行政環(huán)境與行政職能變遷論析

陳延慶

[摘要]行政環(huán)境的變化是行政職能變遷的原因，具體表現(xiàn)為：變化相對(duì)“先進(jìn)”的行政環(huán)境要素是推動(dòng)行政職能變遷的動(dòng)力，運(yùn)動(dòng)相對(duì)“滯后”的行政環(huán)境要素是阻撓行政職能變遷的障礙，行政生態(tài)學(xué)的理論與研究方法對(duì)探討與研究中國(guó)行政職能變遷的動(dòng)力與障礙均有重要的啟示意義。

[關(guān)鍵詞]行政生態(tài)學(xué)；行政環(huán)境；行政職能變遷

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671—8372(2009)04—0067—03

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)行政體制改革取得了舉世矚目的重大進(jìn)展，政府職能也已發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，但是與經(jīng)濟(jì)體制改革取得的成就相對(duì)照，無(wú)論是在理論研究層面還是在實(shí)踐層面，都尚難如人愿。應(yīng)用行政生態(tài)學(xué)的方法，從行政環(huán)境的角度，審視中國(guó)行政職能的變遷，對(duì)于探尋行政職能變遷的動(dòng)力，分析制約行政職能變遷的障礙，均具有一定的理論意義和重大的實(shí)踐價(jià)值。

一、行政生態(tài)學(xué)的基本特點(diǎn)及其在西方的發(fā)展

行政生態(tài)學(xué)作為現(xiàn)代系統(tǒng)理論及生態(tài)學(xué)理論原則在行政領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用與擴(kuò)展，以其跳出行政自身研究行政，從而把行政管理活動(dòng)置于整個(gè)社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)和自然環(huán)境系統(tǒng)的宏闊視域內(nèi)，在最大限度上避免了以往行政研究的狹隘性與片面性的突出特點(diǎn)，使行政研究從封閉走向開(kāi)放，成功開(kāi)辟了一條立意更高遠(yuǎn)、視域更遼闊的行政學(xué)發(fā)展道路。

行政生態(tài)學(xué)的直接理論源頭是生態(tài)學(xué)，基本的研究方法是現(xiàn)代系統(tǒng)論，作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科體系始于20世紀(jì)三、四十年代。高斯教授1937年發(fā)表《美國(guó)社會(huì)與公共行政》，將行政管理活動(dòng)置于社會(huì)環(huán)境中加以研究，1947年發(fā)表《政府生態(tài)學(xué)》，奠定了行政生態(tài)學(xué)的基本理論框架。利格斯教授1961年發(fā)表《行政生態(tài)學(xué)》，將高斯的理論與方法進(jìn)一步發(fā)展，提出“融合型”、“棱柱型”和“衍射型”的行政系統(tǒng)三分法。上世紀(jì)70年代，卡斯特和羅森斯維克合作發(fā)表《組織與管理》一書(shū)，提出管理組織(包括行政組織)與外界環(huán)境既有界限，又交互作用，并詳盡論述了其互動(dòng)過(guò)程及特征；盧桑斯教授的《管理學(xué)導(dǎo)論》進(jìn)一步論證了管理系統(tǒng)(包括行政系統(tǒng))與環(huán)境之間的互動(dòng)具有整體性、開(kāi)放性、反饋性、權(quán)變性等一系列特征，并指出，行政管理系統(tǒng)只有適應(yīng)環(huán)境系統(tǒng)才能順利履行其職責(zé)、發(fā)揮其功能。行政生態(tài)學(xué)的理論研究與創(chuàng)新在西方正呈方興未艾之勢(shì)，而且在實(shí)踐層面上，對(duì)西方各國(guó)的行政實(shí)踐也正發(fā)生著越來(lái)越重要的作用與影響。

因此，當(dāng)前時(shí)期，中國(guó)以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政體制改革正處于關(guān)鍵的攻堅(jiān)階段，且已成為制約各項(xiàng)改革事業(yè)進(jìn)一步深入展開(kāi)的瓶頸，采用西方行政生態(tài)學(xué)的方法，運(yùn)用現(xiàn)代系統(tǒng)論的成就，從行政環(huán)境的角度，研究行政職能的變遷，分析行政職能變遷的動(dòng)力，發(fā)現(xiàn)并克服影響行政職能變遷的障礙，不失為一種有益的嘗試。

二、行政環(huán)境與行政職能變遷

所謂“職能”，是人、事或物所具有的職責(zé)與功能；而“行政職能”，則是行政活動(dòng)所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)及發(fā)揮的功能。因行政活動(dòng)的主體為政府，故“行政職能”實(shí)為政府行政在社會(huì)生活各領(lǐng)域所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)及發(fā)揮的功能。它不僅體現(xiàn)著政府及其行政活動(dòng)的性質(zhì)與方向，也反映著政府活動(dòng)的內(nèi)容、范圍及方式，是行政學(xué)的重要范疇，在行政學(xué)學(xué)科體系中居于十分重要的地位。

眾所周知，行政職能作為一個(gè)歷史范疇，不是一成不變的。它與行政主體及行政行動(dòng)過(guò)程一樣，都處在不斷的變遷之中。其變遷的原因，雖然具體說(shuō)來(lái)千差萬(wàn)別，如統(tǒng)治階級(jí)政治路線的變化，社會(huì)公共事務(wù)的數(shù)量多少和繁簡(jiǎn)程度，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，行政主體的認(rèn)識(shí)水平，甚至是各種隨機(jī)、突發(fā)事件的出現(xiàn)等，但歸根到底，是由于行政環(huán)境中一種或幾種要素的變化進(jìn)而引發(fā)多種社會(huì)因素的變化而綜合作用的結(jié)果。正因如此，學(xué)術(shù)界大多把行政職能變遷定義為：政府根據(jù)社會(huì)環(huán)境的變化和發(fā)展的需要，而對(duì)其履行職責(zé)的范圍和發(fā)揮功能的領(lǐng)域做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

盡管行政職能變遷的具體形式多種多樣，但其基本類(lèi)型可歸結(jié)為如下兩種：

1.行政職能性質(zhì)和內(nèi)容的改變

這種改變又大致可分為三種情況：第一，由政權(quán)性質(zhì)發(fā)生變化所導(dǎo)致的行政職能性質(zhì)與內(nèi)容的徹底改變。如新中國(guó)的成立，不僅使中國(guó)政權(quán)的性質(zhì)發(fā)生了根本變化一政府是人民的政府，“一切權(quán)力屬于人民”，而且使政府行政職能的內(nèi)容與歷史上任何政府都有了本質(zhì)的區(qū)別。第二，在政權(quán)性質(zhì)未發(fā)生根本改變的前提下，由于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)事務(wù)的增減所導(dǎo)致的行政職能內(nèi)容和范圍的變化。如隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展和信息社會(huì)的到來(lái)，相繼出現(xiàn)了，一系列新興的社會(huì)公共事務(wù)，要求各國(guó)政府承擔(dān)更多的職能。第三，因國(guó)家政治路線和方針的變化，或者社會(huì)工作中心的轉(zhuǎn)移，所造成的政府行政職能內(nèi)容的變化，及由此造成的不同行政職能各要素間的此消彼長(zhǎng)。如我國(guó)在黨的十一屆三中全會(huì)以后，由于政府工作中心的轉(zhuǎn)移，政府的行政職能也進(jìn)行了相對(duì)較大程度的內(nèi)容與性質(zhì)的調(diào)整。

2.行政職能內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化

這是一種在行政職能總體不變的情況下，因其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的重新排列、組合而造成的變化，具體情形也可分為如下兩種：第一，行政職能縱向結(jié)構(gòu)的變化，也即行政職能上下方向的轉(zhuǎn)移。無(wú)論是中央政府行政職能的增多，還是地方政府行政職能的擴(kuò)大，雖然就某一國(guó)家而言，政府的總體職能未變，但不同層次的行政管理主體所承擔(dān)的行政職能的比重卻發(fā)生了變化。第二，行政職能橫向結(jié)構(gòu)的變化，即行政職能在行政組織各部門(mén)間的重新整合。如一部門(mén)失去的原有的行政職能，被賦予了另一部門(mén)，或若干行政部門(mén)合并后，共同履行新的行政職能。

三、行政環(huán)境與行政職能變遷的動(dòng)力

由上述分析不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是行政職能變遷的原因，還是行政職能變遷的類(lèi)型，都與行政環(huán)境的變化密切相關(guān)。由此可得出推論：如果說(shuō)變化了的行政環(huán)境與原有的行政職能的矛盾是推動(dòng)行政職能變遷的動(dòng)力的話，那么優(yōu)化行政環(huán)境，則可為順利推動(dòng)政府職能變遷創(chuàng)造條件。

既如此，理解行政環(huán)境的含義，把握行政環(huán)境的特征，對(duì)于研究行政職能的變遷具有十分重要的意義。

1.行政環(huán)境的含義

“環(huán)境”一詞，按照《辭?！返慕忉?zhuān)袃蓪右馑迹阂皇侵浮爸車(chē)牡胤健保侵浮爸車(chē)那闆r和條件”，前者如“環(huán)境衛(wèi)生”，后者如“客觀環(huán)境”等。按照現(xiàn)代系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，所謂“環(huán)境”大致即我們平時(shí)所講的“條件”，即存在于一事物周?chē)?，并?duì)該事物的存在與發(fā)展發(fā)生作用的所有要素的總和。

同樣，從現(xiàn)代系統(tǒng)論的理論出發(fā)，所謂“行政環(huán)境”，即直接或間接作用或影響行政管理主體及其活動(dòng)過(guò)程、活動(dòng)方式的諸要素總和。其中，既有國(guó)內(nèi)的因素，也有國(guó)外的影響。而國(guó)內(nèi)因素中，既有物質(zhì)的因素，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、設(shè)備材料等；也有精神的因素，如宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣等；還有自然的因素，如河流山川、沙漠平原等；更有社會(huì)的因素，如社區(qū)自治能力等。就作用和影響的形式看，這些因素有的是

有形的，有的則是無(wú)形的；就作用與影響的性質(zhì)看，既有有利的因素，也有不利的因素。

2.行政環(huán)境的特征

行政環(huán)境具有如下鮮明特征：第一，廣泛性。行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴(lài)以存在和發(fā)展的諸要素之和。因此，凡是作用于行政系統(tǒng)的條件和要素，都屬于行政環(huán)境的范疇，從地形分布、山川河流，到氣候特征、自然資源，從人口數(shù)量、民族狀況，到階級(jí)狀況、歷史傳統(tǒng)，從文化教育、科學(xué)技術(shù)，到社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)狀況，乃至人際關(guān)系、道德水準(zhǔn)等，無(wú)一例外。第二，復(fù)雜性。行政環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜的開(kāi)放系統(tǒng)，對(duì)行政管理的作用不僅廣泛，而且各種要素本身以及這些要素之間構(gòu)成了縱橫交織的關(guān)系。第三，變化性。世界上沒(méi)有一成不變的東西，任何事物都處于不斷的變化之中，行政環(huán)境更是如此。行政環(huán)境的變化，直接或間接影響著行政系統(tǒng)各要素的變化與改革。第四，互動(dòng)性。行政環(huán)境各要素通過(guò)一定的方式、途徑作用于行政管理；行政組織也通過(guò)各種行政管理方式、途徑作用于行政環(huán)境的因素，從而改造著客觀世界，使行政環(huán)境與行政管理互動(dòng)。

3.研究行政環(huán)境的意義

按照現(xiàn)代系統(tǒng)論理論，行政環(huán)境的各構(gòu)成要素不是孤立存在的，其中任何一個(gè)或幾個(gè)要素的變化，都會(huì)引起一系列的連鎖反應(yīng)，從而導(dǎo)致整個(gè)行政環(huán)境的改變，并最終造成行政職能的變遷。正因如此，行政環(huán)境研究對(duì)于分析行政職能的變遷具有十分重要的意義。行政環(huán)境研究的意義具體體現(xiàn)在：

第一，是探尋行政職能變遷動(dòng)力的需要。行政職能變遷的根本原因即來(lái)自于行政環(huán)境的變化，離開(kāi)行政環(huán)境的變化，行政職能的變遷就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。正是在此意義上，已經(jīng)發(fā)生變化的行政環(huán)境與原有行政職能的矛盾才是推動(dòng)行政職能變遷的不竭動(dòng)力。第二，是提高公務(wù)員適應(yīng)并優(yōu)化行政環(huán)境，進(jìn)而提高其推動(dòng)行政職能變遷能力的需要。雖然行政環(huán)境的變化是行政職能變遷的原因，變化了的行政環(huán)境與原有的行政職能的矛盾是推動(dòng)行政職能變革的動(dòng)力，但行政環(huán)境不會(huì)自行變化，新的行政環(huán)境與原有行政職能的矛盾也不會(huì)自動(dòng)解決，所有這些都需要人，特別是公務(wù)員的參與和推動(dòng)。因而，如果說(shuō)提高公務(wù)員適應(yīng)行政環(huán)境能力，是提高公務(wù)員行政管理能力與水平的前提的話，那么提高其優(yōu)化行政環(huán)境的能力，則既是提高公務(wù)員推動(dòng)行政職能變遷能力的關(guān)鍵，也是衡量其行政管理水平、推動(dòng)行政職能變遷能力的標(biāo)準(zhǔn)。

四、行政環(huán)境與行政職能變遷的障礙

行政環(huán)境包括復(fù)雜的要素，而就其對(duì)行政職能作用的性質(zhì)來(lái)看，可以區(qū)分為有利和不利兩個(gè)不同的方面。如果說(shuō)有利的行政環(huán)境是推動(dòng)行政職能變遷的前提和動(dòng)力的話，那么，不利的行政環(huán)境，無(wú)疑就構(gòu)成行政環(huán)境變遷的障礙因素。

在此意義上，行政職能變遷的障礙研究也是對(duì)行政環(huán)境中不利于行政職能變遷的因素的研究，而克服行政職能變遷的障礙、推動(dòng)行政職能變遷的過(guò)程，也就是采取適當(dāng)方法和措施克服與改變行政環(huán)境的消極因素，化不利因素為有利因素的過(guò)程。

行政生態(tài)學(xué)和現(xiàn)代系統(tǒng)理論的最大啟示是，在分析影響行政職能變遷的障礙因素時(shí)，不能僅僅在行政系統(tǒng)本身尋找，也不能僅僅在國(guó)內(nèi)因素中探討，甚至不能僅僅在影響行政職能變遷的現(xiàn)實(shí)因素中發(fā)現(xiàn)，而必須要突破行政系統(tǒng)的界限，到更加廣闊的社會(huì)背景及至自然背景中去探尋，也必須超越國(guó)內(nèi)因素的藩蘺，擴(kuò)展到全球范圍內(nèi)去研究，同時(shí)還應(yīng)突破當(dāng)代或現(xiàn)實(shí)的界限，回到歷史與傳統(tǒng)中去發(fā)現(xiàn)與追尋。惟如此，才不致因千慮一失而造成全盤(pán)皆輸。

[責(zé)任編輯張桂霞]