從“三鹿奶粉”事件反思我國食品安全的公共政策

溫毅嫻

[摘 要]近年來，一系列的食品安全事件屢屢發(fā)生，近期發(fā)生的“三鹿奶粉”事件再次轟動全國。目前，國務(wù)院已啟動重大食品安全事故I級響應(yīng)。隨著事件細(xì)節(jié)的逐步曝光，三鹿事件對我國的食品安全監(jiān)管再次敲響了警鐘。如何使我國公共政策與國際慣例接軌值得深思。

[關(guān)鍵詞]三聚氰胺 公共政策 食品安全監(jiān)管

一、“三鹿奶粉”事件的破壞力

僅僅時隔四年，繼安徽阜陽因劣質(zhì)奶粉爆發(fā)大頭娃娃事件之后，中國奶粉行業(yè)又爆出三鹿奶粉摻雜三聚氰胺導(dǎo)致腎結(jié)石娃娃的丑聞。令人震驚的還不止于此，蒙牛、伊利等其他全國知名的22個品牌在隨后的抽檢中，也均被不同程度地檢驗(yàn)出含有三聚氰胺。三鹿嬰幼兒配方奶粉以及伊利、蒙牛液態(tài)奶三聚氰胺污染事件，堪比“中國奶業(yè)的大地震”。

事情發(fā)展到這種地步，可見“三鹿奶粉事件”帶來的潛風(fēng)險不再是偶然的，而是系統(tǒng)性的了。從“大頭娃娃”奶粉、光明“回爐奶”、雀巢“碘超標(biāo)”到今天的三鹿“三聚氰胺奶粉”，結(jié)果，演化為人們不愿看到而又如此悲劇的結(jié)果：成千上萬的兒童不同程度的受傷害，整個奶制品行業(yè)及相關(guān)行業(yè)受到重創(chuàng)，更重要的是，廠商的基本誠信不再、政府的公信力受損、中國企業(yè)的可信度收到重創(chuàng)?！叭鼓谭邸笔录呀?jīng)演化成了一個具有很大影響力的公共安全事件。

二、“三鹿奶粉”事件的根源

首先，從技術(shù)層面看，三聚氰胺究竟是否有害？三聚氰胺是一種用途廣泛的基本有機(jī)化工中間產(chǎn)品，最主要的用途是作為生產(chǎn)三聚氰胺甲醛樹脂（MF）的原料。據(jù)1945年的一個實(shí)驗(yàn)報道，動物長期攝入三聚氰胺會造成生殖、泌尿系統(tǒng)的損害，膀胱、腎部結(jié)石，并可進(jìn)一步誘發(fā)膀胱癌。[1]

既然如此，為什么三聚氰胺在中國的奶粉行業(yè)中還大量使用呢？要探究這個答案，就揪出了問題：中國現(xiàn)行的原料奶收購標(biāo)準(zhǔn)有一部分已經(jīng)過時了。據(jù)了解，中國現(xiàn)行的原料奶收購標(biāo)準(zhǔn)沿用的還是《生鮮牛乳收購標(biāo)準(zhǔn)》（GB 6914-86）。乳蛋白率指標(biāo)偏低，細(xì)菌數(shù)指標(biāo)偏高，缺乏體細(xì)胞數(shù)的指標(biāo)，與國際奶業(yè)發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)還有一定的差距。食品檢驗(yàn)中的蛋白質(zhì)含量指標(biāo)仍使用的是“凱氏定氮法（Kjeldahl method）”的方法，通過測出含氮量來估算蛋白質(zhì)含量，三聚氰胺作為食品添加劑會使食品的蛋白質(zhì)測試含量偏高，從而使劣質(zhì)食品通過食品檢測機(jī)構(gòu)的測試，因此，三聚氰胺也被人稱為“蛋白精”。

由此可見，我們的公共政策調(diào)整沒有跟上步伐，沒有及時調(diào)整。有一些發(fā)達(dá)國家因?yàn)闈撛诘陌踩[患而紛紛禁止將三聚氰胺使用到食品容器中時，我們忽略了相關(guān)的信息，或者說我們還顧不上如此挑剔，因此我們的公共政策就表現(xiàn)出了差距。在整件事情上，我們與別人的差距相距甚遠(yuǎn)。

三、國外食品安全標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀

美國規(guī)定，食品添加劑是“由于生產(chǎn)、加工、貯存或包裝而存在于食品中的物質(zhì)或物質(zhì)的混合物，而不是基本的食品成分?！?，因此美國的食品添加劑包括食品營養(yǎng)強(qiáng)化劑。對于食品添加劑的生產(chǎn)、銷售和使用，美國有一套完善的管理辦法。在美國，食品添加劑的產(chǎn)品規(guī)格必須符合美國食品用化學(xué)品法典（Food Chemicals Codex，F(xiàn)CC）。該法典在美國具有“準(zhǔn)法律”的地位，是FDA評價食品添加劑質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)的一項(xiàng)重要依據(jù)。[2]FCC作為食品添加劑行業(yè)的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)在國際范圍內(nèi)得到了廣泛認(rèn)可，許多食品用化學(xué)品的制造商、銷售商以及用戶將FCC中的標(biāo)準(zhǔn)作為他們銷售或購買合約的基礎(chǔ)。經(jīng)過這次中國的“三鹿奶粉”事件后，10月3日，美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）發(fā)布了新的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定食品中三聚氰胺含量必須在2.5ppm以下（即2.5毫克/公斤），這樣才不會對公眾健康產(chǎn)生危險。

歐盟有專門機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)法規(guī)對食品添加劑進(jìn)行管理。歐委會健康和消費(fèi)者保護(hù)總理事會（DG SANGO）負(fù)責(zé)歐盟食品添加劑的管理，主要負(fù)責(zé)受理食品添加劑申請列入準(zhǔn)許使用名單的申請、審批。歐盟食品科學(xué)委員會（SCF）主要負(fù)責(zé)食品添加劑的安全性評估，如果某類食品添加劑通過評估，則該委員會就會啟動法規(guī)修正程序?qū)⑵浼尤氲竭m當(dāng)?shù)闹噶钪?，允許其上市銷售。歐盟對食品添加劑的立法采取“混合體系”，即通過科學(xué)評價和協(xié)商，制定出能為全體成員國接受的食品添加劑法規(guī)，最終以肯定的形式公布允許使用的食品添加劑名單、使用的特定條件及使用限量等。由此可見，國外對于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定還是比較全面和及時的，是值得我們國家借鑒的。

四、我國食品安全公共政策存在的問題

2003年席卷國內(nèi)的SARS疫情，已經(jīng)給我們留下了深刻的教訓(xùn)。如果說我們過去沒有意識到公共安全的重要，沒有了解到以公共政策來實(shí)現(xiàn)公共管理的重要，那么現(xiàn)在就應(yīng)當(dāng)已經(jīng)意識到了。就“三鹿奶粉”事件這一案件來說，至少我國公共政策在兩個環(huán)節(jié)上存在值得改進(jìn)之處。

一是公共政策的制定體系存在問題。我國的原料奶收購標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著人們的認(rèn)識能力和時代要求發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)說，標(biāo)準(zhǔn)的制定是一個動態(tài)過程，和一個國家的技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、文化傳統(tǒng)相關(guān)。這方面我們有先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)可循，有榜樣可以借鑒，只需要主動與國際接軌就可以了，公共政策也應(yīng)該與時俱進(jìn)。另外，質(zhì)檢機(jī)構(gòu)授予某些品牌“國家免檢產(chǎn)品”的殊榮，并作為典型宣傳是欠妥的，因?yàn)檫@無異于宣告國家以自身信譽(yù)對個別企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行擔(dān)保，事實(shí)上國家質(zhì)檢總局也在9月17日停止了所有食品類生產(chǎn)企業(yè)獲得的國家免檢產(chǎn)品資格。[3]

二是公共政策的執(zhí)行存在問題。在某種程度上，公共政策的執(zhí)行過程，實(shí)際上就是政府實(shí)施公共管理的過程。管理之中既包括服務(wù)，也包括監(jiān)管。行業(yè)管理或者市場管理，都屬于公共政策的執(zhí)行之列。[4]在現(xiàn)實(shí)之中，國內(nèi)各地都還是存在不少問題的。就乳制品行業(yè)而言，奶站對我國奶業(yè)的發(fā)展起到了一定推動的作用，是上連企業(yè)、下接奶農(nóng)的重要紐帶。而我國目前缺乏相應(yīng)的監(jiān)管部門，奶站的建設(shè)基本上沒有門檻，沒有任何的審批監(jiān)管，在運(yùn)營過程中缺乏有效的檢查和監(jiān)督。

五、如何改進(jìn)我國公共政策

在整個事件的發(fā)展過程中，有兩個事實(shí)值得我們注意：一是大量知名奶粉生產(chǎn)企業(yè)都被檢測出產(chǎn)品中含有過量三聚氰胺，如伊利、蒙牛；二是只有三鹿牌奶粉的多批次產(chǎn)品中含有大量三聚氰胺，其他產(chǎn)品的三聚氰胺含量遠(yuǎn)小于三鹿。這一檢測結(jié)果提示給我們兩個信息：首先，奶粉中含有三聚氰胺是業(yè)內(nèi)比較“一般”的做法；其次，三鹿的行徑已經(jīng)超出了“一般”的做法。這同時也折射出了國家食品安全相關(guān)方面制度的缺失與公共政策的不足，究竟該如何改進(jìn)？本文試從以下幾個角度進(jìn)行分析：

（一）建立與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的奶業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系

“三鹿奶粉”事件就是鉆了檢測標(biāo)準(zhǔn)的空子。建議在部級、國家級飼料和食品標(biāo)準(zhǔn)中增加“真蛋白”為標(biāo)準(zhǔn)的檢測標(biāo)準(zhǔn)，修改以含氮的多少（即“凱氏定氮法”）來檢測飼料、食品原料及產(chǎn)品中粗蛋白含量的做法。之前的方法，其弊端在于只能測出含氮量，并不能代表蛋白的真實(shí)含量，更不能區(qū)別飼料、原料奶和乳制品中有無違規(guī)添加劑或化學(xué)物質(zhì)。落后的標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)的是落后的生產(chǎn)方式，只有采用先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)，才能鼓勵先進(jìn)，淘汰落后的技術(shù)和生產(chǎn)方式，才能按照高標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)奶農(nóng)不斷提高原料奶質(zhì)量。

“三鹿奶粉”事件發(fā)生之后，國家質(zhì)檢總局認(rèn)監(jiān)委、標(biāo)準(zhǔn)委及總局有關(guān)司局負(fù)責(zé)人表示，國家標(biāo)準(zhǔn)委正在組織有關(guān)專家修訂乳品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并將于年內(nèi)發(fā)布，以適應(yīng)中國乳品加工生產(chǎn)和監(jiān)督管理的需要。之后，國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會于10月15日批準(zhǔn)發(fā)布了《原料乳中三聚氰胺快速檢測液相色譜法》國家標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)自發(fā)布之日起實(shí)施。[5]這一舉措不乏“亡羊補(bǔ)牢”之嫌，但也彌補(bǔ)了現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的不足，是我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)不斷進(jìn)步的表現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，我國可以更加完善食品添加劑的標(biāo)準(zhǔn)，制定事前公共政策，避免事后才進(jìn)行政策反應(yīng)。

（二）建立第三方檢測機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對奶牛養(yǎng)殖環(huán)節(jié)關(guān)鍵投入品的監(jiān)管

構(gòu)建質(zhì)量控制機(jī)制，由第三方檢測機(jī)構(gòu)檢測原料奶的質(zhì)量，將其結(jié)果交乳品企業(yè)按質(zhì)定價，并實(shí)行矛盾仲裁。牛奶的營養(yǎng)指標(biāo)由第三方給乳品企業(yè)，乳品企業(yè)根據(jù)第三方提供的原料奶營養(yǎng)指標(biāo)支付奶農(nóng)，只有這樣才能保證原料奶交易的公平、公正、公開性，才能弱化奶農(nóng)與加工企業(yè)的利益矛盾，從而真正地保證乳業(yè)健康發(fā)展。

同時，加強(qiáng)對飼料添加劑、精料補(bǔ)充劑、蛋白質(zhì)飼料的監(jiān)管。在全國范圍內(nèi)開展投入品三聚氰胺的檢測。目前，質(zhì)檢部門已經(jīng)向所有奶制品生產(chǎn)企業(yè)派駐監(jiān)管人員，對企業(yè)的進(jìn)廠原料奶質(zhì)量和各生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格檢查，并對每一批出廠成品進(jìn)行嚴(yán)格檢驗(yàn)，以確保所有奶制品符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。但由于時間拖延太久也會使原料奶衛(wèi)生指標(biāo)不合格，尤其是牛奶的酸度和細(xì)菌數(shù)都會超標(biāo)。因此，政府應(yīng)當(dāng)制定更加合理，更加切合實(shí)際的監(jiān)管措施來促使乳制品行業(yè)漸入正軌。反觀發(fā)達(dá)國家的做法，如FDA就會要求制藥企業(yè)自己聘請審查員，而不會推行類似駐廠監(jiān)督員這樣的制度。企業(yè)出于自身商譽(yù)的考慮，會邀請業(yè)內(nèi)公認(rèn)的藥品生產(chǎn)質(zhì)量控制專家來擔(dān)此重任，否則一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題很可能會被行業(yè)協(xié)會驅(qū)逐，最終影響到自身利潤。

六、結(jié)語

“三鹿奶粉”事件將奶業(yè)行業(yè)與我國食品安全的公共政策所存在的問題都暴露于公眾的視線中，奶農(nóng)、乳品企業(yè)、政府都在進(jìn)行前所未有的反思。相信經(jīng)歷這次事件后，我國的乳制品行業(yè)將步入良性發(fā)展的軌道，我國的公共政策也會得到很到改進(jìn)并與國際接軌。

參考文獻(xiàn)

[1]佚名，從三鹿奶粉事件認(rèn)識三聚氰胺[J] 資源與人居環(huán)境，2008（9）：77-79

[2]黃芳，國外奶粉監(jiān)管嚴(yán)格[J] 生命時報，2008（9）：93-96

[3]王先知、張凌寧，“三鹿奶粉事件”引發(fā)企業(yè)社會責(zé)任“大地震”[J] WTO經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2008（10）：21-22

[4]陳慶云，公共政策分析[M] 北京：北京大學(xué)出版社，2006，182191

[5]徐博，原料乳中三聚氰胺快速檢測，國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布[N/OL] 新華網(wǎng)： http：//news.163.co m /08/1015/23/4OB5C1C80001124J，html，2008-10-15