旅游用地復(fù)合化利用

張國麗

摘要:隨著旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展,旅游規(guī)模不斷增長,旅游用地急劇膨脹,旅游用地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重,旅游用地增長與土地保護之間的矛盾逐漸凸顯。旅游用地復(fù)合化利用作為一種既能滿足旅游開發(fā),又能實現(xiàn)土地保護的方式,是緩解兩者矛盾的有效途徑。在分析旅游用地自身特點以及旅游產(chǎn)品特殊性的基礎(chǔ)上,提出旅游用地復(fù)合化利用的可行性。而加強已開發(fā)和新開發(fā)旅游用地的復(fù)合利用,實現(xiàn)工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地及未利用地等向旅游用地轉(zhuǎn)化,將成為旅游用地復(fù)合化的必然選擇。

關(guān)鍵詞:旅游用地;土地浪費;復(fù)合化利用

中圖分類號:F592.1文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0069-03

一、研究背景及問題

旅游業(yè)作為朝陽產(chǎn)業(yè),一直保持較快的發(fā)展勢頭。盡管目前全球經(jīng)濟前景因金融市場動蕩而不明朗,國際旅游業(yè)面臨經(jīng)濟惡化的挑戰(zhàn),部分地區(qū)旅游業(yè)出現(xiàn)停滯,甚至小幅下滑,旅游需求疲軟。但是,國際旅游業(yè)人士均對未來旅游業(yè)發(fā)展態(tài)勢持樂觀態(tài)度。聯(lián)合國世界旅游組織秘書長弗朗西斯科·弗朗加利說,估計到2010年國際游客數(shù)量將上升到11億人次。伴隨著全球經(jīng)濟呈現(xiàn)復(fù)蘇跡象,旅游增長必將回復(fù)之前強勁的增長態(tài)勢,甚至?xí)霈F(xiàn)新一輪旅游熱潮。由于大家對未來旅游業(yè)發(fā)展保持樂觀態(tài)度,使得各地方不但沒有停止旅游開發(fā)和建設(shè),甚至加大投入力度。

隨著旅游業(yè)如火如荼的進行,旅游用地總量不斷增加,增長速度不斷提高。據(jù)海南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳專家測算,海南省旅游房地產(chǎn)2009—2020年的用地需求大約為83.6～93.6平方公里。海南省旅游地產(chǎn)對土地需求的主體是酒店、度假區(qū)、高爾夫球場等用地。其中酒店用地方面,省旅游總體規(guī)劃對未來旅游住宿設(shè)施需求的預(yù)測是:2005—2020年的16年時間內(nèi),全省需要新建旅游住宿酒店客房大約80 800間～101 800間。規(guī)劃2020年全省旅游度假區(qū)用地536平方公里,其中建設(shè)用地比重不得超過旅游度假區(qū)范圍的10%,因此,旅游度假區(qū)建設(shè)用地的規(guī)?？刂圃?3.6平方公里之內(nèi)。在建設(shè)國際旅游島的戰(zhàn)略背景下,海南將大力發(fā)展高爾夫體育休閑產(chǎn)業(yè)作為旅游發(fā)展重點之一。兩方面綜合考慮,旅游房地產(chǎn)2009—2020年的用地需求大約為83.6～93.6平方公里。

旅游用地巨量需求的背后隱藏著土地資源嚴(yán)重浪費的現(xiàn)象。為追逐市場效應(yīng),新建的旅游用地普遍存在規(guī)模較大的現(xiàn)象,有些旅游用地動輒上萬畝,小則幾十畝。如無錫“太湖影視城”占地20公頃,武漢“中華水滸城”占地66公頃,煙臺“西洋五千年旅游區(qū)”占地93公頃。此外,在休閑度假旅游用地中,都存在不同程度的土地浪費現(xiàn)象,或表現(xiàn)為以占地面積大和設(shè)計規(guī)劃高而求大求洋,或以旅游開發(fā)名義開發(fā)高檔房地產(chǎn),或圈地后不進行實際開發(fā)等,特別是標(biāo)準(zhǔn)高爾夫度假俱樂部球場用地求大求洋現(xiàn)象普遍,土地浪費十分嚴(yán)重。北京郊區(qū)的40家標(biāo)準(zhǔn)高爾夫球場中,所有18洞標(biāo)準(zhǔn)球場用地都超過了美國標(biāo)準(zhǔn)18洞高爾夫球場60公頃合理用地規(guī)模上限,最小也達到了67公頃,最大的已經(jīng)達到240公頃,是美國18洞標(biāo)準(zhǔn)高爾夫球場用地的4倍,而27洞的北京華彬國際高爾夫俱樂部球場用地規(guī)模竟達到了433公頃。

二、旅游用地復(fù)合利用的可行性

土地資源是經(jīng)濟發(fā)展最重要的載體,旅游業(yè)作為服務(wù)業(yè)中的龍頭產(chǎn)業(yè)對土地的依賴性非常強。任何旅游資源終究落實在最根本的土地上。但是,隨著土地利用采用制度管理,國家對農(nóng)用地、特別是耕地和基本農(nóng)田占用控制非常嚴(yán)格,城市化擴展所需的建設(shè)用地與更低保護之間本身就存在很大的矛盾,未利用地的保護和開發(fā)也受到很大爭議。旅游用地那么大的需求量無疑加大了兩者的矛盾。因此,旅游用地的復(fù)合化利用是未來旅游業(yè)發(fā)展的一大趨勢。一方面旅游用地本身就是復(fù)合型土地,行政部門和學(xué)界至今未有統(tǒng)一的旅游用地概念和分類,很多旅游業(yè)用地并不是單純的只為旅游服務(wù),這部分土地實現(xiàn)了多重功能。另一方面,旅游用地的復(fù)合化利用能緩解旅游開發(fā)與土地保護之間的矛盾。由于國家對土地控制嚴(yán)格,18億畝耕地數(shù)量成為不可逾越的紅線,同時建設(shè)用地總規(guī)模以及新增建設(shè)用地數(shù)量也受到國家宏觀調(diào)控。旅游用地需求的不斷上升以及土地資源的緊缺之間的矛盾日漸凸顯。

我國相關(guān)部門制定的土地分類體系中,不管是1984年9月《土地利用現(xiàn)狀分類與含義》, 1989年9月《城鎮(zhèn)土地分類及含義》,2002試行的《全國土地利用現(xiàn)狀分類》,還是2007年開始實行的《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2007),都沒有旅游用地這一類別。國土部門的土地利用現(xiàn)狀分類是我國土地分類的標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》作為現(xiàn)在國土部門的土地利用現(xiàn)狀分類依據(jù),涉及的旅游用途的土地包括商服用地中的住宿餐飲用地,公共管理與公共服務(wù)用地中的文體娛樂用地,公園與綠地,風(fēng)景名勝設(shè)施用地,但是除風(fēng)景名勝設(shè)施用地外,其他類別用地并不是完全意義上的旅游用地。很多旅游用地類別并沒有在《土地利用現(xiàn)狀分類》中得到體現(xiàn),如觀光農(nóng)業(yè)用地,這部分土地依舊按照土地的自然屬性被納入農(nóng)用地中。由于旅游業(yè)自身的特點,很多旅游用地既可以為旅游業(yè)服務(wù),也可以不改變原來用途,即旅游用地本身可以實現(xiàn)復(fù)合化利用。

旅游用地是一種復(fù)合化的利用方式,并且不管從旅游業(yè)的發(fā)展趨勢還是從土地節(jié)約集約利用的角度出發(fā),旅游用地復(fù)合化利用都是未來旅游用地的發(fā)展方向。

三、旅游用地復(fù)合化利用的途徑

旅游用地的復(fù)合化利用是指在不改變傳統(tǒng)用地方式的基礎(chǔ)上,通過旅游開發(fā),使得該土地除了原有的功能之外,同時還具有旅游的功能。旅游用地復(fù)合化的途徑包括:

(一)加強對已開發(fā)旅游用地和新旅游用地的復(fù)合利用

隨著人們對旅游需求的增長,傳統(tǒng)的觀光旅游已經(jīng)不能滿足他們的要求,原生態(tài)旅游和體驗旅游逐漸成為旅游業(yè)發(fā)展的趨勢。由于游客們不斷追逐那些沒有受到破壞的景觀以及當(dāng)?shù)氐奈幕?大興土木的旅游開發(fā)模式已經(jīng)不住市場的考驗,正逐漸地轉(zhuǎn)變模式。一方面新旅游資源的開發(fā)逐漸向旅游用地的復(fù)合化利用傾向,在利用和提升原有土地功能的基礎(chǔ)上進行旅游開發(fā),既不破壞或改變原有的土地功能,又使得該資源具備旅游功能。這種復(fù)合式土地利用方式,不僅可以緩解土地資源保護與開發(fā)的矛盾,同時還能滿足游客追求環(huán)境原生態(tài)和實現(xiàn)體驗游的要求。新旅游用地的復(fù)合利用,應(yīng)盡量實現(xiàn)土地的自然屬性與旅游新屬性之間的有效銜接,在充分挖掘該資源旅游功能的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)“雙豐收”。另一方面,已開發(fā)旅游用地為延伸其生命周期,應(yīng)加強其復(fù)合利用程度。如在傳統(tǒng)的觀光旅游中發(fā)展植物栽培、水塘養(yǎng)殖等,不僅可以提升旅游層次,也可以實現(xiàn)土地的多效利用。

雖然很多地區(qū)都采取了復(fù)合利用的方式,如休閑農(nóng)莊,這一復(fù)合利用一定程度上緩解了用地矛盾,同時也滿足了旅游市場需求。但目前旅游用地的復(fù)合利用程度較低,只是尋求簡單的復(fù)合,如農(nóng)業(yè)與觀光的復(fù)合。而旅游開發(fā)與土地保護之間的矛盾,應(yīng)需要通過更深層次的復(fù)合利用才得以化解。

(二)加強非旅游業(yè)用地,如農(nóng)業(yè)、工業(yè)、軍事及其他特殊用地向旅游用地的轉(zhuǎn)化,實現(xiàn)旅游用地資源的多重立體利用

鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)旅游的開展是旅游用地復(fù)合化利用最佳代表。鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)業(yè)休閑旅游是借助農(nóng)村和農(nóng)業(yè),經(jīng)過特定的規(guī)劃設(shè)計,發(fā)揮農(nóng)業(yè)和旅游的雙重功能,實現(xiàn)多樣化服務(wù)。鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)所涉及的動植物, 均具有歷史、經(jīng)濟、科學(xué)、精神、民俗、文學(xué)等文化內(nèi)涵, 利用這些文化知識, 結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逦幕?借助鄉(xiāng)野農(nóng)村的風(fēng)光、活動等,可設(shè)計多種多樣的鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)游覽項目,這不僅可以滿足旅游者娛樂、求知和回歸自然等方面的需要,同時,旅游業(yè)的開發(fā),不但沒有破壞原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活,而且由于旅游業(yè)的帶動作用,使得農(nóng)業(yè)層次有所提高,農(nóng)民生活有了保障,農(nóng)村環(huán)境得到改善。

此外,旅游需求的多樣性也為工業(yè)、軍事及其他特殊用地向旅游用地的轉(zhuǎn)化提供了可能。這些用地向旅游用地的轉(zhuǎn)化分為完全轉(zhuǎn)化和部分轉(zhuǎn)化。前者是指改變原有的功能,使之完全成為旅游用地,如把一些廢棄的工礦重新建造為酒店、酒吧、旅館等,但由于此類用地并不是兩種利用方式并存,因此,不屬于復(fù)合利用;后者是指在保持原有的功能的基礎(chǔ)上,發(fā)展旅游,即復(fù)合利用?？梢园岩恍┕S、廟宇、軍事基地等發(fā)展為旅游用地,開展工業(yè)旅游、宗教旅游、軍事旅游等。宗教旅游本身就是一種傳統(tǒng)的旅游方式,在旅行活動開展之初,就有了宗教旅行。而工業(yè)旅行和軍事旅游正逐漸發(fā)揮出其市場價值。工業(yè)旅游在發(fā)達國家由來已久,特別是一些大企業(yè),像德國的西門子、美國的通用等,他們利用自己的品牌效益吸引游客,同時也使自己的產(chǎn)品家喻戶曉。在我國,也有像四川長虹、廣州本田這樣的現(xiàn)代化企業(yè),已經(jīng)興辦起工業(yè)旅游,并有越來越多的現(xiàn)代化企業(yè)開始注重工業(yè)旅游。近年來,我國著名工業(yè)企業(yè)如青島海爾、上海寶鋼、廣東美的等相繼向游人開放。而軍事旅游因其特殊“身份”而備受青睞。2005年,國內(nèi)第一家軍事旅游局在酒泉衛(wèi)星發(fā)射基地設(shè)立,這意味著酒泉衛(wèi)星發(fā)射基地的部分景點將向游人開放。此外,還有廣東長洲的黃埔軍校、明斯克號和基輔號航空母艦、武漢國防教育與軍事教育模擬中心等。這些都是在原有產(chǎn)業(yè)或功能的基礎(chǔ)上,增加了旅游價值,一方面可以大力推進旅游業(yè)的發(fā)展,另一方面也可以緩解用地矛盾。

這部分旅游的推廣,不僅可以吸引游客,同時還可以使之成為某些旅游產(chǎn)品的替代品。這樣既可以滿足旅游市場需求,又可以緩解旅游項目開發(fā)與土地保護之間的矛盾。如提升鄉(xiāng)村度假旅游層次,使之成為某些用地不集約的旅游項目的替代產(chǎn)品,如高爾夫度假、滑雪、主題公園和度假村旅游,特別是度假村旅游。

(三)充分挖掘一般情況下無法利用的荒漠、裸巖和水域等未利用地,實現(xiàn)土地新的價值

根據(jù)《土地管理法》,未利用地是指農(nóng)用地、建設(shè)用地之外的土地。未利用地包括河流、湖泊、冰川及積雪、荒漠、裸巖等。未利用地與農(nóng)用地和建設(shè)用地區(qū)分,正是因為這類土地不能被農(nóng)用或者建設(shè)所用。但是,未利用地并不是不能使用的土地,其獨特的自然屬性正好能被旅游業(yè)所用。如休閑度假用地與水利設(shè)施用地及河流湖泊用地的有機結(jié)合與融合;利用冰山雪山開發(fā)一些登山、滑雪等旅游項目。但是,由于未利用地屬于敏感性資源,如果利用不當(dāng),容易遭到破壞,并很難恢復(fù)。因此,未利用地的旅游開發(fā)應(yīng)需特別注重環(huán)境保護。

四、結(jié)論

在未來社會發(fā)展中,旅游業(yè)作為人們生活水平提高后的基本需求以及經(jīng)濟增長的驅(qū)動力,其規(guī)模將不斷增長。在旅游創(chuàng)收的經(jīng)濟利益驅(qū)動下,各地旅游用地將不斷膨脹、旅游用地浪費現(xiàn)象將有增無減,旅游用地集約利用將會一直成為土地節(jié)約集約利用的一個任務(wù)。通過上述分析中得出旅游用地復(fù)合化利用的可行性及途徑,將有利于旅游用地的集約利用,成為土地可持續(xù)發(fā)展的一種選擇。

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