我國區(qū)域空間規(guī)劃歷程和指導(dǎo)思想演變的探討

馬仁鋒　劉修通　張　婧　王筱春

摘 要：區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)思想直接關(guān)系區(qū)域發(fā)展的效率和區(qū)際間的公平。分析了我國現(xiàn)行區(qū)域空間規(guī)劃體系——類型、主要功能和主管部門，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行諸多規(guī)劃中互不銜接、矛盾眾多，未能形成有效的區(qū)域空間規(guī)劃體系。回顧了建國以來規(guī)劃發(fā)展歷程——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的區(qū)域規(guī)劃和改革開放后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的區(qū)域規(guī)劃，并按照規(guī)劃主要內(nèi)容和指導(dǎo)思想重點(diǎn)討論了1978年至今的規(guī)劃發(fā)展亞階段——計(jì)劃體制內(nèi)探索區(qū)域空間治理的有效形式；體制轉(zhuǎn)型期內(nèi)，規(guī)劃功能與形式的轉(zhuǎn)變；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的，多類型的規(guī)劃互補(bǔ)與沖突。縱觀建國以來的區(qū)域規(guī)劃歷程，將規(guī)劃指導(dǎo)思想分為平衡發(fā)展觀、重點(diǎn)發(fā)展觀、協(xié)調(diào)發(fā)展觀、科學(xué)發(fā)展觀四個(gè)時(shí)期。

關(guān)鍵詞：區(qū)域空間規(guī)劃體系 歷程 指導(dǎo)思想

中圖分類號(hào):F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)01-038-02

一、區(qū)域空間規(guī)劃的內(nèi)涵與體系

（一）概念辨析

1.區(qū)域。“區(qū)域”概念包含的內(nèi)容很多，不同學(xué)科對(duì)區(qū)域有不同理解。如，在自然地理學(xué)中，區(qū)域是地球表面的一部分，并占有一定的空間，具有一定的范圍和界限，具有一定的體系結(jié)構(gòu)形式；在人文地理學(xué)中，區(qū)域是一個(gè)實(shí)體，具有共同的特征和內(nèi)部分異，常表現(xiàn)為“結(jié)節(jié)區(qū)域”或“功能區(qū)域”；在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中，區(qū)域是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)獨(dú)立、內(nèi)部聯(lián)系緊密而較為完整、具備特定功能的地域空間，是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體等。各學(xué)科對(duì)區(qū)域的解釋，揭示了區(qū)域內(nèi)容的一個(gè)側(cè)面。從空間尺度來看，“區(qū)域”的規(guī)模差異很大。相對(duì)全球而言，區(qū)域可能是國家聯(lián)盟或一個(gè)國家或一國中享有一定權(quán)力的行政區(qū)(省、州、市等)；從地方層面看，區(qū)域通常指比單個(gè)城市更大的范圍，往往包括城市周邊的鄉(xiāng)村等。規(guī)劃中所說的區(qū)域一般是指處于城市與國家之間的空間層次，具體的范圍根據(jù)規(guī)劃需要而定，常稱為“規(guī)劃區(qū)”。在我國可以是一省、一省內(nèi)部的一縣或數(shù)縣、跨幾省邊緣縣等這樣的行政區(qū)所構(gòu)成的規(guī)劃區(qū)域。區(qū)域作為個(gè)體，空間規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)它在所屬的整體中的獨(dú)特性，做好它與外部空間的銜接。區(qū)域作為一個(gè)整體，空間規(guī)劃要處理好它自身的整體性，做好區(qū)域內(nèi)部空間的組織。

2.規(guī)劃?；魻?Hall，1974)認(rèn)為：“規(guī)劃作為一項(xiàng)普遍活動(dòng)，是指編制一個(gè)有條理的行動(dòng)順序，使一個(gè)或數(shù)個(gè)預(yù)定目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。它的主要技術(shù)包括書面文件；適當(dāng)?shù)馗接薪y(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)、數(shù)學(xué)描述、定量評(píng)估和說明規(guī)劃方案各部分之間關(guān)系的圖解等?？赡苓€包含準(zhǔn)確描繪規(guī)劃目標(biāo)的建設(shè)藍(lán)圖?！边@個(gè)觀點(diǎn)表明城市和區(qū)域規(guī)劃只是一般規(guī)劃的一個(gè)特例，其特征是將“空間表達(dá)”突顯出來。對(duì)規(guī)劃的理解不能局限于技術(shù)方面，還必須聯(lián)系到規(guī)劃得以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境發(fā)展的特點(diǎn)和過程。弗里德曼(Friedmann，1987)認(rèn)為規(guī)劃是“將社會(huì)推向一個(gè)共同目標(biāo)的一系列共同參與的行動(dòng)”，他將規(guī)劃視為一項(xiàng)聯(lián)系思想與行動(dòng)的社會(huì)技術(shù)實(shí)踐。規(guī)劃是在一定時(shí)期內(nèi)，在某一思想指導(dǎo)下的在地域空間上的連續(xù)行動(dòng)。

3.區(qū)域空間規(guī)劃。薩倫巴(1985)認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃“是門建筑在科學(xué)原則基礎(chǔ)上的，組織空間的藝術(shù)”，“是一種恢復(fù)空間秩序，保證形成使人滿意的美的環(huán)境和通過技術(shù)的措施創(chuàng)造新的價(jià)值的實(shí)用藝術(shù)?！?0世紀(jì)80年代末和90年代初以來，在很多發(fā)達(dá)國家規(guī)劃理論和實(shí)踐更加注重關(guān)注空間發(fā)展的整體性和協(xié)調(diào)性，各種規(guī)劃形式開始統(tǒng)合成為一種整合的、協(xié)調(diào)的和戰(zhàn)略性的公共管理體系，首先是歐洲大陸國家把這種具有整合和協(xié)調(diào)空間發(fā)展功能的規(guī)劃體系稱為空間規(guī)劃，后來成為歐洲國家乃至很多發(fā)達(dá)國家對(duì)不同地域?qū)哟我?guī)劃體系的統(tǒng)稱。目前，規(guī)劃領(lǐng)域存在兩種視角，即時(shí)間序列上的發(fā)展計(jì)劃和地域空間上的發(fā)展布局。本文的區(qū)域空間規(guī)劃是指將時(shí)間發(fā)展序列投影在地域空間上的組織，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間資源、環(huán)境和人口的整合。

（二）我國區(qū)域空間規(guī)劃體系

我國多年來形成的規(guī)劃體系，存在著發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大系列。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略或產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等，屬發(fā)展規(guī)劃系列；全國國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等，屬空間規(guī)劃系列。發(fā)展規(guī)劃對(duì)空間規(guī)劃具有導(dǎo)向作用，會(huì)涉及空間發(fā)展方向的內(nèi)容，但不可能取代具體的空間規(guī)劃。區(qū)域空間規(guī)劃系列中的重要環(huán)節(jié)，其在空間管治和綜合協(xié)調(diào)中的重要作用，越來越受到政府和社會(huì)的重視。在我國，由于空間規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的條塊分割，目前還沒形成規(guī)范的、綜合協(xié)調(diào)的區(qū)域空間規(guī)劃體系。

二、我國建國以來的空間規(guī)劃歷程

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的空間規(guī)劃實(shí)踐

從1949年10月到1978年12月的29年時(shí)間里，我國實(shí)行的是社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在此過程中空間規(guī)劃歷經(jīng)周折，總的來說可以分為四階段，主要內(nèi)容見表2。

（二）改革開放后的空間規(guī)劃探索

1978年12月中共十一屆三中全會(huì)后，我國空間規(guī)劃又以豐富形式發(fā)展起來。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與完善，我國空間規(guī)劃發(fā)展大致分為三階段，主要內(nèi)容見表3。

三、建國以來我國空間規(guī)劃的指導(dǎo)思想演變

新中國成立以來，我國的規(guī)劃工作在不同時(shí)期，有著鮮明的規(guī)劃指導(dǎo)思想，它們?cè)谥袊囊?guī)劃實(shí)踐過程中起著重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)作用。結(jié)合我國建國以來的規(guī)劃階段，現(xiàn)用表4明晰的勾畫出中國空間規(guī)劃的指導(dǎo)思想演變。

[基金項(xiàng)目:上海重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目(B410)]

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(作者單位：馬仁鋒,華東師范大學(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)系 上海 200062；劉修通,云南大學(xué)區(qū)域與資源規(guī)劃系 云南昆明 650091;張婧,華東師范大學(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)系 上海 200062;王筱春,云南大學(xué)區(qū)域與資源規(guī)劃系 云南昆明 650091)

(責(zé)編:賈偉)