國(guó)庫(kù)集中支付后的新思考

韓俊萍

摘 要：國(guó)庫(kù)集中支付改革，是國(guó)家財(cái)政體制的重要組成部分,也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)重要舉措。近年來(lái)，各地財(cái)政和國(guó)庫(kù)部門逐步推進(jìn)了此項(xiàng)改革，并取得了明顯成效，但也顯現(xiàn)出一些問(wèn)題和不足。文章就國(guó)庫(kù)集中支付后國(guó)庫(kù)應(yīng)怎樣調(diào)整監(jiān)管理念展開(kāi)分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞:國(guó)庫(kù) 集中支付 監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F830.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2009）01-179-01

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，是我國(guó)建立公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容，也是我國(guó)現(xiàn)階段建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)制度的核心內(nèi)容。為適應(yīng)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，各地國(guó)庫(kù)逐步實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付，為財(cái)政資金支付提供了方便、快捷的服務(wù)，財(cái)政資金運(yùn)行效率和財(cái)政資金使用效率也得到迅速提高，但同時(shí)也給國(guó)庫(kù)的監(jiān)管帶來(lái)一定難度。本文就實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，基層國(guó)庫(kù)應(yīng)怎樣調(diào)整監(jiān)管理念作有益探討。

一、國(guó)庫(kù)集中支付后問(wèn)題的主要表現(xiàn)

（一）軟件設(shè)置中存在的問(wèn)題

數(shù)據(jù)導(dǎo)出缺乏嚴(yán)密性，易誘發(fā)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)。山西省的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)軟件程序由九鼎公司開(kāi)發(fā)，其目的是實(shí)現(xiàn)財(cái)政、國(guó)庫(kù)與代理銀行之間的聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)集中支付數(shù)據(jù)的共享，并通過(guò)《國(guó)家金庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)（TBS4.0版）》的橫向接口導(dǎo)入進(jìn)行與代理銀行之間資金的實(shí)時(shí)清算。但從運(yùn)行中可以看出該系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)不是很嚴(yán)密，由代理行發(fā)到國(guó)庫(kù)的信息包中拆離的文件無(wú)任何密碼，其文件形式以寫(xiě)字版形式出現(xiàn)，拆離后手工可以做任意改動(dòng)（包括功能科目及撥付金額），容易給思想不健康的人以可趁之機(jī)，給國(guó)庫(kù)資金帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（二）硬件設(shè)施中存在的問(wèn)題

首先是人員問(wèn)題。國(guó)庫(kù)集中支付后，國(guó)庫(kù)部門雖然不再對(duì)撥往預(yù)算單位的每一筆會(huì)計(jì)憑證進(jìn)行審核，但從得到的電子信息中對(duì)撥款的額度及每一筆資金明細(xì)都要進(jìn)行審核，業(yè)務(wù)筆數(shù)是集中支付前的數(shù)倍，這就要求與之相應(yīng)的人員。但目前基層國(guó)庫(kù)人員嚴(yán)重緊缺，一般而言，基層人行有發(fā)行庫(kù)的支行國(guó)庫(kù)專職人員配備只有2~3人，無(wú)發(fā)行庫(kù)的支行也不過(guò)3~5人。其次是設(shè)備問(wèn)題。一是無(wú)專用網(wǎng)線。目前，國(guó)庫(kù)集中支付所用的網(wǎng)線延用的是以前人民銀行電子聯(lián)行的網(wǎng)線接口，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)傳遞質(zhì)量不夠好，一定程度上影響了集中支付數(shù)據(jù)的正常接收，降低了工作效率。二是設(shè)備沒(méi)有保障。大多縣支庫(kù)只簡(jiǎn)單地配備一臺(tái)計(jì)算機(jī)，無(wú)備用機(jī)和不間斷電源，遇到停電和其他情況則采取由代理行人員磁盤考備傳遞到國(guó)庫(kù)進(jìn)行數(shù)據(jù)導(dǎo)入，既耽誤資金清算的時(shí)間，也容易形成病毒傳染，嚴(yán)重的還危及國(guó)庫(kù)生產(chǎn)用機(jī)，給國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作中存在的問(wèn)題

1.資金監(jiān)管的主動(dòng)權(quán)移位，增加了財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)行后，財(cái)政資金的撥付流程發(fā)生了較大的改變，財(cái)政資金撥付是以財(cái)政及代理行審核為主，人民銀行國(guó)庫(kù)部門審核處于從屬地位，事實(shí)上代理行履行了經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)。從支付流程來(lái)看，人行國(guó)庫(kù)部門在支付體系中處于資金審核的末端，國(guó)庫(kù)部門在監(jiān)督財(cái)政資金使用時(shí)，只能通過(guò)代理行提供的有關(guān)憑證和清單核對(duì)其清算金額，而對(duì)財(cái)政資金使用的合法、合規(guī)無(wú)權(quán)監(jiān)督。從資金結(jié)算來(lái)看，國(guó)庫(kù)集中收付實(shí)施后，資金劃撥行為首先發(fā)生在代理銀行，再通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶劃到國(guó)庫(kù)部門進(jìn)行清算。這樣一來(lái)，國(guó)庫(kù)部門的財(cái)政資金撥付監(jiān)督權(quán)由代理銀行取代，在代理行劃至國(guó)庫(kù)部門清算時(shí)，若國(guó)庫(kù)部門發(fā)現(xiàn)支付中有問(wèn)題，也只能做事后補(bǔ)救，如補(bǔ)救不及時(shí)易形成資金風(fēng)險(xiǎn)。

2.不符合《支付結(jié)算辦法》制度規(guī)定，與銀行結(jié)算制度相悖。財(cái)政集中支付要求財(cái)政在代理行為其開(kāi)立零余額賬戶，零余額賬戶的開(kāi)立和使用與現(xiàn)行的賬戶結(jié)算制度管理規(guī)定不符；零余額賬戶的使用是財(cái)政部門開(kāi)出支付令，代理行無(wú)條件將資金墊付并通過(guò)財(cái)政零余額賬戶支付給收款人或用款單位賬戶，并根據(jù)當(dāng)日資金支付的額度內(nèi)支付資金向人行劃轉(zhuǎn)清算，人民銀行通過(guò)大額支付系統(tǒng)將資金劃回代理行，使該賬戶余額為零。無(wú)形中導(dǎo)致商業(yè)銀行先付款后進(jìn)賬，違背了《支付結(jié)算辦法》中規(guī)定“恪守信用、履約付款、誰(shuí)的錢進(jìn)誰(shuí)的賬，由誰(shuí)支配，銀行不墊款”的基本制度。

3.容易引起金融機(jī)構(gòu)之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。在國(guó)庫(kù)集中支付代理單位招標(biāo)中，各商業(yè)銀行競(jìng)相爭(zhēng)奪代理權(quán)，無(wú)條件提供辦公場(chǎng)所和設(shè)備及以此帶來(lái)的水電費(fèi)及相關(guān)費(fèi)用，承擔(dān)財(cái)政資金支付代辦業(yè)務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。其主要原因是取得財(cái)政資金專戶和行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位等預(yù)算單位賬戶及工資代發(fā)權(quán)，各金融機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)動(dòng)，千方百計(jì)為取得國(guó)庫(kù)集中支付代理資格及財(cái)政存款賬戶，從而引起金融機(jī)構(gòu)之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

4.清算環(huán)節(jié)多，資金清算速度較慢。容易造成代理銀行墊付資金。按照改革方案中有關(guān)資金清算的規(guī)定，財(cái)政資金的撥付過(guò)程要經(jīng)過(guò)以下環(huán)節(jié)：財(cái)政部門開(kāi)具撥付憑證——代理銀行——人行國(guó)庫(kù)部門——大額支付——代理銀行——財(cái)政零余額賬戶，最后到完成資金的清算。其大部分的操作都是通過(guò)人工完成，加上憑證的審核和記賬，所消耗的時(shí)間較多，影響資金的清算速度，很難及時(shí)完成代理銀行與國(guó)庫(kù)單一賬戶的當(dāng)日清算。若網(wǎng)絡(luò)不暢，當(dāng)日人民銀行將清算支付資金無(wú)法通過(guò)大額劃回代理行，代理行將墊付一天資金，次日才能沖解。另外，因收款人賬號(hào)有誤等原因造成撥款退回，則資金在途時(shí)間更長(zhǎng)，極大地影響了國(guó)庫(kù)集中支付作用的發(fā)揮。

5.代理行使用的國(guó)庫(kù)資金支付結(jié)算憑證缺乏規(guī)范性和合法性。目前，代理行使用的財(cái)政直接支付憑證、財(cái)政授權(quán)支付憑證和銀行支付申請(qǐng)劃款憑證等無(wú)憑證編號(hào)，未納入重要空白憑證管理，且填制和使用缺乏規(guī)范性和合法性，對(duì)代理行領(lǐng)取、使用、作廢、剩余情況等，國(guó)庫(kù)、財(cái)政部門缺乏有效監(jiān)督，存在較大的資金風(fēng)險(xiǎn)。

6.無(wú)統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，國(guó)家對(duì)代理銀行的代理手續(xù)費(fèi)尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)代理銀行墊付資金所計(jì)付的利息也無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，大多由代理銀行與財(cái)政部門協(xié)商解決。有的是按代理業(yè)務(wù)筆數(shù)計(jì)付，有的是按代理業(yè)務(wù)金額計(jì)付；有的地方財(cái)政對(duì)墊付資金支付一定利息，財(cái)政對(duì)代理銀行支付手續(xù)費(fèi)的隨意性很大，不利于國(guó)庫(kù)部門監(jiān)督。

二、國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管的思考與建議

1.建議九鼎公司對(duì)所開(kāi)發(fā)的《國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)》軟件程序作進(jìn)一步的升級(jí)完善，對(duì)導(dǎo)出數(shù)據(jù)進(jìn)行加密處理，杜絕手工修改的隨意性。

2.建議上級(jí)財(cái)政與國(guó)庫(kù)部門對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付設(shè)備及人員做出明確規(guī)定，杜絕互相扯皮現(xiàn)象。充實(shí)基層國(guó)庫(kù)人員，把國(guó)庫(kù)集中支付作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓。

3.創(chuàng)新國(guó)庫(kù)集中支付延伸監(jiān)管新思路，通過(guò)制度建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等手段，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)管理，消除監(jiān)管“盲區(qū)”，從而進(jìn)一步規(guī)范國(guó)庫(kù)資金集中支付行為，有效發(fā)揮人民銀行的國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能，提升國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管水平。一是找準(zhǔn)國(guó)庫(kù)集中支付后的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患制定相關(guān)措施；二是探索建立國(guó)庫(kù)集中支付國(guó)庫(kù)派駐代理行機(jī)制，實(shí)施跟蹤監(jiān)測(cè)；三是實(shí)行撥款憑證送審制度，制定專人送交國(guó)庫(kù)進(jìn)行支付前的審核；四是建立網(wǎng)絡(luò)共享系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，使國(guó)庫(kù)部門能夠全方位全過(guò)程掌握和監(jiān)督國(guó)庫(kù)資金支付行為，做到國(guó)庫(kù)資金集中支付的實(shí)時(shí)監(jiān)管，有效防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)，確保國(guó)庫(kù)集中支付資金安全。

4.完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的相關(guān)配套改革。建議有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)及管理辦法，制定《集中支付操作程序》，修改《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則，修改《中國(guó)人民銀行會(huì)計(jì)制度》等相關(guān)財(cái)政金融法規(guī)，規(guī)范代理行的業(yè)務(wù)操作行為及手續(xù)費(fèi)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。以法律法規(guī)為依托，細(xì)化操作規(guī)程，并對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付會(huì)計(jì)憑證加以規(guī)范，為參與改革的各方合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供可操作的制度依據(jù)。

(作者單位：中國(guó)人民銀行翼城縣支行 山西翼城 043500)

（責(zé)編：小青）