建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度探究

劉海濤

摘要:努力使全體人民“老有所養(yǎng)”,是黨的十七大作出的莊嚴承諾。建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度,為農村居民提供老年基本生活保障,這是黨中央、國務院作出的又一項重大惠農政策,是國家朝著促進社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結構、逐步實現基本公共服務均等化的一個重大步驟。

關鍵詞:養(yǎng)老保險;新型農村;農民

中圖分類號:F840.67文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0026-03

為使億萬農民和城市居民一樣享有基本社會保障,國務院部署從2009年10月1日起,新型農村社會養(yǎng)老保險試點將在全國10%的縣(市、區(qū)、旗)范圍展開,10年內基本實現全國農村社會養(yǎng)老保險全覆蓋,這意味著農民離“老有所養(yǎng)”的日子不遠了。國務院總理溫家寶在全國新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作會議上指出,建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度,為農村居民提供老年基本生活保障,這是黨中央、國務院最近作出的又一項重大惠農政策,是國家朝著促進社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結構、逐步實現基本公共服務均等化的一個重大步驟。

新農保制度的構建在當前擴內需、保增長,應對經濟與金融危機的背景下具有特殊的意義。中國經濟發(fā)展要實現依賴出口型的經濟增長模式向內需驅動型的經濟增長模式轉變,其重要前提是國民要具有穩(wěn)定的安全預期。只有很好的社會保障或民生保障才能給全體國民帶來普遍的安全感。中國擴大內需的重點在農村,而通過新農保構建覆蓋全體農民的老年保障制度,可以免除其養(yǎng)老的憂患,從而提升其對未來的信心,擴大需求。

一、建立農村社會養(yǎng)老保險的必要性與緊迫性

建立農村社會養(yǎng)老保險的必要性與緊迫性在于農村人口的老齡化以及家庭與土地保障的弱化。隨著中國在較短的時間內實現了人口再生產類型的轉變,人口年齡結構也相應地發(fā)生了變化,老齡化程度不斷提高。大規(guī)模勞動力流動導致農村的老齡化問題比城市更加嚴重,在全國60歲以上人口中,農村有1.06億人。目前,我國老齡人口比例達11.2%,農村老齡人口比例達12%,高于城市老齡人口比例,而且未來將以每年3.3%的速度增加,未富先老是我國養(yǎng)老保障最突出的問題。2000年按照常住人口普查,鄉(xiāng)村年齡在65歲及以上人口的比例達到8.1%,已經高于鎮(zhèn)(6.0%)和城市(6.7%)的老齡化比率,農村比城市存在更嚴重的老齡化問題。同時,農村人口基數大,老年人口的數量更是遠遠高于城市。根據一些人口學家的研究,2020年中國農村、城鎮(zhèn)65歲及以上老年人口比例將分別為14.6%和10.4%,2050年將分別為26.4%和22.2%。同時,典型的城鄉(xiāng)二元經濟結構導致城鄉(xiāng)居民收入差距很大,農村人口“未富先老”問題更加嚴重,應對老年化挑戰(zhàn)的基礎更加薄弱。據全國老齡委辦公室提供的數據顯示:我國農村老年人貧困發(fā)生率相當于城鎮(zhèn)的3倍以上,目前有3 223萬的農村老年人生活貧困。國內一些學者的研究也認為,農村老年人口的貧困發(fā)生率和貧困老年人口的數量遠遠高于城市。

另外,隨著家庭結構的小型化以及人口流動的影響,農村傳統(tǒng)的家庭保障功能不斷被削弱。隨著農村家庭收入結構的變化,土地的經營性收入占農村人均純收入的比例不斷下降,這也使得土地保障不斷被削弱。同時,附加在土地之上的保障功能也不利于土地流轉,不利于提高農村的適度規(guī)模經營水平和提升土地利用的效率。因此,必須建立制度化的養(yǎng)老保障制度,以彌補家庭保障與土地保障的不足。

綜上所述,農村面臨更為嚴重的老齡化,這與農村養(yǎng)老保障制度整體缺失之間形成巨大的矛盾。因此,必須盡早著手建立農村社會養(yǎng)老保險制度。

二、新型農村社會養(yǎng)老保險制度的特點與基本原則

1.新型農村社會養(yǎng)老保險制度的特點

新型農村社會養(yǎng)老保險最大的特點在于籌資與制度模式的積極變化。新農保實行基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結合的養(yǎng)老待遇,中央財政對中西部地區(qū)最低標準基礎養(yǎng)老金給予全額補助,對東部地區(qū)補助50%。并實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資辦法,地方財政對農民繳費實行補貼。

新制度最大的亮點在于:強調了國家對農民老有所養(yǎng)承擔的重要責任,明確了政府資金投入的原則要求,這是與老農保僅靠農民自我儲蓄積累的最大區(qū)別。具體體現兩個方面:一是在制度模式中確立了基礎養(yǎng)老金制度,并由中央財政全額支付最低標準基礎養(yǎng)老金。這既保證了全體老年農民都能擁有最低水平的養(yǎng)老金,免于老年貧困,也有助于實現基本公共服務均等化。二是明確了地方政府對于農民養(yǎng)老保險繳費的補貼制度。由于農民自身整體收入不高,繳費能力有限,同時在很多地方集體經濟組織缺乏實質性的財力,必須通過政府的保費補貼,才能建立利益誘導機制,提高農民對于養(yǎng)老保險的支付意愿與支付能力,從而有助于擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面。

2.新型農村社會養(yǎng)老保險制度的基本原則

新型農村社會養(yǎng)老保險制度的基本原則是:“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。其具體內容是:

“保基本”是指農村養(yǎng)老保險可以低水平起步,一開始保障的程度不宜過高。一方面,“?；尽北容^適合目前農民的整體收入水平不高的情況,有利于增強農民的支付能力,從而有利于擴大覆蓋面。另一方面,“?；尽币部紤]到財政負擔的能力,在有限財政的原則下,也要避免給財政帶來過大的負擔。當然,隨著農民收入水平的提高與財政能力的增強,可以逐步提高新農保的保障水平,讓農民分享經濟與社會發(fā)展的成果。

“廣覆蓋”是指盡可能擴大新農保的覆蓋面,使得制度化的新農保成為農村家庭保障的重要補充,提高農村老年人的養(yǎng)老保障水平,同時也可以讓全體老年農民都能夠享受到均等的公共服務。

“有彈性”指的是我國各個地區(qū)經濟與社會發(fā)展、人口等情況差異很大,要在整體制度框架一致的前提下,因地制宜地推動新農保制度。比如,各地農民的繳費水平、地方財政的補貼方式、補貼對象與補貼比例都可能存在一些差異。

“可持續(xù)”是指要加強農村社會養(yǎng)老保險的體制和機制建設,使得制度能維持自身財務平衡,實現自我完善與發(fā)展。

三、建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度的措施

在世界上農村人口最多的發(fā)展中國家,建立農村社會養(yǎng)老保險制度是一項前無古人的重大探索。我國疆域遼闊,各地發(fā)展水平不一,要實現農村社會養(yǎng)老全面覆蓋,需要一個過程。這就決定了這項工作的復雜性、艱巨性和長期性,需要在中央確定的政策框架下堅持先行試點和農民自愿的原則,因地制宜,結合本地經濟發(fā)展水平、集體經濟實力和農民收入水平等實際情況,制訂具體辦法和試點實施方案,取得經驗后逐步推進。

第一,實行新農保,首先要培育理性的農戶。農戶作為農村社會保障事業(yè)的重要主體,其保險意識和參與保險的能力在很大程度上決定著農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的進程。其次,要培育理性的農村集體組織。農村集體組織發(fā)展要在繼續(xù)探索村企互動發(fā)展模式的同時,還要利用國家促進農民專業(yè)合作社發(fā)展政策辦好農村合作經濟組織,有良好經濟基礎的村級經濟組織可以推動農村社會保障事業(yè)的發(fā)展。最后,要培育理性的政府?，F代市場經濟發(fā)展離不開有效的政府宏觀調控。作為現代市場經濟主體的政府,其發(fā)展目標是建設服務型政府。在農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展中,政府的職責應定位為提供公共品:中央政府全額支付最低標準基礎養(yǎng)老金,并對中西部地區(qū)最低標準基礎養(yǎng)老金給予全額補助;地方政府對所有參保農民給予繳費補貼;對農村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標準保險費;對選擇較高檔次標準繳費的農民給予適當鼓勵。

第二,建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度,關鍵在于保證財政資金及時撥付到位。當前,這項工作剛剛起步,資金保障十分重要。各地要寧可少上一些項目、壓縮其他方面的開支,也要擠出資金支持這項重大改革,讓農民得到實實在在的好處,為這項制度全面推開奠定堅實基礎。如何在資金的撥付和使用上,形成一個中央與地方之間協(xié)調和監(jiān)督的機制,對新農保的建設至關重要。由于現在不少地方政府更傾向于把財政資金用于“鐵公雞”等固投項目,對于民生方面的投資主動性仍然欠缺。因此,地方財政支出結構需要作出調整。要防止中央資金下?lián)艿降胤胶?地方財政卻沒有配套資金跟上。這需要研究一套中央財政對地方資金使用和撥付的制約機制。

第三,新農保要真正做到普惠式,核心仍在于政府財政特別是中央財政的兜底支付。中央財政補貼資金的來源,地方財政的支付能力,以及財政補貼如何與“個人繳費”掛鉤,應該是新農保政策中最為值得關注的三個重點:一是補貼新農保財政資金的來源,不僅將直接決定新農保的惠農力度,也將決定新農保的普及速度和公眾評價。政府行政成本過高一直備受輿論詬病,倘若能通過節(jié)省行政開支壓縮“三公消費”,將更多的財政資金投入到新農保短板,不啻為一舉兩得。此外,國有企業(yè)每年上繳的紅利,社?；鸪钟械膰泄?乃至雄厚的外匯儲備,是不是也可以按一定比例劃撥給新農保。二是新農保如果采用地方財政直接支付、中央財政對地方進行補助的模式,那么農民能否受惠,則直接取決于地方財政的支付能力和支付意愿。如何確保地方財政不會克扣挪用中央財政補貼,又如何保證地方財政會充分安排資金用于新農保支付,將是最為關鍵的所在。三是普惠式新農保強調的政府兜底,如何與作為保險制度核心的“個人繳費”掛鉤,也是決定新農保政策公眾評價好壞的關鍵因素。倘若獲得基礎養(yǎng)老金必須以農民“個人繳費”作為前提,那么新農保的推廣特別是在貧困地區(qū)的推廣,將會異常艱難。因此,有必要強調,政府兜底的基礎養(yǎng)老金與農民自愿繳費的個人賬戶養(yǎng)老金,在推廣環(huán)節(jié)的脫鉤——即使農民不愿繳納或無錢繳納養(yǎng)老金,政府兜底的基礎養(yǎng)老金發(fā)放也不應該受到影響。

第四,地方政府應借助整體社會保障體系的完善,在“新農保”試點階段進行卓有成效的制度創(chuàng)新。具體包括三個方面內容:一是要充分考慮農民享受“新農?！苯痤~的實際購買力,建立動態(tài)的“新農保”標準計算體系。二是健全“新農保”基金的社會監(jiān)督機制,以確保農?；鸬陌踩?。三是關注投保期內農民境況變化,完善未達到最低參保時限要求的農民參保金過戶與返還制度。四是探索最需要“新農?！眳s無力參保問題的解決途徑,確?！靶罗r保”政策涵蓋最需要的群體。

執(zhí)行過程中也會遇到一些困難:一是由于“新農?！痹圏c遵循的是自愿參保原則,這導致年輕人傾向于選擇不參保,而老年人則傾向于參保,導致資金流不平衡,不能形成代際交替。二是有必要成立一個專門管理“新農?！辟Y金的機構,由第三方機構來掌控資金。三是政府必須加大宣傳力度,減弱信息不對稱的影響力度,使農民能夠形成良好的理性預期。

能否在2020年實現農村養(yǎng)老保險的全面覆蓋任務十分艱巨。經測算,到2020年,中央財政只需拿出財政收入的1.8%左右就可以實現全國農民的養(yǎng)老保險。但這還不僅限于財政的問題,還有如農民養(yǎng)老保險基金的管理、財政困難地區(qū)的財政配套、基層社保人員的缺乏等問題?，F在對有關養(yǎng)老保險費用的預算只是一個粗略估算,經濟增長速度、農村人口老齡化進程、補貼標準等任何一方面的變動都可能對測算結果產生很大影響。有關專家指出,要想實現農村養(yǎng)老保險的全面覆蓋,仍然面臨著十分艱巨的任務。這一任務的完成,既需要制度上的創(chuàng)新,也需要做到保持國民經濟的高速穩(wěn)定增長,繼續(xù)加速城鎮(zhèn)化進程,減少農村人口。

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責任編輯 馮勝利