法治視野下執(zhí)政黨政治權威的建立

蔣偉平

［摘要］中國如何轉向以法治為保障，以自由、公平、有序、非對抗性競爭為內涵的現代民主國家，既是對執(zhí)政黨的考驗，也是對全體中國人的考驗。而這一轉型的成敗，關鍵在于執(zhí)政黨能否忠誠并信仰憲法，自覺推進法治政治，自愿地服從法律的約束，通過限制自己的權力來重鑄執(zhí)政的合法性基礎，重建自己的政治權威。法治政治，歸根到底是要求權力服從法律，共產黨依法執(zhí)政。

［關鍵詞］法治視野；政治權威；依法執(zhí)政

［中圖分類號］Ｄ25［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2009）01－0049－03

法治最基本最核心的要求就是法的至上性，即作為人民意志的憲法和法律具有最高的權威。但是，在發(fā)展中國家走向現代化的過程中，一個強有力的政黨的政治權威又是必不可少的。如何通過制度設計或創(chuàng)新使執(zhí)政黨既發(fā)揮統(tǒng)攬全局協(xié)調各方的政治核心作用，又不至于蛻變?yōu)榱桉{于憲法和法律之上的特權集團，這是包括執(zhí)政黨在內的各方仁人志士共同探討，但并未很好解決的問題。本文試圖在這方面作一嘗試性的探討，以就教于各方。

一、中國法治現代化建設的道路需要執(zhí)政黨的政治權威

政治權威是一種使人們信從的政治力量，它集中體現在個人或某些集團身上。從人類社會發(fā)展的角度看，政治權威的出現標志著人類從蒙昧到文明，從自在到自為的發(fā)展過程。近代以來，政黨取代其他傳統(tǒng)政治力量領導政治生活，成為政治文明發(fā)展與進步的重要標志之一。據統(tǒng)計，在當今世界200多個國家和地區(qū)中，除20多個國家和地區(qū)是嚴格的君主制或政教合一體制而無政黨外，絕大多數國家都存在著政黨，實行政黨政治。［1］對于努力實現法制現代化的發(fā)展中國家，特別需要有一個強有力的政黨。江澤民在建黨80周年講話中指出：“在我們這樣一個多民族的發(fā)展中大國，把十二億多人的力量凝聚起來，向著社會主義現代化的目標前進，必須有中國共產黨的堅強領導。否則，就會成為一盤散沙，四分五裂，不僅現代化實現不了，而且必然陷入混亂的深淵。這是總結近代以來中國發(fā)展的歷程得出的結論，也是分析許多國家發(fā)展的經驗教訓得出的結論”。當代中國的法治變革發(fā)生于20世紀最后20年，這時的中國社會缺乏商品經濟對民主法治意識的啟蒙，更面對著政治、經濟和法制飛速發(fā)展的世界。發(fā)達國家的政治影響和經濟壓力，國內人民要求富裕和民主的渴望，決定了我國的法治建設同時擔負著民主化以及發(fā)展、穩(wěn)定等多重任務。其任務的艱巨性和操作上的精巧，客觀上需要有一個充分行使公共職能的強大政府來推動法制的轉型，需要政府自覺地擔負起正確引導法治發(fā)展的時代責任。因此，中國被迫同時也是必然地走上了一條自上而下的政府推進型的法治道路。實際上，自黨的十一屆三中全會以來，中國共產黨正是憑借自己的執(zhí)政地位和政治權威，有力地推動了中國的法治化進程。她領導全國人民在法治理論上進行撥亂反正，確立了“在法律面前人人平等”等現代法治觀念；提出了加強民主法制，實現依法治國的法治現代化任務；面對幾乎空白的現代法制建設，領導制定了法制現代化綱領和宏大的立法規(guī)劃，并在短短20年間，完成了西方國家上百年走過的立法路程，初步形成了以憲法為核心的社會主義法律體系。總之，在當代國內外背景下，沒有中國共產黨的政治權威和政治領導，希望像西方國家那樣通過市民社會的成熟，自下而上地實現現代法治，是一種不切實際的幻想。

二、執(zhí)政黨的政治權威必須建立在合法性與合理性的基礎之上

我國法治建設的政府主導性，客觀上要求維護執(zhí)政黨的政治權威。但是一個執(zhí)政黨能不能徹底完成推進法治，并最終建成“社會主義法治國家”的歷史任務，取決于它在多大程度上獲得人們的認同，在多大程度上獲得真正的尊嚴和威信，以維持并加強自己“統(tǒng)攬全局，協(xié)調各方”的政治權威地位和力量，即解決法治化進程中執(zhí)政黨政治權威的合法性與合理性問題。

合法性問題主要是指事物的存在能否站得住腳，能否與其依托社會基礎和客觀環(huán)境相適應，進而被社會基礎和客觀環(huán)境所承認和接受等方面的問題。合理性問題主要是指事物存在本身的性質、機制、結構、功能是否符合客觀規(guī)律等方面的問題。合理性基本上屬于認識層面，而合法性則基本上屬于實踐層面。合理性是人們需要不斷認識的對象，而合法性則是人們不斷實踐的結果。合理性主要是向人們提出“事物為什么能夠存在”的問題，而合法性則主要是告訴人們“事物存在就是合理的”的事實。雖然合理性與合法性的職能不同，但二者卻聯系緊密，誰也不能長時期離開誰。合理性離開合法性，就不會走上前臺發(fā)揮主導作用；合法性長時期離開合理性，就會失去其存在的依據和生命力。

合理性是合法性的科學內核，合法性是合理性的現實外衣。一些現代西方政治學家認為：“如果大多數公民都確信權威的合法性，法律就能比較容易地和有效地實施，而且為實施法律所需的人力和物力耗費也將減少?！话阏f來，如果合法性下降，即使可以用強制手段來迫使許多人服從，政府的作為也會受到妨礙。如果人們就哪一個政權具有合法性的問題發(fā)生爭論，其結果常常是導致內戰(zhàn)或革命。”［2］執(zhí)政黨只有獲得建立在合理性基礎之上的合法性，才會被社會基礎和客觀環(huán)境廣泛承認，誠心接受，永葆生機和活力，國家才能夠長治久安，興旺發(fā)達。

中國共產黨帶領中國人民推翻“三座大山”，取得革命的勝利，建立新中國。相應地中國共產黨也贏得了中國人民的全心擁護和大力支持，歷史地形成了黨的政治權威。但黨的政治權威的形成不是一勞永逸的。隨著國內國際形勢的變化，黨的政治權威受到黨內黨外和國內國外的諸多方面的挑戰(zhàn)。這就是黨的執(zhí)政地位和政治權威的合法性問題。而挑戰(zhàn)黨的執(zhí)政地位和政治權威的根據，往往又是懷疑和指責黨的執(zhí)政地位和政治權威的合理性問題。這也同樣是擺在全黨同志面前重大的理論和現實問題?！叭齻€代表”重要思想的提出，正是針對黨的執(zhí)政地位和政治權威的合理性問題，對黨的根本性質作了明確而又科學的規(guī)定，既指明了黨的建設的根本方向，又對全黨提出了更高的要求。胡錦濤提出的科學發(fā)展觀和“以人為本”、“全面發(fā)展”的思想為徹底解決黨的執(zhí)政地位和政治權威的合法性合理性問題，提供了強有力而又堅實的理論根據。因此，鞏固執(zhí)政黨的政治權威，克服政治腐敗，增強合法性基礎，唯一可行的途徑就是尊重憲法和法律，并按照法治原則對執(zhí)政黨的政治權威體制進行設計和創(chuàng)新。但這是一項長期的任務，也是一項艱巨的任務，任重而道遠。

三、執(zhí)政黨政治權威體系的法治建立

改革開放30年來，中國的執(zhí)政黨一直在理論和實踐兩個方面探索如何改善黨的領導，企圖建立一種法理型的權威結構。如在黨與人大的關系上改變了過去那種以黨的名義制定和發(fā)布法律文件（取代人大行使立法權）的做法；在黨與政府的關系上，改變了過去黨委對政府進行對口管理的黨政高度一體的模式；在黨與司法機關的關系上，取消了黨委審批案件的制度。但總的說來，執(zhí)政黨的法理型權威模式的建構尚未取得突破性進展。一個明顯的例證就是講了多年的“黨政分開”，“黨要管黨”并未取得多少預期的效果。因為，黨政分開是西方多黨制下的政治運行模式，由于不同的政黨輪流執(zhí)政，而不是一個政黨永久執(zhí)政，政黨與政府之間形成了明確的界限，再加之有比較完善的文官制度為基礎，所以執(zhí)政黨執(zhí)政主要表現為執(zhí)政黨領袖組織內閣（政府）并通過內閣來主持政務，貫徹執(zhí)政黨的方針政策。而在我國，由于共產黨是唯一執(zhí)政的黨，執(zhí)政黨與政府之間容易建立某些固定聯系，從而使執(zhí)政黨和政府的界限越來越模糊，及至出現黨政合一的現象。這種現實表明，在我國的政治格局中，企圖通過“黨政分開”，然后再建立黨政之間良性互動的法治框架的制度設計幾近空想。既然黨政沒有分開，也不可能分開，而法治又是不可避免的，那么法治架構的制度設計就不能拋開執(zhí)政黨的制度建設而空談國家權力結構的法治化。鞏固執(zhí)政黨的政治權威，克服政治腐敗，增強合法性基礎，唯一可行的途徑就是尊重憲法和法律，并按照法治原則對執(zhí)政黨的政治權威體制進行設計和創(chuàng)新。

一是黨內干部制度必須民主化。具體地說，要實現黨內干部制度民主化，就必須實行非對抗性的競選制度、嚴格的任期制度和官員身份的非終身制。我國長期實行黨管干部制度，應該說是一種具有中國特色的好制度。但是，我們是一黨執(zhí)政，在長期實踐中也出現了一些問題。譬如，跑官要官、賣官鬻爵現象愈禁愈烈，究其原因，主要在于選官任官的權力掌握在少數人手中，“少數人選人，在少數人中選人”必然刺激有官癮者跑、要、買。即使近年越來越多地實行了票決制度（即由上級黨委常委通過投票表決的方式決定下級黨政主要領導人的任命或推薦），也沒有從根本上改變由少數人決定各級官員命運的狀況。這在一定程度說，是腐敗的一個重要根源。要從源頭上治理腐敗，從根本上改善黨風政風，杜絕跑官要官買官，就必須解放思想，改革“黨管干部制度”。首先，要按照十七大的要求“改革和完善黨內選舉制度”，逐步確立非對抗性的競選制度，對黨政主要干部，要逐級廢除委任制，而代之以公開競爭，民主選舉，依法（程序）確認的制度。其次，要嚴格實行黨的領導干部的任期制，既然黨政未能分開，黨的各級干部是最重要的政治官員，在同級中處于最重要的地位，那么黨的章程和其他黨規(guī)黨紀在形式上和實際運作中就必須與憲法和法律保持一致，就必須按照憲法和法律的規(guī)定設計黨內領導職務的任期制，確實排除黨內領導職務實際或可能存在的終身制。這不僅是黨內民主和人民民主的要求，也是防止“每逢繼任勢必招致陰謀、賄賂、暴力”［3］等政治不穩(wěn)定因素的治本之策。再次，要逐步廢除領導干部身份的終身制，無論是黨內干部，還是由黨組織推薦到國家機關任職的領導人，任期屆滿都不得輪換他職，以打破森嚴壁壘的“官”民界線，實行從社會中來到社會中去。

二是要完善執(zhí)政黨內部權力監(jiān)督制約機制。在我國黨政不分的政治格局中，執(zhí)政黨政治權力具有了公共權力的性質。因此，要實行法治，對公共權力的約束和控制就必然延伸到黨內來。對這一問題執(zhí)政黨已經有了較深刻的認識，如胡錦濤同志2007年在中央黨校講話中指出：“建立健全依法行使權力的制約機制和監(jiān)督機制。關鍵要加強對領導干部的監(jiān)督，保證他們正確運用手中的權力?！薄皥猿謽吮炯嬷巍⒕C合治理的方針，從思想上筑牢拒腐防變的堤防，同時通過體制創(chuàng)新努力鏟除腐敗現象滋生的土壤和條件，加大從源頭上預防和解決腐敗問題的力度。”這就要求以黨內體制創(chuàng)新作為約束權力的主要方法。這種體制創(chuàng)新在黨內約束權力方面主要是要加強黨章、黨規(guī)、黨紀的程序制度建設，使黨章所規(guī)定的原則和制度成為剛性的、可操作的具體規(guī)則。同時要明確黨的各級代表大會在黨內的權威地位，加強紀委對同級黨委常委特別是一把手的監(jiān)督和制約。當然，要從根本上解決問題，還必須逐步建立健全黨內的民主選舉制以取代現行的委任制。

三是要理順責任關系，確保執(zhí)政黨活動的法制化。在我國政治生活中，執(zhí)政黨處于領導地位，但是領導地位并不等于就是絕對權力。因為絕對權力本身就是反法治的。執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內活動，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”（憲法第5條）執(zhí)政黨服從憲法和法律，是他們政治權威地位被尊重和服從的基本前提。正如羅伯斯庇爾所說：“公職人員所受到的尊重，與其說由于他所掌握的權力，遠不如說是由于他自己對于法律的尊重?！保?］如果政治權威自己背棄法律，他就無法去號召被治者自愿服從法律和他自己。因此，執(zhí)政黨要鞏固自己的政治權威地位，必須同時建構使自己服從憲法和法律的體制。首先，要從制度上保證各級領導干部既要對上邊負責，更要對下邊負責；干部的考核、評價、升遷、輪換等都要以普通黨員、老百姓的意志為轉移，用老百姓的話說，任何人做官都必須以牢靠的“地線”為基礎。隨著黨內選舉制度的完善，理順干部的責任關系應該不是難事。其次，要從法律和制度層面保證黨依法執(zhí)政。黨必須依法執(zhí)政不是一句空話，而必須有制度的保證。這涉及兩個大的方面：一方面要依據憲法、法律規(guī)定的權限和程序將執(zhí)政黨的意志上升為國家意志，以體現執(zhí)政黨的領導。另一方面要完善憲法監(jiān)督制度，以落實執(zhí)政黨的政治責任。對于第一個方面，有必要修改憲法和制定政黨法，形成執(zhí)政黨在憲法和法律范圍內活動的制度體系。對于第二個方面，要通過建立中國特色的違憲審查制度，將政黨行為納入到違憲審查范圍，使執(zhí)政黨承擔與其權力相應的政治和法律責任。一個循法而治，依律而為并具有明確政治責任的執(zhí)政黨才具有充分的合法性合理性，才能有效地鞏固自己的政治權威地位。

參考文獻：

［1］周淑真．政黨和政黨制度比較研究［Ｍ］．北京：人民出版社，2001．3．

［2］程燎原，江山著．法治與政治權威．北京：清華大學出版社，2001．196－212．

［3］劉祚昌，鄧紅風譯．杰斐遜選集(下)［Ｍ］．北京：三聯書店，1993．1023－1028．

［4］［法］羅伯斯庇爾，趙涵輿譯．革命法制和審判［Ｍ］．北京：商務印書館，1965．153．

責任編輯王安慶