我國養(yǎng)老保險制度改革過程中的轉(zhuǎn)制成本分析

張　靜

[摘 要]我國的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本是我國的養(yǎng)老保險體制從舊有的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變時國家所應(yīng)承擔(dān)的“老人”（新制度實施前已退休的人員）和“中人”（新制度實施前已經(jīng)參加工作的在職職工）的歷史債務(wù)。本文將重點闡述我國養(yǎng)老社會保險制度改革過程中專制成本的產(chǎn)生、規(guī)模及解決辦法。

[關(guān)鍵詞]專制成本 產(chǎn)生 規(guī)模 解決辦法

一、我國養(yǎng)老社會保險體制改革及轉(zhuǎn)制成本的產(chǎn)生

1991年6月我國頒布了《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)養(yǎng)老保障制度改革的決定》，拉開了社會保障制度改革的序幕。1993年，黨的十四屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定 》確定，基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度。1995年，國務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知 》，提出深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的若干政策措施，并提出了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的兩個具體實施辦法，由各地進(jìn)行試點。1997年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的通知 》。在該文件中，國務(wù)院在總結(jié)幾年的改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確地提出了 “到本世紀(jì)末，要基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，適用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系。”至此，社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合形式的部分積累制的養(yǎng)老社會保險籌資模式在我國得到確立，我國的養(yǎng)老社會保險籌資模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)入部分積累制。而實行部分積累制后，按照當(dāng)時的規(guī)定，通過養(yǎng)老社會保險繳費(fèi)所籌集的資金在使用時分為兩大塊，一塊進(jìn)入社會統(tǒng)籌基金，一塊則進(jìn)入個人賬戶，進(jìn)入個人賬戶的資金達(dá)個人繳費(fèi)工資的 11%。由于有部分養(yǎng)老社會保險繳款進(jìn)入了個人賬戶，結(jié)果導(dǎo)致在轉(zhuǎn)制前參加工作的老職工在原現(xiàn)收現(xiàn)付制下積累的部分養(yǎng)老金權(quán)益無法在新實施的部分積累制中找到對應(yīng)的資金來源，這就產(chǎn)生了所謂的養(yǎng)老社會保險轉(zhuǎn)制成本。

二、我國養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本的規(guī)模

由于測算的方法不同，測算出我國養(yǎng)老保險的歷史欠債的數(shù)額也不一樣。1995年勞動部社會保險研究所對我國養(yǎng)老保險隱性債務(wù)測算的結(jié)果是，若如數(shù)支付舊福利制度的養(yǎng)老待遇承諾，需要28，753億元資金。2000年國務(wù)院體改辦有關(guān)專家以不同的假設(shè)條件為前提作了測算，得出10種不同的債務(wù)規(guī)模：比如，若今后繳費(fèi)率為16％（企業(yè)和個人各繳8％），養(yǎng)老保險基金積累額的長期平均投資回報率為4％，則政府的養(yǎng)老保險累積債務(wù)高達(dá)10.8萬億元；若繳費(fèi)率為16％不變，但養(yǎng)老保險基金積累額的長期平均投資回報率達(dá)到8％，這筆債務(wù)可降低到3.7萬億元；若養(yǎng)老保險基金積累額的長期平均投資回報率保持8％的理想水平，同時繳費(fèi)率提高到24％（企業(yè)繳16％，個人繳8％），在部分就業(yè)者提前退休的情況下，政府債務(wù)可下降到1.8萬億元；但是，如果繳費(fèi)率只能維持在16％的水平，養(yǎng)老保險基金積累額的長期平均投資回報率低于4％，而企業(yè)又不得不安排大量職工提前退休，那么政府的養(yǎng)老保險累積債務(wù)會高達(dá)12萬億元。這些不同假設(shè)的測算方法正可以反過去解釋，李珍所測算的1.6萬億至1.9萬億（1993年）；宋曉梧所測算的2萬億至3萬億元；侯文若、孔涇源的老年人債務(wù)為18567 億元，中年人債務(wù)為24074 億元，總債務(wù)為42640 億元的結(jié)果；國務(wù)院體改辦所測算的67145億元；以及世界銀行所計算的高達(dá)13.56 萬億元等多種不同的債務(wù)水平。

三、解決轉(zhuǎn)制成本的辦法

（一）首先要解決的是弄清轉(zhuǎn)制成本規(guī)模

從以上各統(tǒng)計結(jié)果可看出，中國養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)制成本根本就沒有一致的結(jié)果，它們之間的差距是如此之大。所以，面對這樣的境況，政府要解決轉(zhuǎn)制成本的先決條件就是要先搞清楚轉(zhuǎn)制成本的規(guī)模到底是多大，明確規(guī)定對養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本的統(tǒng)計口徑，并在我國目前社會保障領(lǐng)域里的某些關(guān)鍵性問題上形成統(tǒng)一的認(rèn)識，在實踐中使用標(biāo)準(zhǔn)的社會調(diào)查技術(shù)與統(tǒng)計方法，只有這樣才能真正地弄清楚轉(zhuǎn)制成本的規(guī)模，為下一步解決這個問題做基礎(chǔ)。

（二）撥國有資產(chǎn)，充實養(yǎng)老保險資金

把傳統(tǒng)體制下那部分由職工養(yǎng)老金形成的國有資產(chǎn)劃出來，歸到養(yǎng)老補(bǔ)償基金，由養(yǎng)老補(bǔ)償基金對其經(jīng)營，經(jīng)營收入作為養(yǎng)老補(bǔ)償金的來源，養(yǎng)老補(bǔ)償資產(chǎn)的所有權(quán)不變，仍屬國家所有，只是資產(chǎn)經(jīng)營方式發(fā)生了改變，即由企業(yè)占有、使用和經(jīng)營變?yōu)轲B(yǎng)老補(bǔ)償基金占用、使用和經(jīng)營，由營利性經(jīng)營改為政策性經(jīng)營。因為這些國有資產(chǎn)存量來自于計劃經(jīng)濟(jì)時代職工放棄的剩余勞動價值，所以在制度轉(zhuǎn)型時期，這部分資金完全有理由作為對勞動者放棄價值的補(bǔ)償， 以養(yǎng)老保險金的形式分配出去。

（三）調(diào)整財政支出機(jī)構(gòu)，提高養(yǎng)老金支付在財政中的比例。

中國之所以會有今天的發(fā)展，少不了老一輩的辛勤勞動與無私奉獻(xiàn)，因此，國家政府對養(yǎng)老保險制度變遷帶來的利益損失給與補(bǔ)償， 財政對轉(zhuǎn)制成本的支付提供資金支持這都是完全合理的。

（四）發(fā)行一定數(shù)量的政府債券，以跨期調(diào)整來彌補(bǔ)養(yǎng)老金的支付缺口。

要成功的實現(xiàn)養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)制，在改革初的幾十年里， 財政都要面對巨大的轉(zhuǎn)制成本支付壓力。借鑒國際經(jīng)驗，發(fā)行政府債券，從跨期調(diào)整的角度緩解當(dāng)前的政府壓力，一方面在一定程度上彌補(bǔ)了養(yǎng)老金的支付缺口，另一方面也為新制度下運(yùn)行的養(yǎng)老基金新增了一個可供選擇的較為安全的投資工具，有益于提高養(yǎng)老金的收益水平。

（五）逐步提高退休年齡

我國目前的退休年齡是男60、女55，這是依據(jù)50年代初生產(chǎn)力水平與人口預(yù)期壽命制定的。如今，我國的社會經(jīng)濟(jì)及人們的健康水平都有了顯著提高，預(yù)期壽命已達(dá) 70歲。2050年預(yù)計我國平均人口預(yù)期壽命將達(dá) 80歲。因此，從長遠(yuǎn)的趨勢來看，逐步適當(dāng)?shù)靥岣咄诵菽挲g，延長職工的就業(yè)時限，既符合老年人的身心需要也符合自然規(guī)律。

（六）從社會養(yǎng)老保險內(nèi)部的制度設(shè)計出發(fā)，開源節(jié)流，彌補(bǔ)資金缺口。

開源節(jié)流一方面可以通過提高養(yǎng)老保險基金在資本市場上的運(yùn)營效率，促進(jìn)資金的保值增值。當(dāng)然，由于社?；鸬奶厥庑再|(zhì)，在基金的具體運(yùn)作中，應(yīng)在保障安全性的前提下，追求收益性。在社會保障基金交給資金管理公司， 投放于資本市場運(yùn)營的初期，應(yīng)該對基金的投資方向有嚴(yán)格的限制，如規(guī)定其只可投放于安全性較高的政府債券、銀行存款。隨著基金管理經(jīng)驗的豐富、監(jiān)管機(jī)制的完善，可適當(dāng)放寬投資范圍，允許其進(jìn)入收益較高的國內(nèi)證券市場及海外投資市場，但一定要對其投資項目的比例作以規(guī)定。

另一方面就是通過擴(kuò)大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，提高對于企業(yè)的征繳率。要實現(xiàn)制度內(nèi)增收，必須把加強(qiáng)立法建設(shè)、完善征管工作作為我們今后工作的重點。制度內(nèi)的節(jié)流舉措，可以如前文所述，借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，逐步提高退休年齡，嚴(yán)格退休條件，同時降低養(yǎng)老保險的替代率。

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