縣級服務(wù)型政府建設(shè)中存在的問題及其對策

魏芙蓉　于新恒

摘 要：在我國的服務(wù)型政府建設(shè)活動中，縣級服務(wù)型政府建設(shè)尤為引人矚目。因為從某種意義上說，縣級政府的改革、創(chuàng)新是全國服務(wù)型政府建設(shè)的突破口。分析縣級服務(wù)型政府建設(shè)存在的問題及其產(chǎn)生的原因，提出解決問題的對策，有助于探索并推進(jìn)我國的縣級服務(wù)型政府建設(shè)。

關(guān)鍵詞：縣級服務(wù)型政府建設(shè)；服務(wù)型政府建設(shè)；吉林省

中圖分類號：D621文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)01—0016—05

由于縣級政權(quán)在中國處于“準(zhǔn)”基層政權(quán)的特殊地位，縣級政府處于“準(zhǔn)”基層政府的地位①，因而縣級服務(wù)型政府建設(shè)在整個服務(wù)型政府建設(shè)活動中，便具有舉足輕重的地位?？h級服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，將有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，有利于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，有利于促進(jìn)上級政府深化行政管理體制改革，有利于健全和完善服務(wù)型政府的管理機(jī)制。從某種意義上說，縣級政府改革、創(chuàng)新是全國服務(wù)型政府建設(shè)的突破口，因此，在當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)中，人們往往更注重研究和探討如何推進(jìn)縣級服務(wù)型政府建設(shè)。本文主要以吉林省縣級服務(wù)型政府建設(shè)為例，分析縣級服務(wù)型政府建設(shè)存在的問題并提出改進(jìn)對策。

一、縣級服務(wù)型政府建設(shè)存在的問題及其成因

（一）縣級服務(wù)型政府建設(shè)存在的主要問題

我國縣級服務(wù)型政府建設(shè)與全國整體的服務(wù)型政府建設(shè)活動一樣，取得了較顯著的成就。但是，我們經(jīng)過調(diào)查、研究后發(fā)現(xiàn)，縣級服務(wù)型政府建設(shè)還存在不少突出的問題。

1.縣級政府職能轉(zhuǎn)變滯后。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中指出：“深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好。”但是，從縣級政府來看，政府的公共管理和社會服務(wù)的職能還不到位。一是政府職能的“越位”。一些縣政府仍在主導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)，專注于招商引資。一些縣政府認(rèn)為投資于私人產(chǎn)品領(lǐng)域見效快，GDP增長明顯，政績好看，而投資于公共產(chǎn)品見效慢，因此不愿意干。特別是一些縣政府至今仍在搞亂收費、亂集資、亂攤派，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府的職權(quán)范圍。二是政府職能的“缺位”。一些縣政府在發(fā)揮提供公共服務(wù)這個核心職能方面做的很不到位，對公共服務(wù)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。不少城鎮(zhèn)職工未能享受社會保險，而廣大農(nóng)民則基本上被排斥在社會保障體系之外。

2.縣級政府對城鄉(xiāng)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)嚴(yán)重失衡?？h級政府普遍存在著公共服務(wù)供給城鄉(xiāng)失衡的問題。特別是一些落后地區(qū)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)于新恒，男，中共吉林省委黨校教授。

供給嚴(yán)重失衡，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展滯后。一是在教育方面。據(jù)2000年第五次全國人口普查統(tǒng)計，農(nóng)村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，遠(yuǎn)低于城市人口占65.4%的水平。農(nóng)村人口小學(xué)文化程度占42.8%，15歲以上文盲率為8.3%，高于城市23.8%和4.0%的水平。農(nóng)村人口主要由受過初中和小學(xué)教育的群體構(gòu)成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構(gòu)成，這無疑是中國城鄉(xiāng)之間最大的不平等。另外，農(nóng)村教育經(jīng)費也極其缺乏。農(nóng)村中學(xué)生的數(shù)量是城市的4倍，而教育經(jīng)費占比只有38％，這導(dǎo)致了農(nóng)村初中文化程度以上的農(nóng)民只有不到四成，遠(yuǎn)低于城市65．4%的水平。二是在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療方面。改革以前，有85%的農(nóng)民參加了合作醫(yī)療，20世紀(jì)80年代后，合作醫(yī)療大面積滑坡。經(jīng)過近些年的努力，廣大農(nóng)村基本又辦起了合作醫(yī)療。但是，農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)費占全國衛(wèi)生事業(yè)費的比重僅為32.72%，農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費僅為城市人均事業(yè)費的27.6%。三是在養(yǎng)老保障方面。長期以來，城鄉(xiāng)社會保障制度處于分割狀態(tài)，這是造成政府提供給城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品嚴(yán)重失衡的根本原因。以吉林省為例，在城鎮(zhèn)，全省已初步建立起了包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、最低生活保障等在內(nèi)的社會保障制度的基本框架。與城鎮(zhèn)社會保障制度相比，農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)還非常薄弱。農(nóng)村目前基本上是依靠以集體土地承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的家庭保障模式。農(nóng)村社會保障仍然是以國家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點，養(yǎng)老保險尚在小范圍進(jìn)行改革試點。

3.縣級政府的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對稱。建設(shè)服務(wù)型政府必須以財源作保障。然而，我國縣級政府普遍反映財力相當(dāng)吃緊。這是由于縣級政府的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對稱造成的。產(chǎn)生這一問題的根本原因是20世紀(jì)90年代開始實行的“分稅制”改革。“分稅制”改革的方向是正確的，它解決了中央政府收入拮據(jù)的尷尬局面。但它也留下了縣鄉(xiāng)政府財力吃緊的根源。例如，縣區(qū)政府每增加一個億的增值稅，只能留下1500萬元，每增加一個億的所得稅，只能留下2500萬元。因此有人形象地說：“中央財政高速增長，省級財政喜氣洋洋，地州財政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣鄉(xiāng)財政哭爹喊娘?！背酥?，中央制定、實施一些稅費減免政策，還增加了地方政府的財政負(fù)擔(dān)，再加上中央財政轉(zhuǎn)移支付有時不到位，相關(guān)配套政策不完善，造成“上面請客下面買單”的現(xiàn)象時有發(fā)生。②

作為縣級政府，其服務(wù)型政府的主要功能應(yīng)該通過為包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的公民和社會提供穩(wěn)定的公共產(chǎn)品供應(yīng)表現(xiàn)出來。但是，處于捉襟見肘的縣財政根本無力量承擔(dān)此重任，不少縣財政都處于只能維持“吃飯”的局面。這里以吉林省農(nóng)安縣為例。農(nóng)安縣是一個擁有115萬人口的農(nóng)業(yè)大縣，財政供養(yǎng)人員達(dá)33383人。在2004年和2005年，財政全口徑收入分別為2．65億元和2．68億元。然而，這兩年的財政總支出分別為5．7791億元和6.8145億元。這是典型的入不敷出的“吃飯”財政。下面再看一下農(nóng)安縣這兩年中在公共服務(wù)方面的支出情況：2004年，教育方面支出18282萬元，占總支出31.6%；衛(wèi)生方面支出1765萬元，占總支出3.1%；社會保障方面支出3384萬元，占總支出5.9%。2005年，教育方面支出19275萬元，占總支出28.9%；衛(wèi)生方面支出1982萬元，占總支出2.9%；社會保障方面支出8425萬元，占總支出12.4%。比較農(nóng)安縣財政兩年中在公共服務(wù)方面的支出不難發(fā)現(xiàn)，由于縣財政處于入不敷出的狀態(tài)，只能是顧此失彼。在2005年，因社會保障支出比2004年高出6．5個百分點，教育和衛(wèi)生支出便分別下降2．7個百分點和0．2個百分點。③農(nóng)安縣的狀況再一次證明，縣級政府不改變財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對稱的局面，很難建成服務(wù)型政府。

（二）縣級服務(wù)型政府建設(shè)問題的成因

我國縣級服務(wù)型政府存在上述問題并不是偶然的，有其深刻的制度、體制方面的原因，也有政府和公民角色定位以及思想觀念方面的原因。

1.思想觀念轉(zhuǎn)變滯后，對建設(shè)服務(wù)型政府認(rèn)識不足。在縣級服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，一些官員和行政管理人員的行政觀念沒有得到及時的轉(zhuǎn)變，許多過時、混亂的觀念仍然阻礙著縣級服務(wù)型政府建設(shè)。一些政府工作人員對于服務(wù)型政府的涵義和自己在建設(shè)過程中應(yīng)扮演的角色、肩負(fù)的責(zé)任等問題認(rèn)識模糊、混亂。中共吉林省委黨校曾組織調(diào)查組于2006年5月在吉林省兩個縣對政府107名公務(wù)員進(jìn)行問卷調(diào)查，統(tǒng)計結(jié)果顯示，占總數(shù)24.3%的人認(rèn)為建設(shè)服務(wù)型政府就是優(yōu)化政府工作人員的服務(wù)態(tài)度；占總數(shù)23.4%的人認(rèn)為，在服務(wù)型政府建設(shè)中主要是看領(lǐng)導(dǎo)怎么干，與普通工作人員關(guān)系不大。在回答對招商引資的看法時，占總數(shù)15%的人干脆回答是政府的必備重要職責(zé)；占總數(shù)19.6%的人認(rèn)為從理論上說不應(yīng)是政府的職責(zé)，但從實際出發(fā)是政府不得已而為之的一種現(xiàn)實選擇；只有占總數(shù)63.6%的人認(rèn)為政府的責(zé)任是創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，而非直接去招商引資。此外，還有一部分人認(rèn)為，對于吉林省這樣一個欠發(fā)達(dá)省份的縣級政府來說，提出建設(shè)服務(wù)型政府過于超前，不合時宜，吉林省縣級政府主要是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的問題，而不是建設(shè)服務(wù)型政府問題。這就將服務(wù)型政府建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對立起來了。思想決定行動。上述種種思想認(rèn)識問題必然影響推進(jìn)縣級服務(wù)型政府建設(shè)。

2.縣級行政管理體制不順。我國現(xiàn)在的政府結(jié)構(gòu)是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級架構(gòu)。這是歷史上管理層次最多的時代。行政區(qū)劃體制縱深長、層次多，行政管理成本高、機(jī)構(gòu)龐大、人浮于事、效率低下，嚴(yán)重影響縣級服務(wù)型政府建設(shè)。特別是現(xiàn)行的“市管縣”體制，在一定程度上削弱了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在活力和能力。這是因為“市管縣”不僅管不了縣，甚至還拖累縣，往往與縣爭稅源、爭項目、爭資金，嚴(yán)重影響了縣域經(jīng)濟(jì)快速、健康地發(fā)展。大量的事實說明，精簡我國的行政管理體制，盡快取消“市管縣”體制，減少中間環(huán)節(jié)，不僅可以減少行政成本，而且會加速縣級服務(wù)型政府建設(shè)的步伐。

3.縣級公共服務(wù)管理機(jī)制不健全。從全國縣級政府來看，普遍沒有建立起來公共服務(wù)管理機(jī)制。這也是縣級服務(wù)型政府未能真正建立起來的重要原因。

第一，決策機(jī)制不健全。目前，縣及縣以下公共產(chǎn)品的供給體制是一種自上而下的決策體制，公共產(chǎn)品供給的決策權(quán)掌握在政府手中，即公共產(chǎn)品的供給在很大程度上取決于“上級”的偏好，由“上級”決定提供公共產(chǎn)品供給的品種和數(shù)量。公民沒有參與決策、影響決策的機(jī)會和資格，公民對公共產(chǎn)品供給的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、項目、過程和效率缺乏有效的監(jiān)督。這就使得公共產(chǎn)品供給偏離公民需求，造成無效、低效供給，甚至背離需求的供給，最終不可避免地帶來了公共資源籌集和使用的失衡。

第二，公共服務(wù)供給機(jī)制不健全。當(dāng)前，縣以下公共產(chǎn)品供給投入嚴(yán)重不足，其根本原因是缺乏穩(wěn)定的投入機(jī)制?？h、鄉(xiāng)政府對縣以下公共產(chǎn)品供給缺少可操作性的法定化的規(guī)劃，沒有建立規(guī)范化、法定化的投入制度。特別是農(nóng)村現(xiàn)行的公共產(chǎn)品的供給體制是一種自上而下的體制，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求缺乏順暢的表達(dá)途徑與機(jī)會。其結(jié)果不僅造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)失調(diào)，而且導(dǎo)致供給成本較高、增長無序的現(xiàn)象，無形中加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

第三，尚未建立起縣級公共財政。公共財政體制是服務(wù)型政府的重要保障。強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，必須建立公共財政，加大政府對公共服務(wù)的財政投入。但是，時至今日，我國縣級政府大都未建立起公共財政體制。目前，全國2000多個縣市中，財政赤字的縣市已經(jīng)超過半數(shù)，成為“吃飯”財政。吉林省大部分縣級政府都處于這種狀態(tài)。這樣的財政狀況，根本無法保證政府對公共服務(wù)和公眾需求的及時、足量和有效的供給。

第四，公民參與縣級服務(wù)型政府建設(shè)的機(jī)制不健全。一是缺乏動員、組織公民參與建設(shè)服務(wù)型政府的機(jī)制。二是缺乏組織、引導(dǎo)公民參與建設(shè)服務(wù)型政府的紐帶。

第五，政府績效評價、考核機(jī)制不完善。長期以來，縣級服務(wù)型政府建設(shè)的考核，主要由省、市級有關(guān)部門評價、考核?？己藘?nèi)容和指標(biāo)設(shè)計往往不夠科學(xué)。例如，考核內(nèi)容一般停留在服務(wù)大廳建設(shè)等方面，忽視公共服務(wù)均等化等深層次問題，加之缺乏行之有效的問責(zé)制，極易使服務(wù)型政府建設(shè)出現(xiàn)“形象工程”、“政績工程”，從而阻礙縣級服務(wù)型政府的建設(shè)和發(fā)展。

4.政府部門利益阻礙服務(wù)型政府建設(shè)。部門利益是多年來我國政府存在的一個頑疾?，F(xiàn)在，一些部門利益合法化的趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)，而且有通過立法的方式把自己部門利益擴(kuò)大的苗頭，這是阻礙縣級服務(wù)型政府建設(shè)快速發(fā)展的隱形因素。另外，有些領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行黨和政府的方針、政策時，往往從本部門的利益出發(fā)，對政策打折扣，以我為中心予以取舍。如，2008年6月，吉林省政府第三次下放審批權(quán)達(dá)305項。這次下放權(quán)力，難度相當(dāng)大，阻力就來自部門利益，因為這次放權(quán)都牽扯到部門利益。

二、縣級服務(wù)型政府建設(shè)的啟示與思考

縣級服務(wù)型政府建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，必須循序漸進(jìn)，有步驟、有重點地推進(jìn)。要推進(jìn)縣級服務(wù)型政府建設(shè)，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以執(zhí)政為民為宗旨，以深化改革為動力，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理體系，健全公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范公共服務(wù)方式和方法，形成有中國特色的縣級公共服務(wù)模式，牢固樹立公共服務(wù)理念，完善公共服務(wù)評價體系，使城鄉(xiāng)公民人人都享有基本公共服務(wù)。

（一）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化縣級政府的公共服務(wù)職能

推進(jìn)縣級服務(wù)型政府建設(shè)，核心是要劃清政府的事權(quán)，搞好政府定位，形成服務(wù)型政府的職能結(jié)構(gòu)。

1.科學(xué)確定縣級政府職能的邊界。按照經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)和任務(wù)，科學(xué)確定縣級政府的職能邊界，使縣級政府管好該管的事，防止和避免越位、錯位和缺位現(xiàn)象。省級政府應(yīng)合理調(diào)整政府層級結(jié)構(gòu)，加快省級政府組織體制轉(zhuǎn)軌，強(qiáng)化省級政府公共服務(wù)職能?？h級政府應(yīng)成為執(zhí)行公共服務(wù)職能的基層政府，主要負(fù)責(zé)省級政府公共決策的執(zhí)行、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)推進(jìn)等。

2.要切實理順縣級政府與企業(yè)、市場、社會的關(guān)系。要著眼于增強(qiáng)企業(yè)活力、充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用、維護(hù)社會公平、促進(jìn)社會和諧，把縣級政府的工作重點轉(zhuǎn)移到主要為企業(yè)服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來，轉(zhuǎn)移到營造公平、公正、公開的市場競爭環(huán)境上來，轉(zhuǎn)移到為群眾提供安居樂業(yè)的社會環(huán)境和生活環(huán)境上來。

3.要合理配置政府維護(hù)性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)與社會性公共服務(wù)的職能比例關(guān)系?？h級政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體趨勢是：控制維護(hù)性公共支出，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)性公共支出，逐步增加社會性公共支出。經(jīng)濟(jì)性公共支出要集中投向戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施、城市公用基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)。要將經(jīng)濟(jì)性公共支出控制在政府財政支出總額的20％以內(nèi)，社會文教費用支出增加到占政府財政支出總額的42％以上。力爭在不太長的時間內(nèi)，將公共教育支出占GDP的比重提高到4.8%，公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重提高到3.1%，同時努力提高社會保障支出占GDP的比重。

（二）以“省直管縣”為突破口，理順省、市、縣三級政府之間的關(guān)系

我國30年的改革實踐，使人們認(rèn)識到，推進(jìn)“省直管縣”改革，將有利于理順省、市、縣三級政府之間的關(guān)系。十屆人大四次會議通過的“十一五”規(guī)劃綱要中指出：“有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。”2008年8月，黨中央和國務(wù)院在《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》中提出，要繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣（市）的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。黨的十七屆三中全會進(jìn)一步闡發(fā)和肯定了這些重要思想。這些極其重要的指導(dǎo)思想不僅揭示了推進(jìn)“省直管縣”改革是建設(shè)縣級服務(wù)型政府，理順省、市、縣三級地方政府關(guān)系的鏈接點，而且預(yù)示著政府改革已經(jīng)從減人、減事和合并機(jī)構(gòu)的橫向調(diào)整，進(jìn)展到減少行政層級結(jié)構(gòu)的縱向改革。

取消“市管縣”體制，實行“省直管縣”，不是權(quán)宜之計，而是一項戰(zhàn)略性的方針政策，必須穩(wěn)步推進(jìn)。

1.擴(kuò)大中央對省級的直管面，改革省級機(jī)構(gòu)。要在全國普遍實行“省直管縣”，除了向縣級放權(quán)，還有個省級政府管理能力的問題。具體講，就是要縮小省級政府轄區(qū)和增加省級政府?dāng)?shù)量。省級政府管理規(guī)模和幅度太大無法實行省直管縣。

2.改革市級政府機(jī)構(gòu)，逐步取消市管縣。實行“省直管縣”要有個過程。從浙江及吉林等省實施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的經(jīng)驗看，“省直管縣”大體可分為三步：第一步，省對縣財政實行直管。適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，同時仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二步，市、縣分治。市、縣相互不再是上下級關(guān)系，各自均由省直接管理。第三步，對市政府進(jìn)行改革。合理擴(kuò)大市轄區(qū)，調(diào)整并精簡機(jī)構(gòu)和人員。具備條件的市變成省直轄市。

3.分類推進(jìn)，梯次展開，逐步實現(xiàn)。由于各省情況不同，因而不能搞全國“一刀切”。要以省為單位實施，便于運(yùn)作。各省可分階段分類推進(jìn)、梯次展開，逐步實現(xiàn)省直接管縣。

（三）建立、健全縣級服務(wù)型政府的管理機(jī)制，夯實組織基礎(chǔ)

建設(shè)縣級服務(wù)型政府在很大程度上取決于機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。

1.健全行政決策機(jī)制。要建立健全行政決策機(jī)制，必須完善行政決策體制和制度。各級政府和部門要建立重大決策的調(diào)查研究制度；建立重大行政決策聽證制度，提高行政決策的群眾參與度；完善行政決策專家咨詢制度；強(qiáng)化行政決策責(zé)任制，對因違反決策程序給國家和群眾利益造成重大損失的，必須追究部門主要領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。

2.創(chuàng)新民意表達(dá)及調(diào)解機(jī)制。要適應(yīng)我國社會結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化，創(chuàng)新民意表達(dá)機(jī)制。政府應(yīng)該致力于搭建舞臺，建立各種行之有效的、與公眾溝通的對話機(jī)制和社情民意反映機(jī)制，以確保政府與公眾進(jìn)行真誠的對話，共商社會應(yīng)該選擇的發(fā)展方向。另外，還要加快調(diào)解社會矛盾的工作機(jī)制建設(shè)。

3.健全、完善組織運(yùn)行機(jī)制。一是建立健全公共服務(wù)回應(yīng)機(jī)制。政府必須了解公民、企業(yè)及社會需要什么，要求政府提供何種服務(wù)，以及如何有效提供這種服務(wù)，并進(jìn)而對這種需求做出有效回應(yīng)。二是建立健全公共服務(wù)供給機(jī)制。要探索建立一種適合縣級公共服務(wù)的供給機(jī)制，建立一種更加公平、有效、高質(zhì)的公共服務(wù)供給模式。三是建立健全公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制。我國正處于體制轉(zhuǎn)軌的過程中，要做到政府在公共服務(wù)方面既不缺位也不越位，加強(qiáng)制度建設(shè)、法制建設(shè)，強(qiáng)化對公共服務(wù)的監(jiān)管尤為重要。四是建立、健全公共服務(wù)評價機(jī)制。許多國家的改革實踐表明，建立健全公共服務(wù)評價機(jī)制，實行績效管理，有助于提高政府公共服務(wù)能力。當(dāng)前，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，健全和完善各級政府公共服務(wù)績效評價機(jī)制：要培養(yǎng)多元化的評價主體，逐步實現(xiàn)同體評價與異體評價相結(jié)合、公民評價與專業(yè)組織評價相結(jié)合等評價方式；要推進(jìn)政府績效評價制度化、法制化；要靈活設(shè)計績效評價的指標(biāo)體系。

（四）建設(shè)縣級公共財政體制，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

所謂公共財政，是指在市場經(jīng)濟(jì)中，以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動。公共財政的特點是注重為社會創(chuàng)造公共產(chǎn)品而投資。要建設(shè)好縣級公共財政，必須在深化行政管理體制改革的過程中，改革現(xiàn)有財政體制。

1.強(qiáng)化縣級財政。明確各級政府的財政收支責(zé)任，建立清晰的財政事權(quán)關(guān)系。要賦予縣級政府相應(yīng)的財政收入的權(quán)限，確?？h級政府具有提供服務(wù)的相應(yīng)財力。

2.強(qiáng)化公共財政職能，加大轉(zhuǎn)移支付力度。轉(zhuǎn)移支付的核心是建立一套科學(xué)的指標(biāo)體系，以確定轉(zhuǎn)移支付的額度。中央財政要加大向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度。

3.縣級政府要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，建立剛性約束機(jī)制。要重新界定財政支出范圍，深化以服務(wù)社會公共需要為目的的財政支出改革，嚴(yán)格控制行政成本支出。

（五）加強(qiáng)政府與公民的互動，推動公民參與縣級服務(wù)型政府建設(shè)

要建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府，必須處理好現(xiàn)代民主社會中的三種力量或三種權(quán)力，即國家、市場和公民社會，使之達(dá)到有效平衡。在這三種力量中，往往容易忽略的是國家與公民社會的關(guān)系，或稱政府與公民社會的關(guān)系。這種關(guān)系對于縣級服務(wù)型政府建設(shè)尤為重要。因為縣級政府是城鄉(xiāng)結(jié)合部，要建設(shè)服務(wù)型政府，如果沒有廣大城鎮(zhèn)市民和廣大農(nóng)民的參與，那將永遠(yuǎn)難以實現(xiàn)。因此，在縣級服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，要加強(qiáng)政府與公民的互動。

1.認(rèn)清公民在服務(wù)型政府構(gòu)建中的角色，塑造積極的公民精神，提升公民參與能力。服務(wù)型政府的性質(zhì)與內(nèi)涵對公民角色會產(chǎn)生重大的影響。公民不再是被動的被管理對象，也不是單一的公共服務(wù)的享有者或公共產(chǎn)品的消費者，他們將是公共治理的主體之一，是政府構(gòu)建服務(wù)型政府的合作伙伴。必須以塑造積極的公民精神為前提，通過學(xué)習(xí)和教育，培養(yǎng)公民的參與能力。

2.明確政府在推進(jìn)公民參與中的責(zé)任，構(gòu)建公民參與的制度保障體系。政府應(yīng)當(dāng)是公民參與的積極倡導(dǎo)者與教育者。政府應(yīng)該承擔(dān)教育公民關(guān)注公共服務(wù)，引導(dǎo)公民參與公共事務(wù)，培養(yǎng)公民資格與公民精神，培育公民社會組織健康發(fā)展，鼓勵公民積極參與、發(fā)揮作用的責(zé)任。同時，政府也應(yīng)是公民參與的制度環(huán)境營造者。

注釋

①暴景升：《當(dāng)代中國憲政改革研究》，天津人民出版社，2007年，第35頁。

②肖立輝：《縣委書記眼中的中央與地方關(guān)系》，《管理科學(xué)》2008年第11期。

③吉林省農(nóng)安縣政府：《建設(shè)服務(wù)型政府情況的匯報》，2006年10月9日。

責(zé)任編輯：浩 淼