私人在行政法上的地位初探

摘 要：行政法所追求的依法行政的實(shí)現(xiàn)就可以存在兩個(gè)進(jìn)路：一個(gè)是以法律約束行政權(quán)的原理；另一個(gè)是發(fā)揮與行政主體相對(duì)的人對(duì)行政權(quán)的制約作用。傳統(tǒng)行政法注重前者的分析與研究而忽視對(duì)后者的關(guān)注，正是在這樣背景下，文章提出應(yīng)加強(qiáng)對(duì)私人在行政法上的地位研究，從而改變目前行政法法學(xué)發(fā)展的“跛腳”現(xiàn)象，同時(shí)，文章指出公權(quán)利和反射性利益等理論是分析私人在行政法地位時(shí)應(yīng)采用的工具，運(yùn)用此分析工具，文章提出應(yīng)將私人分成公權(quán)利人與反射性利益人和個(gè)體人與集體人，并分別對(duì)它們展開(kāi)研究。

關(guān)鍵詞：行政法 私人 公權(quán)利 反射性利益

中圖分類號(hào):DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)01-084-02

一、問(wèn)題的提出：傳統(tǒng)行政法對(duì)私人地位研究的缺失

在傳統(tǒng)行政法中，“行政法體系的構(gòu)建都是圍繞行政權(quán)展開(kāi)的，這已經(jīng)是世界各國(guó)的通例?！眥1}從行政主體（行政權(quán)、行政行為）的角度探討行政法成為行政法學(xué)慣用的路徑。傳統(tǒng)行政法學(xué)理論很少研究與行政主體相對(duì)的另一方即私人在行政法上的地位問(wèn)題。對(duì)于傳統(tǒng)行政法學(xué)的這種結(jié)構(gòu)模式，日本學(xué)者戒能孝通上世紀(jì)50年代就曾提出質(zhì)疑：“從行政官署的權(quán)限或行政行為的立場(chǎng)來(lái)論述行政法的著作極多。而從相對(duì)于行政官署市民權(quán)的立場(chǎng)概觀行政法的著作幾乎沒(méi)有。在某種意義上，我們深感不可思議?！眥2}行政法學(xué)的這種發(fā)展?fàn)顩r與人們對(duì)行政法的認(rèn)識(shí)有關(guān)。近現(xiàn)代意義上的行政法產(chǎn)生之初，人們認(rèn)為行政法的核心使命就是探討法與行政的關(guān)系問(wèn)題，即如何用法律去控制和規(guī)范行政權(quán)，以防止行政權(quán)的恣意行使，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)依法行政?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，以行政權(quán)為中心，從理論上分析法律約束行政的原理成為行政法學(xué)當(dāng)然之任務(wù)。

對(duì)私人地位問(wèn)題研究的缺失導(dǎo)致傳統(tǒng)行政法理論存在諸多缺陷：首先，自近代以來(lái)，“各種科學(xué)力圖從不同的角度來(lái)把握人”，{3}法律作為人類一門古老的學(xué)科，從一開(kāi)始就是以人為考察對(duì)象的，而“對(duì)于一個(gè)法律時(shí)代的風(fēng)格而言，重要的莫過(guò)于對(duì)人的看法，它決定著法律的方向。”{4}行政法作為法律之一種，當(dāng)然亦不例外，怎樣看待“人”直接決定著行政法的架構(gòu)和發(fā)展方向。承認(rèn)人的主體性地位而非單純的被管理者或行政權(quán)客體應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代行政法的題中應(yīng)有之意，也是現(xiàn)代行政法得以展開(kāi)的邏輯前提。然而，對(duì)私人地位問(wèn)題研究的缺失極易導(dǎo)致私人被“客體化”、“邊緣化”，從而很難設(shè)想私人作為“人”的地位能得以確立。其次，行政主體和私人是行政活動(dòng)中兩個(gè)相對(duì)應(yīng)存在的面，僅從其中的任何一個(gè)面是無(wú)法窺見(jiàn)行政法的全貌的。德國(guó)行政法被分成客觀行政法和主觀行政法，客觀行政法主要探討法與行政的關(guān)系，主觀行政法則主要探討私人與行政主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這樣的做法把握了行政法的全貌，是比較合理的。日本行政法學(xué)者也指出：“行政的諸活動(dòng)，是以人權(quán)享有主體的私人為對(duì)象的，所以，要綜合地把握行政過(guò)程的話，……有必要考察行政過(guò)程中的私人地位。”{5}因而，加強(qiáng)對(duì)私人問(wèn)題的研究是全面準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)行政法的需要。最后，傳統(tǒng)行政法認(rèn)為，對(duì)于行政權(quán)的控制，有依據(jù)實(shí)體法律行政的原理和完善的事后救濟(jì)體系就足夠了。然而，隨著行政法的發(fā)展，人們開(kāi)始意識(shí)到這種僅關(guān)注“事前”和“事后”的傳統(tǒng)行政法模式是不完美善的，理想的做法應(yīng)當(dāng)是確保行政主體盡量公正的作出決定。為此，人們開(kāi)始意識(shí)到行政的民主化問(wèn)題。所謂行政的民主化，就是把行政過(guò)程從封閉轉(zhuǎn)向開(kāi)放，對(duì)各種事實(shí)主張、價(jià)值訴求給予表達(dá)和受關(guān)注的機(jī)會(huì)，并讓各種利益在一定的制度安排下進(jìn)行博弈，并最終形成為利益各方所接受的行政決定。可見(jiàn)，行政民主實(shí)質(zhì)上是一種“參與式民主”，{6}就是私人為維護(hù)自身的利益在一定的制度保障下廣泛參與行政活動(dòng)。因此，為了更好地推進(jìn)行政民主化，必須加強(qiáng)私人在行政法上的地位問(wèn)題研究。

二、分析的工具：公權(quán)利與反射性利益相區(qū)分的理論

加強(qiáng)私人在行政法上的地位問(wèn)題研究應(yīng)當(dāng)是今后行政法發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，這將首先體現(xiàn)在對(duì)私人的權(quán)利研究上。對(duì)行政權(quán)“既可以法律規(guī)范來(lái)加以約束，也可以通過(guò)既得的主觀權(quán)利來(lái)加以限制”。{7}從本質(zhì)上看，權(quán)利與行政法的使命“天生”是契合的：其一，“從道德意義上講，權(quán)利是對(duì)人自身的一種肯定，是從防惡的角度對(duì)人的尊嚴(yán)和價(jià)值的維護(hù)?！眥8}可見(jiàn)，權(quán)利本身就具有防行政權(quán)之“惡”的特性，肯定了私人之權(quán)利，也就意味著行政權(quán)不能恣意行使，必須尊重私人的權(quán)利，從而達(dá)到防范行政權(quán)的目的。其二，權(quán)利是一種“力”，而且是“被認(rèn)為正當(dāng)?shù)臋?quán)力”。{9}正因?yàn)闄?quán)利也是一種“力”，所以它才能去對(duì)抗行政權(quán)這種“力”，“以力制力”才是約束行政權(quán)的較佳的途徑。其三，從制度意義上講，“權(quán)利是一種觀念，也是一種制度?！眥10}“一項(xiàng)權(quán)利的存在，意味著一種讓別人承擔(dān)和履行相應(yīng)義務(wù)的觀念和制度的存在，意味著一種文明秩序的存在?！眥11}無(wú)論消極行政還是積極行政，只要私人享有某項(xiàng)權(quán)利，行政主體就負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)。這樣，行政主體和私人在制度軌道內(nèi)形成了權(quán)利和義務(wù)的互動(dòng)。由此看來(lái)，唯有通過(guò)對(duì)私人權(quán)利的肯定，才能在行政法中樹(shù)立起尊重私人的觀念，也才能建立起維護(hù)私人利益的各種制度，也才能徹底實(shí)現(xiàn)行政法的價(jià)值。

私人在行政法中上享有的權(quán)利究竟是一種什么樣的權(quán)利？筆者以為，對(duì)私人的權(quán)利可從以下幾個(gè)層次加以分析：一是以人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)為代表的由憲法、民法、單行法律等規(guī)定的私人權(quán)利。判定這一層次私人權(quán)利的性質(zhì)不應(yīng)僅看它們所屬的部門法屬性，而且也應(yīng)從“權(quán)利行使的范圍以及權(quán)利運(yùn)用的對(duì)象”加以分析。例如，公民對(duì)另一方民事主體主張的人身權(quán)是民事權(quán)利，與之相對(duì)應(yīng)的是他方平等民事主體的民事義務(wù)；而公民對(duì)行政主體主張的人身權(quán)則是行政法上的權(quán)利。二是在上述的私人權(quán)利指向行政主體，而行政法律規(guī)范將該權(quán)利作為個(gè)體利益加以保護(hù)并為行政主體設(shè)置了相應(yīng)義務(wù)的情況下，作為個(gè)體的私人可以向行政主體主張權(quán)利。這種由作為個(gè)體的私人向行政主體主張的權(quán)利可以稱之為私人的實(shí)體性公權(quán)利。三是單純由行政法規(guī)定的權(quán)利。這類權(quán)利主要包括私人的程序性公權(quán)利、救濟(jì)性公權(quán)利等。后兩個(gè)層次的權(quán)利可以統(tǒng)稱為私人在行政法上的公權(quán)利，行政法上私人的地位主要通過(guò)私人在行政法上享有的公權(quán)利來(lái)加以體現(xiàn)。

何謂公權(quán)利？公權(quán)利“如從國(guó)民的觀點(diǎn)而言，系指根據(jù)公法規(guī)定，賦予個(gè)別的人民，為實(shí)現(xiàn)自己的利益得請(qǐng)求國(guó)家為特定行為的法律上之力?！眥12}成立公權(quán)利必須同時(shí)滿足以下三個(gè)條件：公法規(guī)范課予行政機(jī)關(guān)為或不為一定行為的義務(wù)；該公法規(guī)范的目的在于保護(hù)私人的個(gè)人利益，或者目的在于維護(hù)公共利益，但同時(shí)兼及個(gè)人利益之保護(hù)；該法規(guī)范賦予利益受影響之人保障其利益的法律力量。公權(quán)利理論的作用在于界定公法上的權(quán)利與反射性利益的區(qū)別。為了判斷公權(quán)利，大陸法系發(fā)展出了“保護(hù)規(guī)范理論”。按照該理論，行政法規(guī)所保護(hù)的利益屬于直接的每個(gè)私人的利益時(shí)，便存在私人的公權(quán)利；當(dāng)行政法規(guī)所保護(hù)的利益是不特定多數(shù)人（一般社會(huì)）的利益時(shí)，作為保護(hù)這種利益的結(jié)果而間接地給有關(guān)人員帶來(lái)利益時(shí)，可以認(rèn)為只有反射性利益存在。行政法規(guī)范是否具有保護(hù)個(gè)人利益之目的要依賴于對(duì)法規(guī)范宗旨的解釋?？墒牵姓ㄒ?guī)范各種各樣，復(fù)雜而繁多，探求法規(guī)范宗旨不但困難，而且不一定能夠得出正確的結(jié)論。于是，又產(chǎn)生了權(quán)利推定性理論。權(quán)利性推定理論切實(shí)可行，只要實(shí)定法宗旨難以確定時(shí)即推定法律規(guī)范保護(hù)個(gè)人利益，個(gè)人由此可以享有公權(quán)利?！肮珯?quán)利與反射利益間之界限，并非絕對(duì)截然分割而是呈現(xiàn)流動(dòng)性與相對(duì)性，隨著時(shí)代觀念改變，國(guó)家任務(wù)的擴(kuò)張以及人民權(quán)利意識(shí)高漲，有擴(kuò)大公權(quán)利的趨勢(shì)。”{13}

筆者以為，理解公權(quán)利理論有幾點(diǎn)值得注意：第一，公權(quán)利理論強(qiáng)調(diào)私人不再是行政權(quán)力的客體。私人與行政主體一樣，是具有法律上獨(dú)立人格的主體，私人與行政主體接受同一法律秩序調(diào)整，并形成法定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第二，請(qǐng)求權(quán)是公權(quán)利的核心。請(qǐng)求權(quán)使私人可以單獨(dú)個(gè)體的身份與行政主體相對(duì)，并請(qǐng)求行政主體為或不為一定的行為。在近現(xiàn)代的行政法中，受社會(huì)契約和人民主權(quán)等理念的支配，行政主體已不再是一個(gè)可以為所欲為單純的權(quán)力主體，而是對(duì)全體人民負(fù)有義務(wù)。但是，行政主體對(duì)作為個(gè)體存在的私人是否負(fù)有義務(wù)，作為個(gè)體的私人是否對(duì)行政主體享有權(quán)利，在近現(xiàn)代行政法中，一直是存在疑問(wèn)的。而以請(qǐng)求權(quán)為核心的公權(quán)利理論則肯定了作為個(gè)體的私人可以直接對(duì)行政主體享有權(quán)利。第三，“有權(quán)利必有救濟(jì)”，公權(quán)利作為權(quán)利之一種，在其不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，法律當(dāng)然應(yīng)當(dāng)為其提供救濟(jì)途徑。實(shí)質(zhì)上，私人請(qǐng)求國(guó)家保護(hù)其公權(quán)利本身也是一種公權(quán)利。這樣的話，公權(quán)利的含義就有兩個(gè)層面，即作為原權(quán)利的公權(quán)利和作為救濟(jì)權(quán)的公權(quán)利。第四，行政法律規(guī)范是判斷私人是否享有公權(quán)利的依據(jù)。

三、私人的種類：（公）權(quán)利人與反射性利益人、個(gè)體人與集體人

公權(quán)利與反射性利益相區(qū)分的理論表明，私人與行政主體之間的關(guān)系既包括（公）權(quán)利義務(wù)關(guān)系，又包括反射性利益關(guān)系。依此為標(biāo)準(zhǔn)，可以把與行政主體相對(duì)的私人分為（公）權(quán)利人和反射性利益人。（公）權(quán)利人是指對(duì)行政主體享有公權(quán)利的人，可以直接請(qǐng)求行政主體為或不為一定的行為，當(dāng)其公權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以自己的名義尋求行政復(fù)議、行政訴訟等行政救濟(jì)途徑。反射性利益人是指僅能從行政主體行使職權(quán)中享有利益或不利益的人，不可以直接請(qǐng)求行政主體為或不為一定的行為。由于反射性利益具有“不可訴性”的特性。因此，當(dāng)行政主體給某私人帶來(lái)反射性不利益時(shí)，該私人亦不能尋求行政救濟(jì)。

另外，行政法上的私人始終交織在以下兩組矛盾中：一是行政法上的私人與行政主體之間的矛盾。行政法把人設(shè)想成行政權(quán)的客體，抑或權(quán)利主體，將直接決定近現(xiàn)代行政法與封建時(shí)代行政法的分野。很顯然，在現(xiàn)代行政法中，人是具有正當(dāng)利益的自由平等之人。為保障這些利益的不受侵犯或?qū)崿F(xiàn)，人是可以對(duì)行政主體享有公權(quán)利的權(quán)利主體?，F(xiàn)代行政法對(duì)人是權(quán)利主體的預(yù)設(shè)是整個(gè)現(xiàn)代行政法得以展開(kāi)的邏輯原點(diǎn)。公權(quán)利理論和公權(quán)利人的提出為這一矛盾的解決奠定了基礎(chǔ)。二是個(gè)體的人與集體的人之間的矛盾。受“法律的個(gè)人主義”思想的影響，“法律在其一切部門中均將目標(biāo)定向于個(gè)人主義的、理智主義的人之（形象）類型。”{14}因此，進(jìn)入現(xiàn)代行政法視野的人首先是單個(gè)的人，這些單個(gè)的人以其享有的公權(quán)利與行政主體相對(duì)。大陸法系國(guó)家以公權(quán)利和反射性利益相區(qū)分的理論來(lái)證成單個(gè)人可以享有公權(quán)利。然而，在龐大的行政權(quán)面前，單個(gè)人是如此的柔弱不堪。同時(shí)，現(xiàn)代行政權(quán)所影響的人往往是社會(huì)大眾，而非單個(gè)的人。單個(gè)的人需要通過(guò)組織的形態(tài)求得與行政權(quán)的力量均衡，以維護(hù)自己的合法權(quán)益。我們環(huán)視自己周圍，可以很容易發(fā)現(xiàn)，許多行政權(quán)濫用現(xiàn)象直接根源在于缺乏與行政權(quán)相抗衡的社會(huì)組織。因此，除了單個(gè)個(gè)體的人，行政法上的私人還可以集體的形象出現(xiàn)，即拉德布魯赫所說(shuō)的“集體人”集體人的形象在行政法的確立必將為處于行政主體與單個(gè)人之間的社會(huì)中介組織打開(kāi)廣闊的行政法天地，也為公益訴訟等制度的建立提供理論基礎(chǔ)。

實(shí)際上，公權(quán)利人與反射性利益人以及個(gè)體人與集體人之間存在交叉，根據(jù)個(gè)體的私人與行政主體之間關(guān)系，可以將私人分成公權(quán)利人與反射性利益人，而一定數(shù)量的反射性利益人集合在一起可以集體人的身份與行政主體之間形成公權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也可以說(shuō)，集體人也是一種公權(quán)利人。

我們提出行政法上的私人地位問(wèn)題實(shí)際上是希望發(fā)揮私人在實(shí)現(xiàn)行政法使命中的作用，以彌補(bǔ)以行政主體（行政權(quán)、行政行為）為中心展開(kāi)的傳統(tǒng)行政法之不足。這樣，依法行政的實(shí)現(xiàn)就可以存在兩個(gè)進(jìn)路：一個(gè)是以法律約束行政權(quán)的原理；另一個(gè)是發(fā)揮與行政主體相對(duì)的人對(duì)行政權(quán)的制約作用。該條進(jìn)路之下又可以有公權(quán)利人與反射性利益人以及單個(gè)人與集體人之分，單個(gè)人以其享有的公權(quán)利來(lái)制約行政權(quán)的行使并達(dá)到為維護(hù)自己的合法權(quán)益的目的，而集體人是反射性利益人的集合或代表，其維護(hù)的是所有反射性利益人的共同利益，其通過(guò)指派代表或提起公益訴訟的方式來(lái)監(jiān)督行政權(quán)，由某些利益共同體而結(jié)成的社會(huì)中介組織就是典型的集體人。

注釋：

{1}關(guān)保英.行政法的私權(quán)文化與潛能【M】.山東：山東人民出版社，2003.8.

{2}方世榮.論行政相對(duì)人【M】.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.2.

{3}[日]星野英一.私法中的人【M】.王闖譯.北京：中國(guó)法制出版社，2004.2.

{4}{14}[德]古斯塔夫.拉德布魯赫.法律上的人.載于[德]古斯塔夫.拉德布魯赫.法律智慧警句集【M】.舒國(guó)瑩譯.北京：中國(guó)法制出版社，2001.141.147.

{5}[日]鹽野宏.行政法[M].楊建順譯.北京：法律出版社，1999.239.240.

{6}[美]喬.薩托利.民主新論【M】.馮可利、閻克文譯.北京：東方出版社，1993.118-123.

{7}[德]馬克思.韋伯.法律社會(huì)學(xué)【M】.康樂(lè)、簡(jiǎn)惠美譯.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2005.7.

{8}{10}{11}夏勇.中國(guó)民權(quán)哲學(xué)【M】.上海：生活.讀書(shū).新知三聯(lián)書(shū)店，2004.174.165.

{9}王莉君.權(quán)力與權(quán)利的思辯【M】.北京：中國(guó)法制出版社，2005.45-48.

{12}{13}翁岳生.行政法【M】.臺(tái)北：臺(tái)灣翰蘆圖書(shū)出版有限公司，1998.212.216.

(作者簡(jiǎn)介：葉金方，長(zhǎng)治學(xué)院政法系教師，法學(xué)碩士，主要從事行政法學(xué)研究 山西長(zhǎng)治 046011）(責(zé)編:賈偉)