信訪制度的功能及實(shí)現(xiàn)途徑

宋振玲　趙漣漪

［摘要］信訪制度承擔(dān)了利益表達(dá)、民主監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)的功能，本質(zhì)上作為一種行政救濟(jì)手段的信訪制度人治色彩濃厚，客觀上消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，其制度的內(nèi)在困境也日漸凸顯。要解決信訪問(wèn)題，就必須重構(gòu)其制度功能、整合信訪組織機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新其運(yùn)行機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］信訪制度；功能定位；民主監(jiān)督；政治參與；一元信訪體制

［中圖分類號(hào)］Ｄ60［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］Ａ［文章編號(hào)］1672－2426（2009）01－0054－02

一、信訪制度之現(xiàn)實(shí)功能

信訪制度是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的政治制度，若以1951年6月7日政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》為其正式建立的起點(diǎn)，至今已有50多年的歷史了。經(jīng)過(guò)50多年的制度變遷以及社會(huì)的逐步轉(zhuǎn)型，信訪制度從其形成至今，主要發(fā)揮了以下基本功能：

1．政治參與和利益表達(dá)。公民有序的政治參與和利益表達(dá)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的制度化溝通，是構(gòu)筑政權(quán)合法性的重要手段。在信訪制度設(shè)立的初期，信訪體現(xiàn)了黨的政權(quán)與民間社會(huì)的交流與互動(dòng)，反映了社會(huì)對(duì)新政權(quán)的認(rèn)同狀況。信訪作為一種常規(guī)制度的出現(xiàn)，則反映了共產(chǎn)黨人建立政權(quán)合法性的努力。而在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)利益日益多元化在客觀上要求社會(huì)提供與之相適應(yīng)的多元利益代表和表達(dá)的機(jī)制。然而，我國(guó)當(dāng)前社會(huì)多元利益表達(dá)機(jī)制和政治參與體制的構(gòu)建滯后于社會(huì)利益的分化，現(xiàn)行的政治參與渠道無(wú)法有效地將各階層民眾的利益訴求有效地傳達(dá)到政治體制中去。［1］社會(huì)各階層尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體缺乏與政府進(jìn)行利益溝通的有效制度渠道。在這樣的社會(huì)背景之下，信訪制度無(wú)疑為社會(huì)各階層尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體提供了一條相對(duì)公平的制度性表達(dá)渠道。

2．權(quán)力控制與民主監(jiān)督。對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，通過(guò)信訪這種機(jī)制可以在一定程度上控制權(quán)力的濫用。新中國(guó)成立后，我國(guó)參照蘇聯(lián)體制形成了一種特定的科層制：一方面，科層組織取代各種傳統(tǒng)組織而高度集權(quán)；另一方面，科層組織的各種理性化的規(guī)范程序又未能充分發(fā)育起來(lái)。［2］在這種情況下，政策制定者和監(jiān)督執(zhí)行者的治理目標(biāo)過(guò)于龐大，而掌握的信息又大量殘缺，上下級(jí)政府之間由于信息不對(duì)稱，不可避免地導(dǎo)致委托代理危機(jī)，中央政府對(duì)地方往往缺乏有效的監(jiān)督手段以防止權(quán)力的濫用，［3］而通過(guò)信訪，可以使上級(jí)官員繞過(guò)科層制體系的阻礙，在某種程度上了解下級(jí)官員的行政能力、道德水平、政治素質(zhì)等。對(duì)信訪所涉及的重大案件，上級(jí)機(jī)關(guān)通過(guò)派人到基層調(diào)查，實(shí)現(xiàn)了上級(jí)對(duì)基層官員的直接控制，以防止權(quán)力的濫用。因此，信訪作為對(duì)官僚體制的非常規(guī)控制功能便凸顯出來(lái)。對(duì)公民來(lái)說(shuō)，通過(guò)給國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)寫信或走訪反映民情社意，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的工作提出批評(píng)或建議以實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。

3．化解糾紛與權(quán)利救濟(jì)。在我國(guó)的信訪實(shí)踐中，一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，信訪一直是民眾實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的重要的制度性選擇。新中國(guó)成立以后，由于法制建設(shè)滯后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，加上傳統(tǒng)文化價(jià)值觀的影響，群眾之間、群眾與政府之間的糾紛與矛盾，往往是通過(guò)基層群眾的上訪，由高層官員從中進(jìn)行協(xié)調(diào)和裁決來(lái)予以平息的。當(dāng)前由于轉(zhuǎn)型時(shí)期政府行為的不規(guī)范，工業(yè)化、城市化進(jìn)程中許多群眾尤其是農(nóng)民的合法權(quán)益遭受侵害，在司法的公正性和權(quán)威性尚未真正確立的環(huán)境下，信訪仍然是群眾解決矛盾糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的重要途徑。信訪救濟(jì)所具有的實(shí)體正義的一面，使其在事實(shí)上成為司法權(quán)利救濟(jì)體系的重要補(bǔ)充機(jī)制。

在信訪制度的功能中權(quán)力控制與監(jiān)督功能是其首要的和基本的功能，也是信訪制度其他功能存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。而從當(dāng)前來(lái)看，權(quán)利救濟(jì)功能已經(jīng)超過(guò)另外兩項(xiàng)功能成為信訪最主要的功能?，F(xiàn)實(shí)中這樣功能定位的直接結(jié)果就是，上訪反映的問(wèn)題已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了行政部門管理的范圍，使信訪部門承載了過(guò)多的社會(huì)責(zé)任，同時(shí)消解了司法的權(quán)威。

二、信訪制度功能之定位

由于信訪制度偏離了其“政治參與”功能的制度初衷而承載了本不應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利救濟(jì)功能，由此造成其既無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的功能，又破壞了司法權(quán)威，也消解了現(xiàn)代法治國(guó)家的治理基礎(chǔ)，進(jìn)而處于進(jìn)退兩難的境地。我們認(rèn)為，要充分發(fā)揮信訪制度的功能，應(yīng)將其功能定位于民主監(jiān)督與政治參與。

1．剝離信訪的救濟(jì)功能。目前，公民的信訪活動(dòng)多數(shù)是針對(duì)涉法和訴訟案件的。這使得大量本應(yīng)并可以通過(guò)訴訟途徑解決的問(wèn)題，卻涌入了信訪渠道，使涉法和涉訴上訪與日俱增，致使信訪制度與司法救濟(jì)途徑之間產(chǎn)生了張力。而要使信訪和司法救濟(jì)途徑在各自的場(chǎng)域發(fā)揮其應(yīng)有的作用，就必須探索符合憲政要求的科學(xué)的信訪體制，同時(shí)要改革完善司法救濟(jì)制度。為此，需要對(duì)信訪進(jìn)行體制改革，以實(shí)現(xiàn)與司法救濟(jì)途徑的協(xié)調(diào)。這首先需要對(duì)信訪的功能進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，信訪制度的應(yīng)有功能在于政治參與和民主監(jiān)督而不是糾紛解決與權(quán)利救濟(jì)，因此，應(yīng)析出其糾紛解決與權(quán)利救濟(jì)的功能而保留其政治參與和民主監(jiān)督的制度功能，將糾紛解決與權(quán)利救濟(jì)的功能還給復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)。因?yàn)閺奈覈?guó)的國(guó)家權(quán)力分工、配合與制約的體系來(lái)講，信訪制度不應(yīng)成為解決各種糾紛、矛盾的最終尋求途徑。任何國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都必須尊重并維護(hù)司法權(quán)威。司法權(quán)威的一個(gè)重要體現(xiàn)就是司法救濟(jì)的終極性。司法終極性的第一個(gè)含義體現(xiàn)在法院或其他具有司法性質(zhì)的機(jī)構(gòu)應(yīng)是大多數(shù)社會(huì)糾紛的最終裁決者。司法解決之所以優(yōu)于其他糾紛解決方式在于其有法定程序的保障，裁決者的中立、糾紛雙方地位的平等，并提供了充分的說(shuō)理場(chǎng)所，充分保證了矛盾和沖突在體制內(nèi)的解決，并且形式上保證了承擔(dān)敗訴的后果是說(shuō)理不充分者，正當(dāng)程序有利于消弭憤怒與不滿。而現(xiàn)有的信訪制度與之相比，則明顯不具有這種特征，而且也不可能、不應(yīng)具有這種特征。司法終極性的另一個(gè)含義是裁決應(yīng)有既判力，已作出的裁判不允許隨意改變。當(dāng)前我國(guó)終審司法裁判的重審是當(dāng)事人上訪、纏訴的重要根源之一，進(jìn)而一定程度上嚴(yán)重影響了司法裁判的既判力、權(quán)威性。

2．完善信訪的監(jiān)督功能。人民群眾對(duì)黨和國(guó)家政治生活的廣泛監(jiān)督是社會(huì)主義民主的一個(gè)重要形式。信訪制度就是人民群眾對(duì)黨和政府及其工作人員實(shí)行直接的、公開(kāi)的、有效的民主監(jiān)督的重要形式之一。公民監(jiān)督是民主監(jiān)督的一個(gè)重要方面，也是現(xiàn)代國(guó)家公民進(jìn)行政治參與的一個(gè)重要方面，而信訪則是公民監(jiān)督的一種具體實(shí)現(xiàn)途徑，也是公民政治參與和利益表達(dá)的一種制度化途徑。所謂政治參與，是公民自下而上影響國(guó)家的政治統(tǒng)治、政治管理等政治過(guò)程的活動(dòng)，這種活動(dòng)集中地表現(xiàn)為對(duì)政府公職人員產(chǎn)生及政府行政決策過(guò)程的影響。

從信訪制度的監(jiān)督功能上來(lái)看，無(wú)論是制度設(shè)計(jì)還是實(shí)際運(yùn)作，都符合法治的精神。特別是在當(dāng)前，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，長(zhǎng)期改革過(guò)程中所積累的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯的情況下，任何一項(xiàng)改革措施的出臺(tái)或者調(diào)整，都需要黨和國(guó)家機(jī)關(guān)能夠真正及時(shí)地了解民情，把握民心，順乎民意，確保改革開(kāi)放的穩(wěn)步推進(jìn)和社會(huì)的穩(wěn)定，最終維護(hù)和實(shí)現(xiàn)好廣大人民群眾的根本利益。這需要像信訪這樣的民意表達(dá)機(jī)制的完善和發(fā)展。這就需要強(qiáng)化信訪作為公民政治參與的制度化渠道，實(shí)現(xiàn)公民政治參與的制度化和有序化，從法律上保障公民合法權(quán)利的行使。

三、信訪制度功能實(shí)現(xiàn)之機(jī)制構(gòu)建

信訪作為一種政治溝通機(jī)制，存在著國(guó)家信訪(包括政府信訪、人大信訪、司法信訪)和社會(huì)信訪(包括黨的信訪、人民團(tuán)體信訪、媒體信訪和單位內(nèi)部信訪等)兩個(gè)分支，前者無(wú)疑是根本和核心。對(duì)現(xiàn)行信訪制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)改革，則要從信訪體制的結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，整合、統(tǒng)一信訪機(jī)構(gòu)，并引導(dǎo)信訪制度功能的轉(zhuǎn)向。整合信訪機(jī)構(gòu)，應(yīng)以現(xiàn)行的民主制度為依托，在此基礎(chǔ)上完善人大信訪制度，這樣既能很好的完成信訪所承載的司法解決之外的剩余功能，又在我國(guó)現(xiàn)有的制度框架內(nèi)走現(xiàn)代法治之路。為此，要在國(guó)家信訪的層面上，打破行政信訪與人大信訪并立的局面，將其統(tǒng)一到人大之下，以整合現(xiàn)有的信訪資源。各級(jí)人大機(jī)關(guān)設(shè)立“信訪委員會(huì)”，統(tǒng)一受理群眾的來(lái)信來(lái)訪，政府內(nèi)部不再保留信訪機(jī)構(gòu)。這種體制我們可以將其稱之為“一元信訪體制”。

之所以建立人大一元信訪體制，這是因?yàn)椋?/p>

1．人大一元信訪體制符合我國(guó)憲政體制。我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制，它是社會(huì)主義式的民主代議制。根據(jù)《選舉法》的規(guī)定和精神，人大代表有法律上的義務(wù)與選民聯(lián)系，聽(tīng)取其訴愿，為其解決問(wèn)題。因此，群眾上訪找人大要比找政府更有理有據(jù)。另外，信訪所反映的問(wèn)題多數(shù)是與各級(jí)行政、司法機(jī)關(guān)相關(guān)的，或者直接就是群眾與有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的矛盾，或者是民間問(wèn)題國(guó)家機(jī)關(guān)不解決或解決不好的，針對(duì)這些問(wèn)題，交給政府去處理與正當(dāng)程序的法治原則無(wú)法兼容，而交給各級(jí)人大則是符合法理的。人大有義務(wù)也有權(quán)力對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的監(jiān)督。

2．人大受理上訪有利于提高工作效率減少社會(huì)成本。在現(xiàn)行信訪體制下，一個(gè)地方同時(shí)設(shè)立行政和人大兩套信訪機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家而言意味著多一份財(cái)政支出，而對(duì)上訪群眾來(lái)說(shuō)則意味著多一回奔波勞碌。建立人大一元信訪體制則可以更好地發(fā)揮我國(guó)民主制度的優(yōu)勢(shì)，公民的利益訴求直接向人大代表和代表所組成的機(jī)關(guān)提出，代議制的運(yùn)行機(jī)制脫離于行政權(quán)力的干涉，可以有效地減少效率低下、監(jiān)督不力等現(xiàn)象的發(fā)生，有利于對(duì)各種信訪案件的高效解決。

3．建立人大一元信訪體制，有利于促進(jìn)民主與法治的發(fā)展。老百姓找政府部門上訪，目的在于希望獲得行政首長(zhǎng)的關(guān)注和幫助，而事實(shí)上行政首長(zhǎng)的“關(guān)注”常常是拋開(kāi)法律規(guī)則直接運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行處理的結(jié)果，在這里可能有實(shí)質(zhì)公正，但卻缺乏程序正義和規(guī)則意識(shí)，歸根結(jié)底是權(quán)大于法。而建立人大一元信訪體制，由專門的信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理，由專職的人員進(jìn)行督辦查處，則完全按照監(jiān)督程序進(jìn)行，強(qiáng)化了民主與法律的權(quán)威，用法律權(quán)威取代個(gè)人權(quán)威，是規(guī)則治理代替人的治理。

參考文獻(xiàn)：

［1］馬斌．組織創(chuàng)新、權(quán)力重組與轉(zhuǎn)型時(shí)期信訪制度改革［Ｊ］．中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，（4）．

［2］應(yīng)星．作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)［Ｊ］．法學(xué)研究，2004，（3）．

［3］陳廣勝．將信訪納入法治的軌道［Ｄ］．浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005，（4）．

責(zé)任編輯宋桂祝