政府信息公開制度建設(shè)：成就、問題及對策

汪俊英

摘 要：建立和完善政府信息公開制度是打造陽光政府、建設(shè)法治國家的重要舉措。近些年來，我國政府信息公開制度建設(shè)取得了顯著成就。當然，目前我國政府的信息公開制度建設(shè)也存在一些問題，面臨一些挑戰(zhàn)，需要我們進一步完善我國政府信息公開制度。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；成就；問題及對策

中圖分類號：D621文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)01—0011—05

政府作為最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者，使得80%的社會信息資源都掌握在政府手中。政府信息的公共屬性決定了政府信息應(yīng)該為公眾獲得和利用，因此，“公共信息服務(wù)”乃是當今信息社會政府應(yīng)該提供的最為重要的一項公共服務(wù)。

我們通常把以政府為主體的一切負有公共事務(wù)管理職能的組織(包括行政機關(guān),法律法規(guī)授權(quán)組織、受委托組織，政府財政撥款的社會團體、組織等公務(wù)組織)在行政管理過程中產(chǎn)生、收集、整理、傳輸、發(fā)布、使用、儲存和清理的所有信息，稱為政府信息，或稱為公共信息。政府信息作為一種公共品，除了涉及國家安全的信息以外，信息應(yīng)該最大限度地公開。政府信息公開是保障公民知情權(quán)的需要，是促進市場經(jīng)濟又好又快發(fā)展的重要手段，是我國政府履行“入世”承諾的必然要求，是打造陽光政府、防止權(quán)力腐敗的必由之路。

一、我國政府信息公開制度建設(shè)取得的巨大成就

從20世紀下半葉起，隨著各國法治化進程的加快，許多國家紛紛立法以推進信息公開。如美國1966年的《情報自由法》和1976年的《陽光下的聯(lián)邦政府法》，法國1978年的《行政文書公開法》，澳大利亞1982年的《情報自由法》，加拿大1982年的《情報公開法》，英國2000年的《信息公開法》，等等。2000年7月在日本沖繩舉行的由美、日、德、英、法、意、加和俄羅斯參加的八國首腦會議上，八國領(lǐng)導(dǎo)人通過了《全球信息社會沖繩憲章》?！稇椪隆返淖谥际谴龠M信息通信技術(shù)發(fā)展，推動全球信息社會的建設(shè)，其所服務(wù)的目標之一就是增強政府管理的透明度和責(zé)任心。同時它也要求政府營造一個信息社會所必需的透明的、可預(yù)測的和非歧視性的政策法規(guī)環(huán)境。由此可見，政府信息公開已成為世界潮流，其法治化進程也呈現(xiàn)方興未艾之勢。資料表明，現(xiàn)在世界上有60多個國家有所謂信息自由法或政府信息公開法。①

在我國，近年來黨中央、國務(wù)院十分重視信息化建設(shè)，提出了以信息化帶動工業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略，大力倡導(dǎo)和推動了一系列信息化發(fā)展規(guī)劃。我國先后成立了信息管理辦公室、國家經(jīng)濟信息系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)小組、國家信息中心、信息產(chǎn)業(yè)部及其下屬的國務(wù)院信息化工作辦公室等機構(gòu)。2002年7月由朱镕基主持召開的國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組討論會討論通過了《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，隨后，適時制訂了一系列涉及公共信息管理的法律與法規(guī)，如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》和《互聯(lián)網(wǎng)登載公告服務(wù)管理規(guī)定》等。

我國政府信息公開受到高度關(guān)注開始于2003年。2003年“兩會”期間，政務(wù)信息化等問題成為代表們評議的熱點，與會代表們就政務(wù)信息化提出了相關(guān)的立法議案和建議，其后的SARS事件又使人們看到了政府信息公開與共享的緊迫性。同年，《政府信息公開條例》被提交至國務(wù)院法制辦，正式進入立法程序。

2003年1月1日，《廣州市政府信息公開規(guī)定》正式開始實施，廣州成為全國第一個對政府信息公開進行立法的城市。2004年2月，深圳開始實行《深圳市政府信息網(wǎng)上公開辦法》，成為全國第一個網(wǎng)上公開政府信息的城市。2004年4月，廣東佛山市現(xiàn)行文件查詢中心宣布開通，這是中國首個開通的政府現(xiàn)行文件查詢網(wǎng)站。2004年5月1日，上海市政府公布的《上海市政府信息公開規(guī)定》開始施行。2004年9月，北京市政府法制辦下發(fā)《關(guān)于進一步深化依法行政信息公開工作的意見》。

在此前后，杭州、成都、武漢、重慶、南京、寧波等地方政府也陸續(xù)出臺了政府信息公開的規(guī)定，還相繼建立了新聞發(fā)言人、規(guī)章制度上網(wǎng)、信息公開聯(lián)席會議等相關(guān)制度。

2004年6月，被列入國務(wù)院立法規(guī)劃之中的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）草案起草完成，進入審議階段。2007年4月24日,溫家寶總理簽署了第492號國務(wù)院令予以公布，《條例》自2008年5月1日起開始施行?！稐l例》的頒布標志著中國的政務(wù)信息公開開始步入了法制化軌道，這既是政府自身建設(shè)的一項重要法律制度，也是推進我國社會主義民主和法治建設(shè)的重要舉措。

《條例》中，特別值得關(guān)注的是作出了以下幾方面的規(guī)定：

第一，從法規(guī)層面規(guī)定了公民有權(quán)獲取政府信息。信息公開成為公民的權(quán)利，是政府的義務(wù)。

第二，擴大了信息公開的范圍。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和其他法律法規(guī)限制公開的信息外,原則上政府信息都要公開。

第三，除主動公開之外,《條例》還增加了依申請公開的程序規(guī)定。公民可根據(jù)自身的生產(chǎn)、生活和科研需要,向政府機關(guān)申請公開信息。

第四，為公民獲取政府信息提供了法定的救濟途徑。《條例》第33條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”

第五，《條例》規(guī)定了一系列配套制度。如政府機關(guān)應(yīng)當準備政府信息目錄、公開辦事指南,應(yīng)當指定專門人員負責(zé)信息公開工作,應(yīng)當在辦公地點提供查閱條件,必須在時限內(nèi)作出答復(fù),應(yīng)當建立違法責(zé)任追究制度,促進機關(guān)完善信息管理制度，等等。

可以肯定，作為中國歷史上的第一部政府信息公開法律規(guī)范,《條例》的實施,必將對我國公共行政生態(tài)產(chǎn)生深遠而又深刻的影響。

一方面，《條例》的制定，將信息公開作為政府機關(guān)的一種義務(wù)規(guī)定下來，讓各級政府又多了一道依法行政的緊箍咒，使之進一步置于陽光之下。有了這部行政法規(guī),地方政府利用信息壟斷而阻截中央政策屬于違法，借此敷衍塞責(zé)、玩忽職守也是違法,由此之后進行暗箱操作、權(quán)力尋租更屬非法；公民不僅在獲取政府信息以助益工作、學(xué)習(xí)和生活上有了法律依據(jù),而且在諸如財政資金的收支等各種關(guān)涉?zhèn)€人和公共利益的重大問題上,也平添了監(jiān)督政府、問責(zé)政府的法律保障。

另一方面,《條例》加速推進了各級政府的職能轉(zhuǎn)變。《條例》除要求政府應(yīng)公開國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)計以及行政許可、財政預(yù)決算等信息外,還要求其將公共政策信息、突發(fā)公共事件信息，以及在環(huán)保、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、食品藥品等領(lǐng)域的監(jiān)管信息作為重點公開的內(nèi)容，這對于各級政府盡快實現(xiàn)由“經(jīng)濟建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，具有十分重要的推動作用。

二、目前我國政府信息公開制度建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)及存在的主要問題

我們在為政府信息公開立法而歡欣鼓舞之余,還應(yīng)當清醒地看到：《條例》僅是萬里長征邁出的第一步。我國信息公開法律制度建設(shè)從立法本身到《條例》的實施還存在諸多掣肘因素，面臨諸多挑戰(zhàn)和問題。

（一）《條例》立法層級較低,與現(xiàn)有法律制度的銜接方面尚存在問題

從法律效力等級來看,《條例》屬于行政法規(guī),其效力低于法律,政府信息公開受到其他法律的限制。

其一，在與《保密法》的銜接方面受到限制?！稐l例》第14條規(guī)定,“政府信息公開不得涉及國家秘密”,“政府機關(guān)在公開政府信息前,應(yīng)當按照《保密法》及其他法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查”,“不能確定是否可以公開時,應(yīng)當按照法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定”。

我國《保密法》制定于1988年,強調(diào)的是保密而不是公開。《保密法》規(guī)定應(yīng)當保密的信息是：國家事務(wù)的重大決策中的秘密事項；國防建設(shè)和武裝力量活動中的秘密事項；外交和外事活動中的秘密事項以及對外承擔保密義務(wù)的事項；國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的秘密事項；科學(xué)技術(shù)中的秘密事項；維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項；其他經(jīng)國家保密工作部門確定應(yīng)當保守的國家秘密事項?！侗Ｃ芊ā返囊?guī)定過于寬泛,而且定密權(quán)和解密權(quán)都在政府。從法律位階看,《保密法》作為位階較高的法律，仍然優(yōu)先適用，這在一定程度上對《條例》實施構(gòu)成了限制。

其二，在與《檔案法》的銜接方面受到限制?！稒n案法》第1條規(guī)定：“為了加強對檔案的管理和收集、整理工作,有效地保護和利用檔案,為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù),制定本法?！笨梢?《檔案法》強調(diào)的是檔案的保護和管理,而不是強調(diào)檔案的利用。公開檔案要嚴格遵守開放和保密期限的規(guī)定。也就是說行政信息一旦移交國家檔案館,則屬《檔案法》調(diào)整范圍,不屬于政府機關(guān)的信息,不在政府公開之列。

《檔案法》中對“國家利益”的模糊規(guī)定,檔案工作法規(guī)或規(guī)章中對“不宜公開”檔案的模糊規(guī)定,以及《檔案法》中文書檔案與科技、經(jīng)濟、文化檔案區(qū)分的不確定性,《保密法》中對檔案和文件的保密范圍、密級、保密期限的規(guī)定過大、過高、過長及籠統(tǒng)性等，都給有關(guān)部門留下了較大的自由裁量余地。公民利用檔案,往往需要經(jīng)過層層的申請與審查,而是否獲得利用許可,主動權(quán)完全掌握在檔案部門或有關(guān)部門手里。許可的標準是什么,往往很難確定。檔案管理部門很自然地把不愿公開的檔案列入“涉及國家利益”、“屬于國家機密”、“不宜公開”等例外情況而拒絕或者限制公開?？梢哉f,“公開”保障的是私權(quán),而“保密”維護的是公權(quán)。從《檔案法》的規(guī)定不難看出,我國的檔案立法在公權(quán)力和私權(quán)利關(guān)系選擇上,明顯傾向于公權(quán)力而限制私權(quán)利。

政府信息公開制度確立之后,帶來了其與檔案法律、法規(guī)之間協(xié)調(diào)的新問題。眾所周知,政府信息的絕大部分,其最終歸宿是檔案,政府信息的載體絕大部分也是檔案。根據(jù)《條例》規(guī)定,政府信息除屬于例外信息外一律需要對公眾開放；然而,根據(jù)《檔案法》,檔案須滿30年才能開放。兩者之間存在一個矛盾,即同一個政府信息,在沒有歸入檔案之前,作為政府信息對公眾開放；若干年后(歸檔后),公眾若再次利用此政府信息(此時其身份已由“信息”轉(zhuǎn)變成“檔案”)時,就要受30年開放期的限制。也就是說,原已公開的信息要再被封閉一個時期(數(shù)以十年計)才能重見天日。檔案信息與政府信息在內(nèi)容上是重合、交叉的，在保管程序上又是相互銜接的，如果二者不能協(xié)調(diào)好,必然會給信息公開工作實踐帶來很多的矛盾與困惑。

（二）配套法律制度缺位,例外信息甄別無法可依

為了平衡相關(guān)利益,許多國家政府信息公開法都明確規(guī)定,行政機關(guān)對涉及個人隱私、商業(yè)秘密的信息可以不予公開。但根據(jù)法治原則,對政府信息獲取權(quán)利的限制只能由法律作出,以避免行政機關(guān)不適當?shù)木芙^公開信息。我國目前沒有統(tǒng)一的《個人數(shù)據(jù)保護法》與《商業(yè)秘密保護法》,行政機關(guān)將難于判斷哪些屬于例外信息。

其一，《個人數(shù)據(jù)法》的缺位。金融、財政、稅務(wù)、工商、商務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、海關(guān)、公安、法院、勞動等政府部門掌握著企業(yè)、個人較多的信息和數(shù)據(jù)，這些信息和數(shù)據(jù)應(yīng)當屬于寶貴的公共資源，具有公共產(chǎn)品屬性，不應(yīng)該歸由政府壟斷。但是，包括個人信息在內(nèi)的個人隱私受到法律的保護。政府信息公開的發(fā)展,促進了信息的流動和利用,同時對個人信息不當?shù)氖占Υ婧屠们趾€人隱私的可能性也增加了。《條例》規(guī)定,“行政機關(guān)不得公開涉及個人隱私的政府信息”。但我國法律沒有明確規(guī)定隱私權(quán),什么是個人隱私?jīng)]有法律依據(jù),在民法上也只是將隱私權(quán)作為名譽權(quán)的從屬權(quán)利加以保護,且保護范圍過于狹窄,個人信息并沒有納入隱私權(quán)的范疇。也正是由于這種原因,公民的個人隱私權(quán)有可能被掌握個人數(shù)據(jù)的國家機關(guān)或者企業(yè)所侵犯。

其二，《商業(yè)秘密法》的缺位。我國對商業(yè)秘密的法律保護分散規(guī)定在《反不正當競爭法》、《刑法》及其他相關(guān)法律法規(guī)中,既不全面又不系統(tǒng)。世界貿(mào)易組織的《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》(簡稱TRIPS)將商業(yè)秘密界定為“未披露信息”?！斗床徽敻偁幏ā返?0條第3款規(guī)定：“本法所稱商業(yè)秘密,是指不為公眾所知悉,能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益,具有實用性,并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息?！蔽覈鴮ι虡I(yè)秘密的保護有“實用性”要求,且將商業(yè)秘密局限為技術(shù)信息和經(jīng)營信息,并將其適用范圍限定在“經(jīng)營者與經(jīng)營者之間的關(guān)系”,在保護的范圍上明顯小于TRIPS的界定。②隨著《條例》的實施，大量的涉及個人及企業(yè)商業(yè)秘密的政府信息有可能被公開，因此急需一部《商業(yè)秘密法》來界定信息公開與保護商業(yè)秘密之間的關(guān)系。

（三）《條例》沒有解決政府信息公開和保密之間的協(xié)調(diào)與平衡問題

《條例》第8條規(guī)定：“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。”第14條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制，明確審查的程序和責(zé)任”；“行政機關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查”；“行政機關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時，應(yīng)當依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定”；“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”?？梢姡稐l例》所設(shè)置的保密審查機制，意味著行政機關(guān)對信息是否公開擁有較大的自由裁量權(quán)，因此難免令人擔憂，一些政府部門和官員是否會以保密審查機制為擋箭牌，將大量理應(yīng)公開的政府信息裝進“國家秘密”的大籮筐，“合法”地壓縮乃至剝奪公民的知情權(quán)？信息公開與保密的邊界如何界定？這些問題《條例》本身并沒有解決。因此，政府信息的公開與保密之間的平衡就成為未來立法的焦點和難點。

政府信息的公開與保密的關(guān)系涉及公民知情權(quán)與國家安全利益、政府行政效率、商業(yè)利益、個人隱私權(quán)的平衡問題。知情權(quán)被認為是一項憲法權(quán)利，即言論自由權(quán)的延伸，而言論自由被認為是一項絕對權(quán)，是不可限制的憲法性權(quán)利。知情權(quán)在公開與保密這對矛盾中起主導(dǎo)性作用。

所謂國家秘密，通常是指關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項。由于國家秘密牽涉到一國和民族在一定時期內(nèi)的某些根本利益，為防止其遭受不當或者惡意利用，應(yīng)當嚴格限制其知情人與知情的范圍，這在世界各國均為通例。但為防止國家機關(guān)在實際工作中以保守國家秘密為由，阻礙公民或組織獲得正常知情權(quán)，就需要對國家秘密和信息公開作邊界界定。

從歷史角度來看，國家秘密的內(nèi)涵和外延在各國的特定歷史時期，根據(jù)國家的內(nèi)政和外交的需要，都有不同表現(xiàn)。因此，國家秘密會隨著歷史的發(fā)展而不斷地變化。由于國家利益本身是一個動態(tài)的概念，因而也就存在著行政機關(guān)濫用其對于相關(guān)信息是否屬于國家秘密的自由裁量權(quán)的可能。因此，不僅應(yīng)當確立政府一般信息的公開原則和特殊信息保密的保留原則，更應(yīng)當在國家秘密的界定上，進一步明確其界定的程序，即以“程序法”來制約行政權(quán)力濫用的可能，在公開和保密之間，保持一個程序上的動態(tài)平衡。因為，國家秘密本身具有保密性，但確定國家秘密的標準并不屬于秘密本身，該標準應(yīng)當具有透明性、客觀性和可操作性。這些重大問題有待解決。

（四）《條例》對各級政府信息公開的重點內(nèi)容采取列舉方式，容易掛一漏萬

參照發(fā)達國家做法,應(yīng)該是對不宜公開、嚴禁公開等例外情形加以列舉,而將未曾列舉的所有情形都推定為應(yīng)當公開。而目前《條例》對各級政府信息公開的重點內(nèi)容卻采取列舉方式,很容易掛一漏萬。同時，《條例》的監(jiān)督和保障條款過于原則,既未具體明晰梯度適當?shù)膽土P措施,又沒有規(guī)定違法行為的查處主體、程序等,因而缺乏可操作性,很難對各級政府產(chǎn)生必要的約束力。

三、加強我國政府信息公開制度建設(shè)的若干建議

當前，完善我國政府信息公開制度建設(shè)，當務(wù)之急應(yīng)從以下幾點著手。

第一，在憲法的“公民基本權(quán)利”部分明確規(guī)定公民的知情權(quán),同時將信息公開作為政府的一項基本職責(zé)規(guī)定到憲法中去。作為聯(lián)合國1946年人權(quán)公約規(guī)定的基本人權(quán)之一,知情權(quán)已被世界許多國家規(guī)定到憲法中加以保護。而目前在我國,知情權(quán)還只是一個法理概念,不是法律概念，這極不利于對公民知情權(quán)的保護。知情權(quán)和信息公開是一個問題的兩個方面,確認知情權(quán)從另一個角度來講即意味著規(guī)定了政府機關(guān)的“告知”和“說明”義務(wù)。知情權(quán)是信息公開的邏輯起點和理論依據(jù),信息公開則是實現(xiàn)知情權(quán)的重要手段,只有信息公開,才能使知情權(quán)從抽象走向具體。

第二，修改《保密法》和《檔案法》，使之與信息公開制度相銜接。首先要完善定密制度?？梢圆扇∫韵氯棿胧阂皇窃诋a(chǎn)生國家秘密的單位確定專人定密，授予特定人定密權(quán),解決定密不規(guī)范的問題；二是建立定密異議制度；三是對定密不準確又拒絕改正的,應(yīng)當允許提起行政復(fù)議或行政訴訟。其次要建立強制解密制度。產(chǎn)生國家秘密的單位在確定密級的同時,確定保密期限和解密日期，強制性規(guī)定在一定時間內(nèi)進行強制解密。對有長于一般保密期限的特殊保密期限,限定最高年限,屆時強制解密。針對只定密不解密的狀況,法律應(yīng)明確規(guī)定解密的權(quán)限及程序。③

第三，加快制定《個人數(shù)據(jù)保護法》和《商業(yè)秘密保護法》。必須認識到個人數(shù)據(jù)保護對政府信息公開的意義,加快立法工作,保護個人隱私、商業(yè)秘密，促進私人信息的合理利用。

第四，健全政府信息公開的權(quán)利救濟法律制度?，F(xiàn)代憲政理論都把權(quán)利與救濟作為基本權(quán)利保障制度中不可或缺的兩個方面,“無救濟便無權(quán)利”。當今世界信息公開立法的趨勢是將司法審查納入信息公開法律體系,各國均以司法審查的手段來對行政機關(guān)的不公開、怠于公開和不正確公開信息的行為加以監(jiān)督。從理論上講,行政機關(guān)無正當理由拒絕公開政府信息屬于侵害公民基本權(quán)利的行為,違反了法治行政的原則,公民當然可以提起行政訴訟,請求法院給予權(quán)利救濟。我國不僅應(yīng)確立信息不公開的“司法最終審查原則”,并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任,而且應(yīng)在《行政訴訟法》中明確將這些行為(包括行政機關(guān)不公開、怠于公開和不正確公開信息的行為)納入行政訴訟的受案范圍,這樣才不至于使信息公開制度流于形式。

第五，在積累立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,盡快制定《政府信息公開法》?！稐l例》上升為法律是一個必然的過程，需要積極探索和積累經(jīng)驗。

此外，為了更好地保障公眾的知情權(quán)，國務(wù)院或有關(guān)部門應(yīng)該出臺《條例》的配套實施細則，使《條例》的實施更具操作性。同時，最高人民法院也應(yīng)當及時出臺《條例》的司法解釋，以便使政府信息不公開的司法救濟困局及時得以破解。

注釋

①劉素玲：《國外信息公開的立法實踐及其啟示》，《齊齊哈爾師范高等專科學(xué)校學(xué)報》2007年第2期。

②③張利：《談我國政府信息公開的立法缺陷》，《企業(yè)家天地》2007年第7期。

責(zé)任編輯：浩 淼