以制度改革推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

喬翠霞

摘要:根據(jù)劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)人口在城鄉(xiāng)和地區(qū)間的自由流動(dòng),而在我國(guó),限制和阻礙人口流動(dòng)的主要是制度因素,制度上的二元結(jié)構(gòu)阻礙了經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)一元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。從這個(gè)意義上講,城鄉(xiāng)一體化的推行意味著一場(chǎng)新的制度改革和制度創(chuàng)新的到來(lái)。這就要求我們?cè)谕七M(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程中,一方面必須緊緊抓住制度創(chuàng)新和改革這一牛鼻子;另一方面,必須尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,因地制宜,切忌盲目躍進(jìn);還要尊重農(nóng)民意愿,而不可由政府越俎代庖。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)一體化;人口流動(dòng);制度改革

中圖分類號(hào):F291.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)32-0001-02

一、城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵——人口的無(wú)障礙流動(dòng)

自2002年十六大開(kāi)始,中央就強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,其目的無(wú)疑也是解決日益拉大的城鄉(xiāng)差距,7年中我們做了很多工作:增加農(nóng)業(yè)投入、取消農(nóng)業(yè)稅、增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、實(shí)行新農(nóng)合等等。但是,7年過(guò)去了,我國(guó)的城鄉(xiāng)差距非但沒(méi)有縮小,反而更加突出,城鄉(xiāng)之間一直沒(méi)有統(tǒng)籌起來(lái)。是我們采取的手段不到位還是根本就沒(méi)有抓住問(wèn)題的根本呢?

從理論上分析,無(wú)論是劉易斯最初提出二元經(jīng)濟(jì)理論,還是后來(lái)做了修正的拉尼斯——費(fèi)景漢模型,都提出了通過(guò)促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向工業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移完成二元經(jīng)濟(jì)向一元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的思路。劉易斯認(rèn)為,發(fā)展中國(guó)家人多地少,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門(mén)的勞動(dòng)力十分豐富,勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)率很低,甚至為零,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的收入只能是一種維持個(gè)人和家庭生存的生存工資,現(xiàn)代工業(yè)部門(mén)只要提供略高于這個(gè)生存收入的工資水平,就會(huì)源源不斷地從吸收傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力,以滿足其擴(kuò)張的需要。當(dāng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門(mén)的剩余勞動(dòng)力全部被現(xiàn)代工業(yè)部門(mén)吸收后,發(fā)展中國(guó)家也就基本上完成了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論的核心思想是通過(guò)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向工業(yè)部門(mén)的流動(dòng),最終實(shí)現(xiàn)一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。盡管這一理論還存在一些缺陷,但其基本思路無(wú)疑是正確的。按照這一思路,隨著工業(yè)部門(mén)的擴(kuò)張即工業(yè)化的推進(jìn),二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會(huì)逐步轉(zhuǎn)向一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

從我國(guó)二元結(jié)構(gòu)的形成看,其突出特點(diǎn)就是產(chǎn)值的轉(zhuǎn)換速速度明顯快于勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)換速度。2007年,我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重為11.3%,第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重為48.6%,具有人均3000美元以上中等發(fā)達(dá)國(guó)家的特征,而從勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)看,第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)比重仍然高達(dá)40.8%。換言之,農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力沒(méi)有能夠隨著工業(yè)化的推進(jìn)及時(shí)轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)中去,這就形成了一個(gè)不可回避的難題,即農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)率長(zhǎng)期處在較低甚至為零的水平。陸學(xué)藝曾經(jīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)民的生存狀況做過(guò)分析,根據(jù)他的分析,2007年,我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的占40.8%,第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重為11.3%,這相當(dāng)于40.8%的人創(chuàng)造了11.3%的財(cái)富。同年,我國(guó)城鎮(zhèn)人口占44.94%,農(nóng)村人口為55.06%,這又表示我國(guó)40.8%的人要用其創(chuàng)造的11.3%的財(cái)富去養(yǎng)活55.06%的人,這樣的條件下我國(guó)農(nóng)民“焉能不窮”?[1]要解決這一問(wèn)題,其關(guān)鍵是要推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。唯有如此,才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng),才能真正提高農(nóng)民收入,才能縮小城鄉(xiāng)差距,才能改善農(nóng)民的文化、衛(wèi)生、教育環(huán)境。

固然縮小城鄉(xiāng)居民收入差距是破除二元結(jié)構(gòu)的應(yīng)有之義,但破除二元結(jié)構(gòu)并非單純地從經(jīng)濟(jì)層面想辦法增加農(nóng)民收入、增加對(duì)三農(nóng)的轉(zhuǎn)移支付為農(nóng)民修條路、蓋好樓就可以解決的,這些措施僅僅觸及問(wèn)題的“標(biāo)”,而沒(méi)有深入到“本”——結(jié)構(gòu)性矛盾的存在,解決這一結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)鍵是推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口向二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移,只要農(nóng)業(yè)人口仍然占據(jù)多數(shù),富農(nóng)就將永遠(yuǎn)是個(gè)遙不可及的目標(biāo)。

二、城鄉(xiāng)一體化的切入點(diǎn)——制度改革

根據(jù)二元經(jīng)濟(jì)理論的思想,隨著工業(yè)化的推進(jìn),農(nóng)業(yè)人口會(huì)逐步流向工業(yè)部門(mén),既然如此,對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期的我國(guó)而言,改革開(kāi)放以來(lái)工業(yè)化迅速推進(jìn),農(nóng)業(yè)人口也應(yīng)當(dāng)隨之轉(zhuǎn)向工業(yè)部門(mén),但上述數(shù)據(jù)分析表明,我國(guó)就業(yè)人口的流動(dòng)明顯滯后與產(chǎn)值的變化。為什么會(huì)出現(xiàn)這一現(xiàn)象呢?深入分析我們會(huì)發(fā)現(xiàn),我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)與西方一個(gè)很大區(qū)別在于,我國(guó)的二元結(jié)構(gòu)不僅僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面,同時(shí)也表現(xiàn)在政治和社會(huì)層面,換言之,我國(guó)的二元結(jié)構(gòu)是多維的,我們面對(duì)的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)多維二元結(jié)構(gòu),而政治和社會(huì)層面的二元往往會(huì)成為二元經(jīng)濟(jì)向一元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的主要障礙。

所謂政治和社會(huì)層面的二元,實(shí)際上就是制度上的二元,這種在我國(guó)長(zhǎng)期存在的制度上的二元表現(xiàn)在很多方面,其中最主要的比如戶籍制度、土地制度、流通制度、財(cái)政制度和社會(huì)保障制度、選舉制度等等,正是這些城鄉(xiāng)分割的二元制度在客觀上阻礙了農(nóng)業(yè)人口向二三產(chǎn)業(yè)、向城市的流動(dòng)。因此,要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化就必須首先掃除這些制度上的障礙,這便意味著一場(chǎng)新的制度創(chuàng)新和改革勢(shì)在必行。如果我們的城鄉(xiāng)一體化不首先在制度層面做足功課,而僅僅去做一些表面文章,城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略就不會(huì)順利得以實(shí)現(xiàn)。正因如此,中央十七屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問(wèn)題的決定》緊緊圍繞城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制機(jī)制的破解,在穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制基礎(chǔ)上,作出了關(guān)于農(nóng)村土地管理、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、農(nóng)村金融、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化、農(nóng)村民主管理等一系列制度改革的決定。其目的在于通過(guò)財(cái)政和政策支持等手段擴(kuò)大、提高社會(huì)保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn),消除影響公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙,激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)力要素的活力。

三、幾點(diǎn)啟示

(一)城鄉(xiāng)一體化必須緊緊抓住制度創(chuàng)新和改革這一“牛鼻子”

如前文所述,城鄉(xiāng)一體化不僅僅是單純地增加農(nóng)民收入,要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共同發(fā)展,就要打破一些體制機(jī)制的束縛,讓人才、資金、技術(shù)等各個(gè)要素在城鄉(xiāng)間自然流動(dòng)。所以城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)必須以制度創(chuàng)新和改革為切入點(diǎn),即所謂制度改革先行。但是,從目前我國(guó)各地城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐看,大多數(shù)地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化僅僅停留在撤村并點(diǎn)、農(nóng)村“五化”,以及其他針對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等操作層面的問(wèn)題上,這樣也許會(huì)在短時(shí)間內(nèi)看到農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善,但如果不首先在體制機(jī)制上打好基礎(chǔ),城鄉(xiāng)一體化就會(huì)如同隔靴搔癢,難見(jiàn)成效。根據(jù)我國(guó)國(guó)情,下一步制度改革的重點(diǎn)在于戶籍制度、社會(huì)保障制度、流通制度、農(nóng)村土地制度、農(nóng)村行政管理體制的改革和農(nóng)村金融體制、公共服務(wù)體系的完善。

(二)必須尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,因地制宜,切忌盲目躍進(jìn)

事實(shí)上,城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程也是一個(gè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程、工業(yè)化的過(guò)程,它伴隨著產(chǎn)業(yè)層次的提高、人均收入的提高,以及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移等過(guò)程。因此,城鄉(xiāng)一體化的推行必須遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律,尤其是工業(yè)化進(jìn)程中的人口轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)演進(jìn)規(guī)律。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn),在工業(yè)化的不同階段人口就業(yè)結(jié)構(gòu)和三次產(chǎn)業(yè)的比重呈現(xiàn)不同特征,各種要素從第一產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村向二三產(chǎn)業(yè)和城市的集聚是循序漸進(jìn)的,城鄉(xiāng)一體化水平與當(dāng)?shù)厝司鵊DP、工業(yè)化水平以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平密切相關(guān)。我國(guó)地域面積廣闊,東中西地區(qū)存在明顯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差,因此我們?cè)谕菩谐青l(xiāng)一體化的過(guò)程中必須實(shí)事求是、因地制宜、扎實(shí)有序、循序漸進(jìn),切忌急于求成、盲目跟風(fēng)。

(三)城鄉(xiāng)一體化的推行要尊重農(nóng)民意愿

無(wú)論通過(guò)什么方式推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,最終都要落實(shí)到人口的轉(zhuǎn)移和要素的流動(dòng),而這一切都必須以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)。其邏輯順序應(yīng)該是:經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高——農(nóng)民收入水平提高——農(nóng)民渴望進(jìn)入城市生活——人口由農(nóng)村向城市、由第一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移——城市化和城鄉(xiāng)一體化水平提高。從這個(gè)角度講,城鄉(xiāng)一體化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定程度后農(nóng)民自愿從第一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)、從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程,在這一過(guò)程中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基礎(chǔ),主體是農(nóng)民。但從目前各地城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐看,許多地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化既沒(méi)有全面分析當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,又沒(méi)有將農(nóng)民視為主體,政府反而越位做起主人。結(jié)果是樓房蓋起來(lái)了,但是尚保留著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和生活方式的農(nóng)民卻不愿意住;讓農(nóng)民進(jìn)城了,但突然進(jìn)入城市的他們卻因?yàn)槿狈υ诔鞘兄械纳婕寄芏萑朊悦?。所?在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中,政府必須明確自己服務(wù)者的角色,尊重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際、尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意愿,否則會(huì)事與愿違。

參考文獻(xiàn):

[1] 陸學(xué)藝.不破除城鄉(xiāng)二元制就難以持續(xù)發(fā)展[Z]. http://news.sina.com.cn/c/2008-12-15/120016850507.shtml.

責(zé)任編輯 馮勝利