關(guān)系和限度：中國政府的高等教育管理職能研究

陳　微　巢瑩瑩

摘 要：文章基于準(zhǔn)公共物品理論，從對(duì)高等教育性質(zhì)的界定入手，認(rèn)為高等教育是一種比較適合由政府、市場(chǎng)和非營利組織共同合作供給的共用資源類準(zhǔn)公共物品。在此基礎(chǔ)上探討政府高等教育管理職能的關(guān)系和限度，并通過分析我國高等教育的管理現(xiàn)狀，得出了合理定位我國高等教育管理職能的一些啟示。

關(guān)鍵詞：高等教育管理職能 準(zhǔn)公共物品 職能關(guān)系 職能限度

中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2009）02-008-02

當(dāng)前，我國全國財(cái)政教育支出迅速增長，從2003年的3352.14億元迅速上升到2007年7065.35億元，而《2007年度中國教育滿意度調(diào)查》按指標(biāo)滿意度排序卻顯示，“高校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府治理教育亂收費(fèi)的成效、中小學(xué)?！畵裥岣纳魄闆r”居于最后3位，這說明政府對(duì)教育的投入和其職能的發(fā)揮程度與公眾的期望之間仍有差距。黨的十七大報(bào)告指出，要堅(jiān)持教育的公益性質(zhì)，那么在既有公益性質(zhì)又有一定私益性質(zhì)的高等教育領(lǐng)域，政府的職能關(guān)系和職能限度如何確定，將成為推進(jìn)教育改革的關(guān)鍵。因此，本文重新界定高等教育的準(zhǔn)公共物品特性，以此來認(rèn)識(shí)高等教育領(lǐng)域的政府職能關(guān)系并明確職能邊界，以避免盲目推進(jìn)高等教育的市場(chǎng)化改革，保證政府主導(dǎo)地位的不動(dòng)搖。

一、高等教育的準(zhǔn)公共物品特性

在我國，高等教育包括全日制高等教育和成人高等教育兩個(gè)類型，是一種準(zhǔn)公共物品。準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)介于純公共物品與私人物品之間，可以分為兩類：一是俱樂部類公共物品，指在消費(fèi)上具有可排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品；二是共用資源類公共物品，指在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品。對(duì)高等教育產(chǎn)品性質(zhì)的探討將從高等教育產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性兩個(gè)方面來進(jìn)行。

我國現(xiàn)有的高等教育的數(shù)量相比人民的需求來說，總量不足，就學(xué)機(jī)會(huì)有限，只有在競(jìng)爭(zhēng)性入學(xué)考試中勝出的那些人才有機(jī)會(huì)接受該方面教育；而在學(xué)校規(guī)模一定的條件下，學(xué)生數(shù)量的增加將導(dǎo)致原有教學(xué)條件的質(zhì)量下降。另一方面，高等教育主要是用來滿足個(gè)人需要的教育，其中層次越高的教育滿足個(gè)人需要的程度也越高，對(duì)個(gè)人來說，他們可以從較高層次的教育中獲得更多的回報(bào)，如更多的就業(yè)或擇業(yè)機(jī)會(huì)、更高的收入等等。因而高等教育具有一定程度的消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性。

我國的高等教育實(shí)行成本分擔(dān)的政策，由學(xué)生承擔(dān)一定的費(fèi)用，未交學(xué)費(fèi)的學(xué)生不能入學(xué)，因而具有一定程度的排他性。但是教育能使社會(huì)經(jīng)濟(jì)更快增長、社會(huì)發(fā)展更加和諧，高素質(zhì)的人才能給整個(gè)社會(huì)創(chuàng)造更多的財(cái)富，這是教育的正外部性，全體社會(huì)成員都可受益，對(duì)社會(huì)而言，增加消費(fèi)者的邊際成本為零，也無法排除其他成員得到這種利益。因而高等教育具有不完全的排他性。

綜上，高等教育在個(gè)人消費(fèi)和收益上存在競(jìng)爭(zhēng)性和不完全的排他性，是一種接近于私人物品的共用資源類準(zhǔn)公共物品。

二、關(guān)系和限度：政府的高等教育管理職能

在準(zhǔn)公共物品理論中，根據(jù)其產(chǎn)品性質(zhì)和現(xiàn)有政府、市場(chǎng)和非營利組織三種供給機(jī)制的分類分析，共用資源類是一種比較適合由政府、市場(chǎng)和非營利組織共同合作供給的準(zhǔn)公共物品。因此，政府在高等教育中有著管理者和部分供給者的雙重身份，清晰界定政府在這種合作辦學(xué)的基礎(chǔ)之上的職能關(guān)系和職能限度，是政府高等教育管理職能合理定位的基礎(chǔ)。

由于對(duì)共用資源類公共物品所產(chǎn)生的對(duì)整個(gè)社會(huì)的正外部性的思量，在設(shè)計(jì)其供給機(jī)制時(shí)，提出了政府作為部分供給者的必要性，政府的職能首先是作為供給者的職能。市場(chǎng)供給具有選擇地域、投資規(guī)模的局限性，如果以市場(chǎng)供給機(jī)制為主供給高等教育這類共用資源，有可能帶來偏遠(yuǎn)地區(qū)缺乏、服務(wù)價(jià)格高、質(zhì)量差等問題。即使是由非營利組織出于公益的目的來供給，依靠社會(huì)捐款來單獨(dú)運(yùn)行一個(gè)成本如此之高的社會(huì)事業(yè)，在現(xiàn)實(shí)中也是不可行的，面臨著一個(gè)巨大的資金缺口?？梢?，政府的作為部分供給者的職能是不可或缺的。政府作為供給者，需要解決的問題有：（1）配置問題，即決定供給的數(shù)量和種類。具體問題包括高等教育的發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算財(cái)政等等。（2）融資問題，即高等教育成本的補(bǔ)償。（3）決定提供的方式①。政府可以直接創(chuàng)辦公立大學(xué)，也可授權(quán)私人公司創(chuàng)辦私立大學(xué)。這些都是政府作為供給者所有承擔(dān)的職能。同時(shí)，政府必須承擔(dān)起作為管理者的宏觀調(diào)控和外部監(jiān)督職能，如通過高等教育立法對(duì)高校地位和職權(quán)的確認(rèn)，通過撥款、資助、投資、獎(jiǎng)勵(lì)、招標(biāo)、政府采購和公益信托等手段對(duì)高等教育的規(guī)模、速度、活動(dòng)進(jìn)行的調(diào)控等等。這些都是政府的高等教育管理職能所在。

而高等教育又是具有競(jìng)爭(zhēng)性的接近于私人物品的準(zhǔn)公共物品，社會(huì)成員對(duì)其質(zhì)量和提供效率的期望高于一般的公共物品，而政府本身能力卻是有限的，所面臨的巨大的財(cái)政壓力也要求政府把高等教育的供給分擔(dān)一部分出去，社會(huì)成員的特殊需求和有限政府之間的矛盾構(gòu)成了政府職能的限度。政府作為供給者的職能，并不是說政府直接對(duì)高校進(jìn)行管理，而是擁有經(jīng)濟(jì)上的所有權(quán)，必須保持高校在課程和專業(yè)設(shè)置等方面的自主經(jīng)營權(quán)。同時(shí)，作為管理者的政府，不必“既掌舵又劃槳”，宏觀調(diào)控和提供良好的社會(huì)秩序等是政府的職能界限。

三、中國高等教育的管理現(xiàn)狀

在我國，高等教育既接近私人物品，同時(shí)又具有共用資源的屬性，很難確定它是更有利于個(gè)人的發(fā)展還是社會(huì)的發(fā)展，其身份一直是在隸屬于政府的公共物品和可以產(chǎn)業(yè)化的私人物品的之間搖擺不定。正是由于政府高等教育管理的職能關(guān)系和職能限度的含糊不清，我國高等教育管理體制改革也幾經(jīng)波折，導(dǎo)致了目前高等教育體制中政府職能的越位與缺位。

1.政府在高等教育中的越位。目前，我國實(shí)行的是中央和省級(jí)兩級(jí)政府管理、以省級(jí)政府管理為主的高等教育管理體制。限于歷史的局限性,在中央集權(quán)與地方分權(quán)之間的“下放”與“回收”過程中,高校依附于政府的從屬地位沒有得到根本改變，高等教育管理體制改革始終不能打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的束縛②。從表1③可以看出，政府仍然是高等教育資金的主要來源。而從具體的制度來看，以我國目前的研究生教育為例,在博士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)、碩士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)的設(shè)置上,仍然堅(jiān)持中央統(tǒng)一審批；除少數(shù)高校對(duì)研究生的招生規(guī)模(主要是碩士研究生規(guī)模)具有一定決定權(quán)外，絕大多高校的招生規(guī)模和指標(biāo)仍由中央以行政命令的形式統(tǒng)一控制和分配。

2.政府在高等教育中的缺位。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。但在實(shí)際的改革中形成的卻是政府、社會(huì)和高校三者關(guān)系的失衡，“中央政府放了部分權(quán)，省級(jí)政府又成為新的地方集權(quán)的傾向；社會(huì)參與辦學(xué)與管理的底氣不足，高校自主辦學(xué)力量微弱，并缺乏明確的健全的法律保障?！雹苓@主要源于在整個(gè)教育過程中，政府完善教育立法的職能缺位，《教育法》、《高等教育法》只是對(duì)政府的高等教育管理職能做了些原則性規(guī)定，在具體操作層面上無法可依；維護(hù)公平的管理職能缺位，政府對(duì)高校的監(jiān)督和管理停留在政策文件和形式上的檢查；對(duì)市場(chǎng)、事業(yè)組織等非政府組織培育職能缺位；對(duì)民辦高校規(guī)制職能缺位等。

高等教育的發(fā)展需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量的共同參與，但由于認(rèn)識(shí)上的偏差、體制上的束縛和法制化程度的落后，政府的職能關(guān)系和職能限度的混亂束縛了我國高等教育的發(fā)展。

四、一些啟示

只有準(zhǔn)確把握政府高等教育的職能關(guān)系和職能限度，合理定位政府的高等教育管理職能，才能推進(jìn)我國高等教育管理體制的進(jìn)一步改革。

首先，基于部分供給者的職能，政府必須調(diào)整公共財(cái)政體制下高等教育經(jīng)費(fèi)的支出比例和高等教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)結(jié)構(gòu)。適應(yīng)高等教育的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，逐步提高受教育者個(gè)人的分擔(dān)比重，相應(yīng)降低生均教育經(jīng)費(fèi)中由財(cái)政分擔(dān)的比例，可以在等量財(cái)政投入下有效擴(kuò)大高等教育規(guī)?；蛱岣吒叩冉逃|(zhì)量。另一方面，政府要積極引導(dǎo)企業(yè)和非營利組織的參與，改變單一的高等學(xué)校辦學(xué)模式，積極發(fā)展民辦高等教育，以滿足人民日益增長的高等教育需求。

其次，政府應(yīng)當(dāng)依法界定和規(guī)范高等教育的管理職能，切實(shí)把政府的高等教育管理職能轉(zhuǎn)到主要為高等教育服務(wù)和為高等學(xué)校創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。隨著公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，政府的高等教育管理職能也應(yīng)轉(zhuǎn)到公共服務(wù)上來，通過制定有效的制度規(guī)則來維護(hù)高等教育資源的公平配置，保證高等教育的公益性；建立良好的市場(chǎng)秩序，為市場(chǎng)力量參與高等教育創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境，以提高高等教育的數(shù)量和質(zhì)量。

再次，政府必須依法放權(quán)，將辦學(xué)自主權(quán)歸還于高等學(xué)校，變微觀管理為宏觀調(diào)控。在過去相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期，政府對(duì)高等教育特別是高等學(xué)校的管理方式是全面監(jiān)管和具體干預(yù)，實(shí)踐證明這種微觀管理方式不利于有效地發(fā)揮政府職能，不利于調(diào)動(dòng)高等學(xué)校辦學(xué)和管理的積極性，不利于高等教育的健康發(fā)展。根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，我國高等學(xué)校享有的自主權(quán)有以下幾個(gè)方面：招生自主權(quán)，教育教學(xué)自主權(quán)，科學(xué)研究自主權(quán)，機(jī)構(gòu)設(shè)置自主權(quán)，教師管理自主權(quán)，學(xué)生管理自主權(quán)，經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。這些都是政府職能范圍涉及高校管理過程中具體操作層面的一些事務(wù)，政府不該也無權(quán)進(jìn)行管理。政府的宏觀調(diào)控職能在于依法對(duì)高等教育發(fā)展質(zhì)量和數(shù)量的整體控制和監(jiān)管。

注釋：

①魏姝.政策中的制度邏輯——美國高等教育政策的制度基礎(chǔ)[M].南京大學(xué)出版社,2007

②王景等.高等教育管理體制改革中政府職能的反思與重構(gòu)[J].天水師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（5）

③教育部財(cái)務(wù)司.中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2005.中國統(tǒng)計(jì)出版社,2006

④謝安邦.比較高等教育[M].廣西師范大學(xué)出版社,2002

（作者單位：上海大學(xué)國際工商與管理學(xué)院 上海 200444）

（責(zé)編：若佳）