論政府公共決策的道德基礎(chǔ)

劉 霞

[摘要]道德和政府公共決策有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系。道德構(gòu)成政府公共決策的重要基礎(chǔ)，它影響公共決策主體和公共決策客體的活動(dòng)，滲透到公共決策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。這表現(xiàn)在道德是政府公共決策權(quán)力的一種制約機(jī)制；是政府公共決策過(guò)程的一種調(diào)整機(jī)制。公益、正義和責(zé)任是政府公共決策的道德基礎(chǔ)的具體表現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]政府公共決策道德基礎(chǔ)

[中圖分類號(hào)]B82-051[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1007-1539(2009)05-0068-05

登哈特曾說(shuō)：“行政官員應(yīng)該做好把決策標(biāo)準(zhǔn)調(diào)適到已經(jīng)反映我們社會(huì)核心價(jià)值觀的義務(wù)和認(rèn)識(shí)到組織目標(biāo)的這些變化上來(lái)的準(zhǔn)備。行政官員對(duì)組織內(nèi)制定的決策和決策依據(jù)的道德標(biāo)準(zhǔn)負(fù)有個(gè)人和專業(yè)的責(zé)任?！钡枪氐倪@段話闡明了道德(或稱倫理)之于公共決策或日公共政策的重要性。的確如此，“政府倫理是制定良好公共政策的前提。就此意義而言，政府倫理比任何單個(gè)的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于倫理”。可見(jiàn)，作為同屬于社會(huì)上層建筑重要組成部分的道德和政府公共決策有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系。政府公共決策要遵守某種道德要求，合乎某種道德準(zhǔn)則。

一、道德：政府公共決策的重要基礎(chǔ)

從某種意義上說(shuō)，政府公共決策是國(guó)家機(jī)關(guān)和行政工作人員以某種道德判斷為前提的選擇過(guò)程。在政府公共決策過(guò)程中的每一環(huán)節(jié)都面臨著選擇，必須從各個(gè)角度對(duì)各種方案進(jìn)行比較，權(quán)衡得失，作出評(píng)估，決定取舍，這一過(guò)程中道德判斷起著至關(guān)重要的作用?！白羁膳碌牟皇侵?jǐn)慎而不道德的政府條例，而是輕率而又不道德的公共政策?！笨诘赖聵?gòu)成政府公共決策的重要基礎(chǔ)，它影響公共決策主體和公共決策客體(目標(biāo)團(tuán)體)的活動(dòng)，滲透到公共決策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。

(一)道德是政府公共決策權(quán)力的一種制約機(jī)制

權(quán)力就其本性而言，有擴(kuò)張的傾向，也有被濫用的可能。德國(guó)歷史學(xué)家弗里德里?！み~內(nèi)克指出：“一個(gè)被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義和道德界線的誘惑?！狈▏?guó)啟蒙思想家孟德斯鳩也指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！倍盀E用權(quán)力是和權(quán)力過(guò)大、不加任何限制、聽(tīng)任便宜行事分不開(kāi)的”。因此，有必要構(gòu)建有效的權(quán)力制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力，包括政府公共決策權(quán)力的監(jiān)督。

一般來(lái)講，對(duì)于政府公共決策權(quán)力的制約有兩個(gè)方面：一方面是他律機(jī)制，即其他權(quán)力或權(quán)力主體以及制度對(duì)行政權(quán)力行使者的制約，主要包括立法權(quán)力和司法權(quán)力對(duì)它的監(jiān)控；另一方面就是道德自律機(jī)制，即道德通過(guò)“道德命令”的方式，通過(guò)個(gè)人習(xí)慣、社會(huì)輿論和職業(yè)道德傳統(tǒng)，對(duì)政府官員的行為產(chǎn)生深刻的影響，起到防患于未然的作用。道德對(duì)于約束政府公共決策權(quán)力的濫用具有軟約束的作用，這是因?yàn)榈赖伦鳛檎矝Q策的一種外在的環(huán)境，要求政府的公共決策必須合乎社會(huì)道德規(guī)范，當(dāng)公共決策過(guò)程中出現(xiàn)不道德的決策時(shí)，社會(huì)輿論的壓力也會(huì)促使決策者對(duì)不道德的決策進(jìn)行修正，使其最終合乎社會(huì)公認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)。在缺乏強(qiáng)有力的外在規(guī)范對(duì)公共決策者監(jiān)控的情況下，“內(nèi)化在行政人員心中的價(jià)值觀總是能在決策過(guò)程中起作用……甚至當(dāng)某行為缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定指導(dǎo)時(shí)，行政人員仍可以求助于內(nèi)心的倫理指導(dǎo)準(zhǔn)則”。

(二)道德是政府公共決策過(guò)程的一種調(diào)整機(jī)制

政府公共決策過(guò)程一般劃分為決策問(wèn)題的界定、決策目標(biāo)的確定、決策方案的抉擇、決策的執(zhí)行和決策的評(píng)估等。在政府公共決策過(guò)程中，道德實(shí)現(xiàn)了從觀念形態(tài)到物質(zhì)實(shí)踐的轉(zhuǎn)變過(guò)程，通過(guò)這一過(guò)程的運(yùn)作不斷地調(diào)整政府公共決策過(guò)程本身。

1、道德影響決策問(wèn)題的界定。決策問(wèn)題源于社會(huì)問(wèn)題，但不是所有社會(huì)問(wèn)題都能進(jìn)入公共決策議程而成為決策問(wèn)題，決策問(wèn)題的選擇既取決于決策者的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，還取決于決策者的道德想象力。在政府公共決策過(guò)程中，人們的價(jià)值觀不同，所追求的利益不同，以及所掌握的知識(shí)背景不同，對(duì)決策問(wèn)題的認(rèn)識(shí)必然會(huì)不同，因而所提出的看法也會(huì)不同。不同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有不同結(jié)論，因此也就歸結(jié)為不同的決策問(wèn)題，在這一過(guò)程中決策主體的道德觀對(duì)決策問(wèn)題的界定起著主要作用。

2、道德影響決策目標(biāo)的確定。在政府公共決策過(guò)程中，決策主體總是要以一定的道德觀和道德規(guī)范去認(rèn)識(shí)和衡量決策問(wèn)題，認(rèn)識(shí)要解決的決策問(wèn)題所面臨的各種利害關(guān)系，從而形成解決問(wèn)題的決策目標(biāo)。處在不同地位的主體，會(huì)用各自不同的決策道德觀、實(shí)際利益追求標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量決策目標(biāo)的重要程度。

3、道德影響決策方案的抉擇。道德觀是人們觀察世界的工具，不同決策道德觀下的人們具有不同的衡量尺度。價(jià)值尺度不同，對(duì)決策方案利弊得失的評(píng)價(jià)也不同。決策主體依據(jù)自己認(rèn)同的道德取向?qū)Q策行為進(jìn)行選擇，決策主體對(duì)某種方案的決策價(jià)值持肯定態(tài)度，就會(huì)選擇這一方案，否則，就會(huì)放棄該方案。一句話，決策方案的選擇是決策主體在對(duì)決策作道德判斷的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

4、道德影響決策的執(zhí)行。政府公共決策的執(zhí)行涉及執(zhí)行機(jī)構(gòu)和決策作用者。政府公共決策能否得到有效的執(zhí)行首要取決于政府公共決策本身能否得到?jīng)Q策作用者的認(rèn)可，而這種認(rèn)可是以決策作用者本身的道德來(lái)進(jìn)行判斷的。如果決策作用者的認(rèn)可程度較高，就會(huì)有利于政府公共決策的執(zhí)行。同時(shí)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的道德在很大程度上遏制“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的滋生蔓延。

5、道德影響決策的評(píng)估。道德規(guī)范對(duì)決策的評(píng)估具有重要的意義，因?yàn)樵谠u(píng)估過(guò)程中，人們運(yùn)用道德標(biāo)準(zhǔn)對(duì)決策現(xiàn)象進(jìn)行鑒定和批評(píng)，用以影響決策主體的政策定向、行為決斷和價(jià)值追求的活動(dòng)；同時(shí)，道德規(guī)范也影響著在決策評(píng)估過(guò)程中對(duì)決策信息的選擇和處理，對(duì)于合乎自己道德選擇的信息予以接受，而對(duì)不符合自己道德選擇的信息則予以排斥。

二、政府公共決策的道德基礎(chǔ)的具體表現(xiàn)

(一)公益

公益是一種普遍的、共同的利益。政府公共決策作為現(xiàn)代政府權(quán)威性地分配社會(huì)利益，解決社會(huì)公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的主要手段，關(guān)系到千千萬(wàn)萬(wàn)人的利益，牽動(dòng)著千千萬(wàn)萬(wàn)人的心，越來(lái)越和各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次的人們發(fā)生著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因而，政府公共決策應(yīng)該以公益為基礎(chǔ)。如E．R．克魯斯克和B．M．杰克遜在《公共政策詞典》中指出，公共政策應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個(gè)人的福利。亦如詹姆斯·E．安德森所說(shuō)：“對(duì)于公共政策應(yīng)該與公共利益還是私人利益保持一致這個(gè)問(wèn)題，絕大多數(shù)人將選擇公共利益。”

1、公益是政府公共決策公共性的基礎(chǔ)

公共性是政府公共決策的本質(zhì)屬性。這可以從日本學(xué)者藥師寺泰藏對(duì)公共政策的界說(shuō)中略見(jiàn)一斑，他指出，“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的“政策”。政府公共決策的公共性體現(xiàn)在其公益性上。政府公共決策必