論行政人的倫理困境與出路

[摘要]行政人在行政實(shí)踐中常會(huì)遭遇服從上級(jí)與對(duì)公眾負(fù)責(zé)的沖突、行政人身份與角色群的緊張、公共利益與個(gè)人利益的僵局甚至行政人隱私權(quán)與公民知情權(quán)的平衡等四大倫理困境。行政人的不道德行為給社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)重危害。行政人陷入倫理困境有三重因素：微觀方面是行政人角色界定模糊；中觀方面是監(jiān)督和制約機(jī)制乏力；宏觀方面是行政主導(dǎo)價(jià)值旁落和傳統(tǒng)行政文化的侵?jǐn)_。行政人選拔應(yīng)與行政主導(dǎo)價(jià)值觀相匹配，推進(jìn)以組織流程轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡恼僭爝\(yùn)動(dòng)；慎用行政實(shí)踐中的倫理性妥協(xié)；開展行政人倫理培訓(xùn)；加強(qiáng)倫理立法及制度化是行政人擺脫倫理困境的基本理路。

[關(guān)鍵詞]行政人倫理困境因素理路

[中圖分類號(hào)]B82-051[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1007-1539(2009)05-0073-05

公共行政不是與道德無(wú)涉的領(lǐng)域，作為時(shí)時(shí)關(guān)注公共利益、具有關(guān)心他者責(zé)任的行政人，若不是更多，至少也與一般公民一樣，常面臨多重倫理困境，使其道德生活呈現(xiàn)出一定的“悲劇性與悖論性”。這種道德判斷和價(jià)值選擇往往不是在明顯的善與惡之間，可能也不是在多種可以序列化的價(jià)值間的“取最大多數(shù)人的最大利益”的簡(jiǎn)單數(shù)學(xué)游戲——像功利主義推崇的那樣，而首先是指在相互沖突的一個(gè)(些)善與另一個(gè)(些)善、一種(些)價(jià)值與另一種(些)價(jià)值之間的選擇。由于行政人多重責(zé)任的復(fù)雜性使其在行為選擇時(shí)出現(xiàn)心理矛盾和觀念沖突，當(dāng)觀念意識(shí)在利益和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上不能達(dá)到一致時(shí)，可能引發(fā)代理失靈、尋租腐敗、規(guī)避責(zé)任等倫理困境。因此，引導(dǎo)行政人恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用自由裁量權(quán)和倫理自主，在行政實(shí)踐中創(chuàng)造性地處理價(jià)值選擇問(wèn)題，助其走出倫理困境具有重要意義。

一、行政人的倫理困境

對(duì)人與人性的認(rèn)識(shí)與解讀是社會(huì)科學(xué)諸學(xué)科最根本的任務(wù)。傳統(tǒng)的人性理論對(duì)人與人性采取了“兩分法”，即“善”與“惡”之分。社會(huì)科學(xué)的繁榮使得人們對(duì)其認(rèn)識(shí)漸趨深刻，劃分越來(lái)越細(xì)，先后出現(xiàn)了“四分法”、“五分法”、甚至“六分法”。毛壽龍教授依據(jù)“人性沖動(dòng)的理論”，將人分為“政治人”、“經(jīng)濟(jì)人”、“道德人”和“審美人”。還有學(xué)者進(jìn)行五分、六分，除上述四類人外，分出了“宗教人”、“行政人”?！靶姓恕笔恰靶姓藛T”的簡(jiǎn)稱，廣義上包括國(guó)家部門中所有公職人員，即經(jīng)過(guò)選任或政治任命的政府官員和其他非經(jīng)選任和政治任命的公職人員。我國(guó)的行政人主要由公務(wù)員擔(dān)任，當(dāng)然也有不少非公務(wù)員被授權(quán)賦予實(shí)施執(zhí)法活動(dòng)的資格，執(zhí)法時(shí)同樣屬于行政人范疇，享有行政人的法律地位?，F(xiàn)實(shí)中行政人經(jīng)常面臨價(jià)值選擇，往往不是在簡(jiǎn)單的善惡之間的選擇，而是在多種善之間、多重義務(wù)或責(zé)任之間的抉擇。當(dāng)行政人無(wú)法做出有效選擇時(shí)，倫理困境就出現(xiàn)了。

(一)服從上級(jí)與對(duì)公眾負(fù)責(zé)的沖突

在行政實(shí)踐中，當(dāng)上級(jí)意志與群眾訴求一致時(shí)，自然沒有沖突發(fā)生，但行政人經(jīng)常會(huì)遇到上級(jí)命令和公眾利益相背離的情形，如上級(jí)出于組織利益的考量，要求對(duì)某項(xiàng)政策的不良后果暫時(shí)保密；而制度章程和公眾都要求及時(shí)準(zhǔn)確地反饋政策的執(zhí)行情況。這樣行政人就會(huì)陷入服從上級(jí)與對(duì)公眾負(fù)責(zé)的倫理困境。服從組織的行政人道德責(zé)任與對(duì)公眾負(fù)責(zé)的倫理要求，就會(huì)構(gòu)成對(duì)行政人行政選擇的嚴(yán)峻考驗(yàn)。對(duì)公眾負(fù)責(zé)是為人民服務(wù)這一行政主導(dǎo)價(jià)值的體現(xiàn)，而服從上級(jí)則是所有行政組織系統(tǒng)能夠維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的制度安排和行政人起碼的職業(yè)倫理。從委托代理視角考慮，下級(jí)是代理人，上級(jí)是委托人，代理人對(duì)委托人負(fù)責(zé)自然是下級(jí)嚴(yán)格地執(zhí)行上級(jí)的意志，但上級(jí)又不是最終委托人，最終的委托人是公民，這已成為學(xué)界共識(shí)，這樣政府的所有人員都要效忠于公民。行政人究竟是對(duì)最終委托人負(fù)責(zé)還是對(duì)直接委托人負(fù)責(zé)?這是一個(gè)復(fù)雜的倫理問(wèn)題。

(二)行政人身份與角色群的緊張

在現(xiàn)代社會(huì)中，每個(gè)個(gè)體的角色并不是孤立存在的，而是與其他角色聯(lián)系在一起的。處于社會(huì)環(huán)境中的行政人不再將自己認(rèn)同為某一或某些角色，而是復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中相互關(guān)聯(lián)的角色群。角色概念是角色責(zé)任沖突的關(guān)鍵原因，由于行政人承擔(dān)著多種角色，與各種角色相關(guān)的責(zé)任之間經(jīng)常發(fā)生沖突，從而使任何履行責(zé)任的行為都成為一個(gè)相當(dāng)困難的問(wèn)題。實(shí)踐中問(wèn)題的關(guān)鍵不在于行政人同時(shí)兼具行政人身份與多重角色，而是這些角色常被賦予不同的義務(wù)，而行政人的時(shí)間和精力是有限的，同時(shí)其不同的角色地位會(huì)遭遇來(lái)自各方面的不同期待，選擇優(yōu)先履行哪種義務(wù)將導(dǎo)致行政人身份與角色群的緊張。行政人必須平衡各種角色和價(jià)值，并做出正確的決策以達(dá)到行政目標(biāo)，當(dāng)這些期待難以平衡時(shí)，就會(huì)陷入倫理困境。

(三)公共利益與個(gè)人利益的僵局

公共利益與個(gè)人利益的僵局是指行政人作為公權(quán)力行使者所擔(dān)負(fù)的義務(wù)與自身利益之間產(chǎn)生的沖突。這里的利益沖突比法律意義上的利益沖突更寬泛，大多又不為法律所控制，包括各種影響因素與行政人所服務(wù)的公共利益之間的矛盾。圖斯曼將沖突的原因歸為西方的“個(gè)人主義精神”傳統(tǒng)，隨著個(gè)人作為一大堆政治和社會(huì)權(quán)利與義務(wù)的承擔(dān)者的面貌出現(xiàn)，人們?cè)絹?lái)越將自己視為“主要是一系列價(jià)值觀、欲望、動(dòng)機(jī)和利益的綜合體”，有權(quán)實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)和利益，并以理性經(jīng)濟(jì)人的方式來(lái)滿足個(gè)人的欲望就被視為合理的行為。誠(chéng)然，作為公共利益代理人的行政人被賦予了公權(quán)力，應(yīng)堅(jiān)持公共性原則尋求公共利益最大化，然而，由于對(duì)公權(quán)力的非公共運(yùn)用能帶來(lái)額外的收益，行政人可能會(huì)為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化而有意識(shí)地、非道德地行使權(quán)力，放棄為公眾謀利的擔(dān)當(dāng)而表現(xiàn)出一種非公共性傾向，從而消解政府的德性。這種僵局是否會(huì)影響行政人的選擇，這將取決于行政人面對(duì)誘惑的免疫力的強(qiáng)弱。

(四)行政人隱私權(quán)與公眾知情權(quán)的平衡

隱私權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為其是自然人享有的對(duì)其個(gè)人的與公共利益無(wú)關(guān)的個(gè)人信息、私人活動(dòng)和私有領(lǐng)域進(jìn)行支配的一種人格權(quán)。行政人也希望享有和普通公民一樣的隱私權(quán)以獲得心靈的安寧和慰藉，權(quán)力異化、倫理失范者更希望借此來(lái)掩蓋自身的不端。近年來(lái)法律意識(shí)漸強(qiáng)的公民保護(hù)隱私權(quán)的氛圍感染了行政人，使之以隱私權(quán)受到侵?jǐn)_為由，向法院起訴的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。然而按照古典政治學(xué)思想，掌握公權(quán)力的行政人的一切必須置于陽(yáng)光之下以接受公眾監(jiān)督。公眾知情權(quán)是公眾行使一切民主權(quán)利的基本前提和防止出現(xiàn)惡政府的必要條件，是公眾主張有從政府和行政人處獲悉各種公共信息的一種政治權(quán)利。由此，一方面行政人聲稱有權(quán)維護(hù)自己的私生活秘密以防止任何人的干涉和侵犯；另一方面公眾主張有權(quán)了解一切公共信息，要求政府決策、公共事務(wù)和行政人出生、年齡、學(xué)歷、經(jīng)歷、德行、能力、私生活等信息透明化。公眾知情權(quán)要求盡可能多地了解行政人的信息，而行政人要竭力維護(hù)自己的隱私不被外界探擾，這樣前者的積極獲取與后者的消極抵御就構(gòu)成了行政人的倫理困境。

二、行政人的不道德行為及其危害

行政權(quán)的運(yùn)行涉及的對(duì)象是公共事務(wù)，所追求的應(yīng)是公共利益。然而，行政人身陷倫理困境時(shí)，往往采取不道德的行為，以致?lián)p害公共利益。近年來(lái)，行政人倫理失范頻發(fā)，給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、人事和社會(huì)文化建設(shè)帶來(lái)了嚴(yán)重危害，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，倫理失范造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。這主要涉及行政人貪污、賄賂、挪用公款、違規(guī)經(jīng)商和隱匿財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)類行政倫理失范，由此造成的巨額損失觸目驚心。

其次，倫理失范導(dǎo)致政府信用缺損。我國(guó)政黨政治與政府理論中暗含著一個(gè)“理想人”預(yù)設(shè)，即政府的各種決策應(yīng)以人民利益為重，行政人是公仆，一切行為的目標(biāo)就是人民利益最大化。但應(yīng)然畢竟不等于實(shí)然，各級(jí)政府及行政人也有自身的利益訴求。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入，追求合理的利益實(shí)現(xiàn)得到人們的普遍認(rèn)同。這就使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“理想人”與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“經(jīng)濟(jì)人”發(fā)生沖突，引發(fā)行政人倫理失范，與民爭(zhēng)利，或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等，破壞了政府在公眾心中的威信，導(dǎo)致政府信用缺損。

再次，倫理失范產(chǎn)生用人問(wèn)題上的腐敗。長(zhǎng)期以來(lái)干部管理體制存在許多弊端，任用干部只有“選拔”而缺少“選舉”，組織人事權(quán)掌控在少數(shù)行政人手里，使官場(chǎng)變成了市場(chǎng)，后果十分嚴(yán)重，具體表現(xiàn)為：公款行賄、官商勾結(jié)、權(quán)錢交易、跑官要官等。

最后，倫理失范挑戰(zhàn)社會(huì)主義文化建設(shè)。隨著從封閉到開放的社會(huì)轉(zhuǎn)型，西方各種思潮涌人，開闊了人們的視野，也引起了行政人價(jià)值取向和道德觀念的沖突。舍已為人、愛崗敬業(yè)、公正廉潔、勇于奉獻(xiàn)的傳統(tǒng)理想道德正遭受嚴(yán)峻的考驗(yàn)。如果作為具有社會(huì)風(fēng)向標(biāo)功能的行政人置傳統(tǒng)優(yōu)秀價(jià)值觀于不顧，頻發(fā)倫理失范，則會(huì)造成社會(huì)不良風(fēng)氣的彌散，對(duì)我國(guó)文化建設(shè)構(gòu)成威脅。

三、行政人面臨倫理困境的因素解析

行政人陷入倫理困境有三重因素：微觀方面是行政人的角色界定模糊；中觀方面是監(jiān)督和制約機(jī)制乏力；宏觀方面是行政主導(dǎo)價(jià)值旁落和傳統(tǒng)行政文化的侵?jǐn)_。

(一)行政人的角色界定模糊

行政人身處各種復(fù)雜關(guān)系的中心，角色高度多元化，造成了倫理困境的可能。行政人倫理困境的一個(gè)重要因素是其角色扮演中出現(xiàn)了“公共人”和“經(jīng)濟(jì)人”屬性的模糊。行政人的應(yīng)然目標(biāo)函數(shù)是公共利益最大化，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀的誘導(dǎo)下，“經(jīng)濟(jì)人”的自利和機(jī)會(huì)主義的行為傾向削弱了道德自律的力量，常常表現(xiàn)為追求自身利益的最大化，致使公共利益旁落，在面臨具體問(wèn)題時(shí)行為失范，正如巴納德曾指出的：“公共行政人員在多種角色沖突或責(zé)任沖突的情況下，如果行政人不能平衡各種角色，并做出正確的決策，就有可能表現(xiàn)出一種不作為或不積極的態(tài)度，逃避決策責(zé)任”_6]，陷入倫理困境。

(二)監(jiān)督和制約機(jī)制乏力

我國(guó)的傳統(tǒng)道德一直把人性設(shè)計(jì)為無(wú)私無(wú)欲的人，強(qiáng)調(diào)利他最大化，在行政倫理建設(shè)上過(guò)于從精神層面宣教而忽視從制度層面構(gòu)建運(yùn)作規(guī)范機(jī)制；過(guò)于看重自律而忽視他律，使得對(duì)行政人的要求只限于軟約束而缺乏硬約束。理論上，政府及行政人都公開反復(fù)宣稱要對(duì)公民利益負(fù)責(zé)，然而如果沒有相應(yīng)的制度保證，實(shí)際的做法則常常是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。當(dāng)下我國(guó)雖然在民主、法制與社會(huì)管理層面的建章立制上取得了很大的進(jìn)展，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制也逐步設(shè)置起來(lái)，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了社會(huì)轉(zhuǎn)型期迅速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。至今沒有一部“行政人道德法”，還沒有形成完整的行政人道德建設(shè)法律體系，還存在一些制度真空，特別是在決策和反饋兩個(gè)環(huán)節(jié)上存在著“虛監(jiān)”和“弱監(jiān)”現(xiàn)象?，F(xiàn)行監(jiān)督和制約機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中存在明顯缺陷，主要表現(xiàn)為：表面、某一環(huán)節(jié)監(jiān)督多，實(shí)際、整體過(guò)程監(jiān)督少；對(duì)一般干部監(jiān)督多，對(duì)主要干部、特別是“一把手”監(jiān)督少；事后監(jiān)督多，事前事中監(jiān)督少等。另外，法律、法規(guī)執(zhí)行不力，尤其是行政權(quán)介入立法與司法過(guò)程而導(dǎo)致失控，濫用權(quán)力的行為得不到有效控制是行政人陷入倫理困境的中觀因素。

(三)行政主導(dǎo)價(jià)值旁落

我國(guó)公共行政主導(dǎo)價(jià)值是指“全心全意為人民服務(wù)”。它獲得了法律話語(yǔ)、政治話語(yǔ)的合法性，也是行政實(shí)踐的本質(zhì)要求。當(dāng)下我國(guó)正處于雙重社會(huì)轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的價(jià)值受到社會(huì)變革的劇烈沖擊，行政人價(jià)值觀的異化所引發(fā)的公權(quán)力的道德腐敗，嚴(yán)重侵蝕了“為人民服務(wù)”的主導(dǎo)價(jià)值。公權(quán)力的異化是對(duì)“為人民服務(wù)”的主導(dǎo)行政價(jià)值的嚴(yán)重背離，損害了公共利益，削弱了政府德性，使得行政人陷入倫理困境。

(四)傳統(tǒng)行政文化的侵?jǐn)_

一個(gè)民族的行政文化是在長(zhǎng)期的歷史過(guò)程中習(xí)得的，并趨于成為一種文化定勢(shì)，其往往被該社會(huì)的政治、法律制度確認(rèn)下來(lái)，并深入到社會(huì)成員的心靈和行為中，成為社會(huì)成員的共識(shí)。我國(guó)傳統(tǒng)行政文化對(duì)行政人倫理的影響主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)的“人情”和“關(guān)系”文化上。在傳統(tǒng)社會(huì)中，政治、行政、倫理是糾葛在一起的，但倫理是核心，其極重“關(guān)系”和“人情”而忽視制度與權(quán)利。政府與公民間是一種驅(qū)趕式、牧羊式的關(guān)系，認(rèn)為權(quán)力不是公民賦予的，而是上司恩賜的，官員只服從、依附于上級(jí)；政府與官員對(duì)民眾不是服務(wù)，而是統(tǒng)御。在這種傳統(tǒng)行政文化的長(zhǎng)期浸淫與熏陶下，“人情”、“關(guān)系”觀念漸入人心、長(zhǎng)盛不衰，并對(duì)現(xiàn)今公共生活仍具極大影響，行政人自然也將人情世故夾雜在行政實(shí)踐中，導(dǎo)致行為選擇中缺乏正義、誠(chéng)信、公平和責(zé)任，引發(fā)倫理困境。

四、行政人倫理困境的解救之道

行政人處理倫理困境的能力高低對(duì)重塑政府形象、提高行政效率和鞏固政府的合法性至關(guān)重要。以往學(xué)界對(duì)行政人解決倫理困境能力建設(shè)的理解過(guò)于狹隘，局限在純思想建設(shè)的場(chǎng)域，強(qiáng)調(diào)“自律”、“學(xué)習(xí)”、“修養(yǎng)”、“教育”等。其實(shí)倫理建設(shè)作為一種現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐活動(dòng)，是同社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的其他方面密切關(guān)聯(lián)、制約的，不應(yīng)限于思想領(lǐng)域。行政人倫理困境的解救之道是多樣的，筆者提出以下基本理路。

(一)行政人選拔應(yīng)與行政主導(dǎo)價(jià)值相匹配

“為政之要，唯在得人”，實(shí)踐證明，行政人能力的高下、素質(zhì)的良莠、品德的優(yōu)劣往往是影響法律、政策能否充分實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。一方面“行政人員的責(zé)任來(lái)自專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)”，基于專業(yè)知識(shí)形成的責(zé)任感，比基于利益考慮的責(zé)任感更具有客觀性。它可以避免純粹個(gè)人標(biāo)準(zhǔn)的隨意性，具有獨(dú)立性的特質(zhì)?！案鞣N專業(yè)都在某種程度上承認(rèn)，有效的服務(wù)、由這種服務(wù)伴隨而來(lái)的影響，以及服務(wù)的獨(dú)立性都有賴于科學(xué)數(shù)據(jù)的客觀性和可靠性?！毙姓说膶I(yè)知識(shí)可以幫助他們承擔(dān)與自己的專業(yè)相關(guān)的個(gè)體道德責(zé)任，避免因?qū)?quán)威、上級(jí)或法律制度的服從而逃避道德責(zé)任的情況。另一方面，實(shí)踐證明，倫理困境的解決需要行政人高度的倫理責(zé)任感和公共利益至上的公共精神，因?yàn)槿嗣袷切姓诉M(jìn)行行政管理的“權(quán)源”與“物源”，因此，行政人選拔

應(yīng)與“為人民服務(wù)”的行政主導(dǎo)價(jià)值觀相匹配。行政人應(yīng)把“做人與從業(yè)統(tǒng)一起來(lái)，把個(gè)人生活與職業(yè)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)”。選擇那些具備良好職業(yè)素養(yǎng)和道德操守的專業(yè)人員，能大大降低面對(duì)倫理沖突的風(fēng)險(xiǎn)，減少?zèng)Q策困境，以實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值目標(biāo)。

(二)推進(jìn)以組織流程轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡恼僭爝\(yùn)動(dòng)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和逐步完善，我國(guó)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的分化也進(jìn)一步加劇，在行政人身上亦體現(xiàn)出公共利益和私人利益的分離。由于公共領(lǐng)域的信息不對(duì)稱、行政的利己主義動(dòng)機(jī)以及傳統(tǒng)行政模式的“道德困境”，不可避免地會(huì)帶來(lái)行政人的道德風(fēng)險(xiǎn)。而要避免這種“道德風(fēng)險(xiǎn)”，對(duì)行政人作出是否合乎道德的判斷和審視，方法之一是在現(xiàn)有的政治體制框架內(nèi)，加快行政管理體制改革，推進(jìn)以“流程轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹钡摹罢僭臁边\(yùn)動(dòng)。改革目標(biāo)是組織結(jié)構(gòu)扁平化、工作流程簡(jiǎn)單化、行為規(guī)范化和政府服務(wù)的“無(wú)縫隙”化。如此，一方面既可以使政府回應(yīng)一般公眾對(duì)公共產(chǎn)品的普遍化需求，同時(shí)，也能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下特殊利益主體復(fù)雜多變的多元化需要，進(jìn)而提升對(duì)政府服務(wù)的滿意度；另一方面又可以促使政府轉(zhuǎn)變職能，糾正行政人偏離謀求公共利益最大化的行政軌跡。總之，通過(guò)在政府的運(yùn)作流程上減少疏漏，努力規(guī)避行政人的道德風(fēng)險(xiǎn)，有助于行政人擺脫倫理困境。

(三)慎用行政實(shí)踐中的倫理性妥協(xié)

行政人角色扮演中的故障使得行政人經(jīng)常處于倫理困境中，倫理性妥協(xié)正是行政人面臨倫理困境時(shí)必須做出選擇的行為。它既是倫理的，表現(xiàn)為對(duì)未來(lái)的憧憬；又是妥協(xié)的，顯示出對(duì)當(dāng)下的放棄。所謂行政倫理妥協(xié)，是指國(guó)家公務(wù)員在政府行政過(guò)程中面對(duì)一些善與善或大善與小善等道德沖突而又必須作出某種行為選擇時(shí)，被迫放棄某些小的或較低層次的社會(huì)道德規(guī)范和行政價(jià)值目標(biāo)，以維護(hù)較大的或較高層次的社會(huì)道德規(guī)范和行政價(jià)值目標(biāo)。倫理妥協(xié)是一種特殊的行政行為，是選擇迫不得已的手段以擺脫倫理困境的活動(dòng)，其本身并無(wú)對(duì)錯(cuò)善惡之分，當(dāng)妥協(xié)可以被作為一種精神品格來(lái)評(píng)價(jià)時(shí)，它的關(guān)鍵性要素在于妥協(xié)作為一個(gè)動(dòng)詞所指向的對(duì)象，即妥協(xié)者在什么情境下妥協(xié)，是考量妥協(xié)行為是非的標(biāo)尺，考量要遵循“最小惡果”原則。所謂“最小惡果”，主要有兩層意思：其一，從行政行為選擇的原則上說(shuō)，要求“最大的善”，就是說(shuō)，要求行政選擇不僅能實(shí)現(xiàn)行政目的，而且要運(yùn)用具有相對(duì)獨(dú)立的最大倫理價(jià)值的手段；其二，“最小的惡”可以理解為行政行為選擇中客觀因素和主觀因素辯證統(tǒng)一的結(jié)果，例如，可以理解為公務(wù)人員在“愿望”與“條件”之間做出的行政倫理妥協(xié)。在這種特定的情況下，“最小的惡”起著調(diào)節(jié)各種不良行政環(huán)境的特殊作用，其主要倫理價(jià)值在于表明行政妥協(xié)在原則上是允許的，以及在何種情況下做出何種程度的行政倫理妥協(xié)。需要注意的是，倫理妥協(xié)只是一種特定情形下的權(quán)宜之計(jì)，不應(yīng)被泛化為一種普遍的行為選擇模式。我們應(yīng)在倫理妥協(xié)的限閾空間內(nèi)解決倫理困境，機(jī)械地否定和簡(jiǎn)單地推崇皆不足取。

(四)開展行政人倫理培訓(xùn)

欲使行政人具有道德追求和倫理責(zé)任，就要進(jìn)行持久而有效的倫理道德訓(xùn)練。通過(guò)倫理培訓(xùn)可以提升行政人確認(rèn)道德困境、識(shí)別倫理情境、診斷倫理問(wèn)題、建立倫理決策的分析技術(shù)，增強(qiáng)其職業(yè)生涯的道德義務(wù)感和責(zé)任感，創(chuàng)造性地運(yùn)用各種行為規(guī)范和倫理標(biāo)準(zhǔn)以抵制倫理失范。

首先，倫理培訓(xùn)的核心是在行政人中形成良好的行政道德人格，如具有規(guī)則意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、公正意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)等。良好的行政道德人格可以使行政人減少?gòu)氖虏坏赖滦袨榈娘L(fēng)險(xiǎn)。其次，倫理培訓(xùn)要幫助行政人樹立“為人民服務(wù)”的行政主導(dǎo)價(jià)值觀，宣傳普及倫理行為準(zhǔn)則，培育行政人承擔(dān)行政倫理責(zé)任的濃厚的行政氛圍，重鑄行政人的一切須置于陽(yáng)光之下以接受人民監(jiān)督的理念。關(guān)于行政人的隱私，正如恩格斯所言：個(gè)人的隱私甚至陰私與重要公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時(shí)，個(gè)人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權(quán)的保護(hù)，它應(yīng)成為歷史記載和新聞報(bào)道不可回避的內(nèi)容。行政人的隱私權(quán)應(yīng)被限制以實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)已成為法治社會(huì)的常識(shí)。最后，倫理培訓(xùn)要提高行政人應(yīng)用倫理原理解決倫理問(wèn)題的能力。要確保行政人理解并掌握行政活動(dòng)背后的哲學(xué)、倫理學(xué)邏輯，知曉并遵從相關(guān)的法律或組織規(guī)則，具備道德判斷和道德推理能力。培養(yǎng)行政人的道德自主性和責(zé)任感，通過(guò)潛移默化的教育使道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為行政人的內(nèi)心信念，使之懂得應(yīng)用公認(rèn)的倫理守則去解決行政實(shí)踐中的倫理問(wèn)題。

(五)加強(qiáng)行政倫理立法及制度化

行政倫理法制化就是把基本的、普遍的道德倫理上升為制度，以明確的形式公之于眾。目前世界上行政倫理法制化已成為一種潮流，在歐美尤以美國(guó)較為突出：1958年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《政府工作人員倫理準(zhǔn)則》，為所有政府雇員包括官員制定了內(nèi)容廣泛的道德規(guī)范。1978年通過(guò)《政府行為倫理法案》，規(guī)定了政府部門中的工作人員都必須做到的十個(gè)方面的要求。1989年又通過(guò)《政府行為倫理改革法案》。1992年美國(guó)政府頒布了內(nèi)容更詳細(xì)、操作性更強(qiáng)的《行政部門雇員倫理行為準(zhǔn)則》。我國(guó)2005年1月由中共中央頒發(fā)的《建立健全教育制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，已經(jīng)提出了建設(shè)行政倫理法規(guī)體系的任務(wù)，但總的來(lái)看目前還沒有行政倫理立法。筆者認(rèn)為制定行政倫理立法可分為三個(gè)層次：一是行政人服務(wù)規(guī)定；二是行政倫理法；三是反腐敗法，其核心是行政倫理法。借此對(duì)行政人的行為進(jìn)行制約，以保證行政活動(dòng)的公共性。另外，還可以行政人職業(yè)道德為基礎(chǔ)制定相應(yīng)的行政職業(yè)倫理法規(guī)，增強(qiáng)職業(yè)道德的強(qiáng)制力。

(作者：楊建國(guó)南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師、行政管理專業(yè)博士生，江蘇南京210095)