筆談農(nóng)村稅費改革

[摘 要]農(nóng)村稅費改革是繼土地承包制后的又一次革命，取得了明顯的階段性成效，為促進農(nóng)民減負(fù)增收、規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系、維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但也存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可用財力減少、債務(wù)負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)村公共產(chǎn)品發(fā)展所需資金匱乏、農(nóng)民承包土地糾紛增多等問題，本文提出了針對這些問題的解決措施。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村 稅費改革 解決途徑

作者簡介：胡紹雨（1980-），男，湖北武漢人，南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)專業(yè)博士研究生，研究方向公共政策、財稅研究。

一、農(nóng)村稅費改革的歷程及成效

政府主導(dǎo)下的農(nóng)村稅費制度變革大體可分為四個階段：早期局部試點階段（1992～1999年）、正稅清費階段（2000～2003年）、減免取消農(nóng)業(yè)稅階段（2004～2006年）和綜合性制度創(chuàng)新階段（2006年～）。農(nóng)村稅費改革通過規(guī)范農(nóng)村稅費制度，配套推進相關(guān)改革等政策措施，基本實現(xiàn)了“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的預(yù)期目標(biāo)，取得了重要的階段性成效。

（一）農(nóng)村稅費改革明顯減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。過去由于公共財政的缺失，農(nóng)村一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共品基本都由農(nóng)民承擔(dān)，鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利等小型公益設(shè)施建設(shè)和教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、保健等社會事業(yè)發(fā)展都要向農(nóng)民伸手，農(nóng)民負(fù)擔(dān)非常沉重；農(nóng)村稅費改革以來，經(jīng)過“三取消、兩調(diào)整、一改革”，農(nóng)民承擔(dān)的一些不合理稅負(fù)大大減輕。

（二）農(nóng)村稅費改革規(guī)范了農(nóng)村稅費分配制度，公共財政開始覆蓋農(nóng)村。農(nóng)村稅費改革后，全面取消了長期按人頭向農(nóng)民收取的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，停止了向農(nóng)民的教育集資，取消了屠宰稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅等，清理了大批專門向農(nóng)民征收的收費項目和要求農(nóng)民出錢出物的達(dá)標(biāo)升級活動。隨著減免農(nóng)業(yè)稅改革力度的加大，各級財政特別是中央財政明顯加大了對農(nóng)村基層組織運轉(zhuǎn)、農(nóng)村義務(wù)教育等經(jīng)費的投入?！叭r(nóng)支出“作為公共財政重中之重的格局初步顯現(xiàn)出來。農(nóng)村義務(wù)教育改革繼續(xù)推進，以政府投入為主的經(jīng)費保障制度基本形成。

（三）農(nóng)村稅費改革推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和職能調(diào)整，改善了基層政權(quán)運行機制和方式，促進了農(nóng)村公共治理的和諧。農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫、冗員過多，“生之者寡而食之者眾”。減少了對經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在收糧派款中與農(nóng)民的直接摩擦和矛盾沖突，基層政府可以集中精力加強公共服務(wù)，營造有利于農(nóng)民和市場主體平等參與競爭、平等獲得發(fā)展良好環(huán)境。

二、當(dāng)前農(nóng)村稅費改革中存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力減少，基層政府運轉(zhuǎn)困難

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入實際上是由這樣三個部分組成：一是財政收入部分，這部分以農(nóng)業(yè)四稅為主體， 除此以外還有行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其他收入；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個人所得稅等；三是國稅收入（增值稅）留存部分。村級經(jīng)費盡管通過上級轉(zhuǎn)移支付得到一定彌補，但也非常有限，僅勉強維持日常運轉(zhuǎn)，村級收支矛盾愈顯突出。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)過重而又難以化解

據(jù)有關(guān)資料，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債上百萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱性債務(wù)的來源，一部分是借貸和擠占公用經(jīng)費，一部分因無資金來源采取掛賬欠付的辦法。債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)教育，如農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村公路、中小學(xué)校舍、“普六”、“普九”的教育工程及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。數(shù)額巨大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)如不能逐步得到及時有效的化解，必將對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利的影響，影響到農(nóng)村基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，削弱基層政權(quán)的權(quán)威和信譽，會進一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，難以確保農(nóng)村稅費改革的成果。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品和公益事業(yè)建設(shè)發(fā)展所需資金匱乏

城鄉(xiāng)差距大，主要表現(xiàn)在公共物品資源匱乏和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，稅費改革前，這些支出主要靠農(nóng)業(yè)稅、各項提留統(tǒng)籌和攤派來提供。這一改革盡管遏制了原先的亂收費、亂集資、亂攤派，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是并未從根本上解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入問題，因為縣鄉(xiāng)財政原本是一體的，將農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為“以縣為主”，是一種“換湯不換藥”的做法。其實，縣級財政并不比鄉(xiāng)級財政好到哪里去，它們基本都是“吃飯財政”，何來資金投入農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展。為此，在財政束縛下，縣級政府只好拼命地控制甚至壓縮教育編制，或者大范圍地撤并農(nóng)村中小學(xué)校。

（四）農(nóng)民承包土地糾紛增多，基層干部職能轉(zhuǎn)變不到位

一方面，由于農(nóng)民種田實現(xiàn)了“零負(fù)擔(dān)”，使一些農(nóng)村爭田要地現(xiàn)象逐漸凸現(xiàn)，外出務(wù)工的農(nóng)民紛紛要求收回原來委托村組轉(zhuǎn)包的土地、撂荒后由村組調(diào)整轉(zhuǎn)包的土地、代耕代種的土地，或者對被占用征用的土地要求提高補償費，由此引發(fā)的糾紛、上訪事件增多；農(nóng)村第二輪土地承包的遺留問題日漸顯露，一些新生人口、因婚嫁等原因遷入的人員要求得到自己的承包地；人多地少的矛盾日益突出，有的農(nóng)戶將退耕還林的土地復(fù)墾或干脆開荒，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。另一方面，基層干部職能轉(zhuǎn)變不到位。思想觀念和工作方式還沒有隨角色的變化轉(zhuǎn)變過來，人浮于事的現(xiàn)象較為突出。

三、農(nóng)村稅費改革后續(xù)問題的解決途徑探討

（一）加大和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時維持基層政權(quán)組織正常運轉(zhuǎn)

在沒有取得行政體制改革的根本性突破之前，要妥善解決減負(fù)與維持基層政府行政運轉(zhuǎn)的關(guān)系問題，否則農(nóng)民的負(fù)擔(dān)即使暫時減輕也難免會反彈。在稅費改革減少了收入又要維持縣鄉(xiāng)政府正常運轉(zhuǎn)的情況下，需要加大中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付的力度，才能從根本上保證農(nóng)村稅費改革的順利進行，才能確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈和農(nóng)村稅費改革的成功。加大轉(zhuǎn)移支付力度的同時必須規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。一是明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。目前，我國轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)定位于確保各地都能提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，重點用于貧困地區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。二是統(tǒng)一和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。要選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入水平和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度、基礎(chǔ)設(shè)施等因素來確定各地的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。三是建立財政轉(zhuǎn)移支付評價、監(jiān)督和考核機制。一方面，要建立一套科學(xué)合理的效益評價和考核指標(biāo)，據(jù)此對轉(zhuǎn)移支付資金使用的效益進行評價和考核；另一方面，建立一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序、使用過程、經(jīng)濟效益進行跟蹤反饋，確保資金使用效率的最大化。

（二）積極化解縣鄉(xiāng)債務(wù)

縣鄉(xiāng)債務(wù)要得到有效化解，需要通過改革和采取具體的應(yīng)對措施。一是查清底數(shù)，分清責(zé)任。要把縣鄉(xiāng)所有的債務(wù)逐筆逐項全部查清，將欠債的時間、責(zé)任人、本金、利息等嚴(yán)格核實，落實償還責(zé)任。在清查債務(wù)的過程中，要分清債務(wù)的性質(zhì)，對那些假借政府舉債之名，行自己借債之實從中牟取私利者，要會同債權(quán)部門或司法部門限期進行責(zé)任剝離，并加大懲處的力度。對提供必需公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的債務(wù)，中央、省級政府要通過轉(zhuǎn)移支付來為縣鄉(xiāng)部分償還。二是建立化解債務(wù)目標(biāo)責(zé)任制。要樹立“化解債務(wù)也是政績”的理念，把化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)納入政府的任期責(zé)任目標(biāo)，制定具體的實施細(xì)則，將債務(wù)量化分解，按一定時期分階段制定化解債務(wù)計劃，并建立嚴(yán)格的考核制度，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債特別是顯性的直接負(fù)債和債務(wù)的增減程度作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人任期目標(biāo)和工作實績的重要內(nèi)容，將化解債務(wù)工作落到實處。三是盤活資產(chǎn)，拍賣還債。搞好清產(chǎn)核資，尤其是查清因舉債而形成的固定資產(chǎn)。要將資產(chǎn)分門別類，對富余閑置的資產(chǎn)進行拍賣，將拍賣資金用于還債。對被撤消的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“七所八站”原有的辦公樓、宿舍樓進行改造，使其適應(yīng)經(jīng)商辦廠的需要，可以用房產(chǎn)入股的形式參與經(jīng)營，這樣不僅可以開辟還債的來源，還可以由此帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。四是規(guī)范政府行為，強化債務(wù)約束。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再插手和干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，逐步退出競爭性領(lǐng)域的投資，也不再用行政手段干預(yù)農(nóng)戶的生產(chǎn)與決策行為。對于社會公益性的投資也要建立在科學(xué)論證和量力而行的基礎(chǔ)上，防止因過度干預(yù)和決策失誤而產(chǎn)生新的債務(wù)。

（三）建立完善農(nóng)村義務(wù)教育和基礎(chǔ)設(shè)施投入的新機制

建立城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育投入體制。稅費改革后，實行了“以縣為主”的教育管理體制，縣級政府要擔(dān)當(dāng)起對農(nóng)村義務(wù)教育投資的首要責(zé)任。同時，進一步明確鄉(xiāng)政府和村級組織相應(yīng)承擔(dān)義務(wù)教育的辦學(xué)責(zé)任，即負(fù)責(zé)組織適齡少年兒童入學(xué)，嚴(yán)格控制學(xué)生輟學(xué)；維護學(xué)校治安，保障學(xué)校的校舍、設(shè)備、場地和財產(chǎn)不受侵占等，從而保持“以縣為主”教育管理體制能有效的實施。要實行“三統(tǒng)”，即教師工資縣統(tǒng)發(fā)，教育事業(yè)費縣統(tǒng)籌，教師隊伍縣統(tǒng)管的辦法。通過“三統(tǒng)”達(dá)到“三?！保幢９べY，保運轉(zhuǎn)，保建設(shè)的目的。建立明確規(guī)范的中央和地方農(nóng)村公共產(chǎn)品投入體制。農(nóng)村公共產(chǎn)品既有全國性的，又有地區(qū)性和社區(qū)性的，分清廣大農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的性質(zhì)是明確供給主體的關(guān)鍵。為此，政府公共性職能需要在政府間適當(dāng)搭配。比如義務(wù)教育、計劃生育等等，是關(guān)系國計民生的全局性“公共產(chǎn)品”，不應(yīng)該完全讓基層政府負(fù)責(zé)，應(yīng)該考慮中央政府提高在這些方面的出資力度。國家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，建立起由中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民“四位一體”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。在目前縣鄉(xiāng)財政比較困難的情況下，鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等方面公共產(chǎn)品的提供問題，應(yīng)通過省級政府對縣級政府的轉(zhuǎn)移支付來解決，即主要由省級政府“出錢”，縣級政府“辦事”的方式來解決，特別是鄉(xiāng)村道路建設(shè)應(yīng)當(dāng)由過去以農(nóng)民為主改變?yōu)橐钥h級政府為主，把鄉(xiāng)村道路建設(shè)納入地區(qū)交通建設(shè)的總體。

（四）完善土地承包制度，規(guī)范土地經(jīng)營管理

針對農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新問題，及時完善規(guī)范二輪承包，依法調(diào)處各類土地糾紛，如對有書面協(xié)議放棄承包土地的農(nóng)戶，根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，做好宣傳解釋工作，原則上不分配給土地；對委托村組轉(zhuǎn)包的農(nóng)戶、新生人口、遷入人員，可允許享有承包權(quán)，若無耕地調(diào)劑，可通過村民大會討論同意適當(dāng)微調(diào)，并簽訂承包合同，頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證，依法保障農(nóng)民對土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)；對農(nóng)民在拋荒地重新耕種的，要合理引導(dǎo)，做到有序開發(fā)，不得亂砍濫伐，嚴(yán)禁將退耕還林的土地復(fù)墾和開荒。對長期外出務(wù)工農(nóng)民的承包地在保障其承包經(jīng)營權(quán)的前提下，引導(dǎo)其以書面協(xié)議形式通過代耕代種、轉(zhuǎn)包、租賃等流轉(zhuǎn)到人多地少的農(nóng)戶。對外來經(jīng)營業(yè)主也應(yīng)以協(xié)議承包方式開發(fā)集體空地，保障其承包經(jīng)營權(quán)，可采取土地使用權(quán)入股、有償轉(zhuǎn)讓等形式，既保護承租者的合法權(quán)利，又適當(dāng)考慮農(nóng)民的既得利益，將所得收入主要用于興辦公益事業(yè)。

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