政府部門風險管理：美國海關的實踐與啟示

陳振海

［摘要］作為一項新興管理技術，風險管理已在金融、信用、投資等商業(yè)領域得到了廣泛應用。20世紀90年代起，美國海關率先引入風險管理技術，將之貫穿于海關管理的整個過程，并結合自身實際進行了一系列制度創(chuàng)新，有效化解了業(yè)務量增長與管理資源有限之間的矛盾。美國海關對政府部門實施風險管理的探索性實踐，為我國監(jiān)管類政府部門下一步行政執(zhí)法改革提供了有益的借鑒。

［關鍵詞］風險管理；美國海關；行政執(zhí)法

［中圖分類號］Ｄ63［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2009）01－0021－03

風險管理是發(fā)軔于20世紀50年代的一門應用性管理學科，以系統(tǒng)論、信息論、概率論、運籌學和人工神經網絡法等理論為基礎，強調通過對風險的識別、估測、評價和處理，實現以最小的成本獲得最大安全保障，其研究和應用主要集中在金融、信用、項目、投資以及一些風險爆發(fā)將引發(fā)巨大損失的領域。［1］20世紀90年代以來，美國海關開始引入風險管理，并結合自身實際進行改造和創(chuàng)新，形成了具有世界領先水平的政府部門風險管理體系。

黨的十七大報告和十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》強調指出，要著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，實現行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明和便民高效的根本轉變。這些要求如何在監(jiān)管類政府部門中得到有效回應，以持續(xù)深入地推進我國行政執(zhí)法改革，美國海關風險管理的實踐和探索無疑是一個有益的參考和借鑒。

一、美國海關實施風險管理的背景分析

風險管理得以在美國海關率先引入和普遍推行并非偶然，它是國內因素和國際因素綜合作用的產物。

1．進出口貿易量的持續(xù)增長。二戰(zhàn)結束后，隨著國與國之間的經濟往來和文化交流日益頻繁，全球經濟一體化進程明顯加快，美國對外貿易也呈現逐年增長的趨勢，其貿易總額占全球的比重一直保持在14％左右，穩(wěn)居世界首位。進入20世紀90年代，美國的進出口總額更是以年均10％以上的速度遞增。以貨物貿易為例，2004年美國貨物進出口總額達到22804．62億美元，相當于1993年的2．18倍，而進口總額則比1993年增長了150％。［2］進出口貿易量的持續(xù)增長給美國海關帶來的是十分驚人的業(yè)務工作量。美國海關在美各口岸僅有4萬多名員工，需要負責全美325個進境港口（含15個預通關站點），177個邊境巡檢站。而在2006年財政年度，美國進出境旅客流量為4．23億人次，需監(jiān)管運輸工具達1．32億車次，需處理貿易申報共3110萬份。［3］面對如此龐大的客貨流量，美國海關傳統(tǒng)監(jiān)管方式顯然無法適應，改革勢在必行。

2．邊境保護和反恐職責的日益突出。20世紀80年代末90年代初，蘇聯(lián)解體宣告冷戰(zhàn)時代結束，美國政府調整了貿易政策和外交戰(zhàn)略，海關也在征收關稅、執(zhí)行貿易法律、規(guī)范與便利國際貿易的同時，逐漸重視起邊境保護和防范恐怖襲擊方面的職責?！?·１1”恐怖襲擊事件爆發(fā)后，根據美國聯(lián)邦政府國土及邊境保護新戰(zhàn)略，海關在名稱、機構設置、管理職能等方面進行了革新，并正式改組為海關及邊境保護局（簡稱為ＣＢＰ），隸屬國土安全部，統(tǒng)管邊境執(zhí)法。原隸屬海岸警衛(wèi)隊、移民局和農業(yè)部的邊境巡邏、移民、動植物衛(wèi)生檢驗檢疫機構一起并入新組建的ＣＢＰ。防范恐怖分子和大規(guī)模殺傷性武器進境上升為改組后海關的首要任務，其他主要職責還包括：緝捕非法入境者和查禁毒品及其他違禁品、保護農業(yè)及經濟利益免遭有害動植物和疾病侵害、保護美國商業(yè)免遭知識產權侵權損害，等等。職能內容的增加和監(jiān)管重心的轉移，對管理資源有限的美國海關構成了嚴峻挑戰(zhàn)，客觀上要求其不斷創(chuàng)新管理方式，進一步提高運作效能。

3．克林頓政府改革的示范影響。1993年克林頓入主白宮后，發(fā)動了一場歷時8年的政府重塑運動，認為公私部門在管理上不存在實質性的差異，企業(yè)管理的技術與方法完全可以運用到公共機構，提出要向企業(yè)學習，并主張以企業(yè)家精神改造行政部門，創(chuàng)建一個“花錢更少、效率更高”的企業(yè)型政府。其主要措施包括倡導顧客至上理念；制定顧客服務標準；刪除規(guī)章制度；下放權力給基層人員；推動績效評估；運用企業(yè)管理手段和方法等。盡管在一些方面尚存在爭議，但改革確實取得明顯效果。美國聯(lián)邦財政自1999年起連續(xù)3年出現盈余，這是40年來的第一次。在行政成本大幅降低的同時，公共服務質量也有所提高，政府在公眾中的形象得到較大改善。［4］作為政府的重要組成部分，美國海關也不可避免地卷入了這場行政改革的浪潮中，從企業(yè)移植風險管理機制便是其直接的成果。

4．有關國際組織的支持推動。20世紀90年代以來，世界海關組織（簡稱為ＷＣＯ）、亞太經濟合作組織（簡稱為ＡＰＥＣ）等國際組織，相繼發(fā)布了一系列關于風險管理方面的指導性文件。1997年，ＷＣＯ正式將風險管理納入“京都公約海關監(jiān)管指南”，把它列為簡化和協(xié)調海關手續(xù)的一項具體措施，并于1999年在修訂《京都公約》時，明確將使用風險管理技術作為現代海關管理的基本要素之一。ＡＰＥＣ海關手續(xù)分委會也在1９９9年制定《海關風險管理共同行動計劃》，發(fā)布《ＡＰＥＣ，現狀報告：風險管理技術》，大力倡導各國海關實施風險管理。2003年起，ＷＣＯ先后制定、發(fā)布《風險管理指南》、《全球信息和情報戰(zhàn)略》、《標準化風險評估》和《通用高風險指標》等一攬子文件，并于2005年通過《全球貿易安全與便利標準框架》，明確提出了關于加強海關與海關合作的１1項標準和加強海關與商界合作的6項標準，其中多項標準均涉及海關風險管理。上述文件詳細闡述了海關風險管理的相關概念、基本程序等，并明確提出了海關風險管理的指標體系和評估方法，對包括美國在內的各國海關實施和完善風險管理起到了較好的推動作用。

美國海關實施風險管理始于1993年，該年度通過的《海關現代化法案》對海關原有監(jiān)管模式進行了改革，使海關由原來對進口業(yè)務的逐票監(jiān)管轉向重點對企業(yè)整體貿易過程的監(jiān)管。19９9年，美國海關發(fā)布《美國海關貿易守法風險管理流程》，將風險管理作為現代海關管理的主要工具，并確立了以貿易守法為核心實施海關風險管理的全過程。期間美國海關還開發(fā)了大量的風險管理應用系統(tǒng)，形成了一整套風險管理的作業(yè)程序?！?·１1”事件后，美國海關更是將風險管理全面運用于一系列的反恐行動和邊境保護中，使風險管理與國際貿易供應鏈管理有機結合，按照《全球貿易安全與便利標準框架》的要求，通過廣泛開展海關與海關、海關與商界之間的合作，在戰(zhàn)略上推動了海關風險管理的全面實施，對世界海關的現代化管理產生了深遠的影響，也極大地拓展了政府部門風險管理研究和應用領域。

二、美國海關實施風險管理的流程與措施

美國海關將風險管理貫穿于海關業(yè)務管理和貿易守法全過程，其運作流程大致可以分為以下四步：［5］第一步：收集數據和信息。海關運用貿易綜合測量系統(tǒng)，通過抽樣方式設定選擇標準，確定企業(yè)守法率；度量主要進出口企業(yè)風險水平，并將布控捕捉到的所有執(zhí)法行動及結果反饋至海關有關機構，便于分析與改進。第二步：分析和評估風險。海關運用信息化支持工具，識別、分析和評估可能的風險領域，通過貨物查驗和報關單證審核發(fā)現潛在的違法違規(guī)問題；根據貿易守法評估結果將企業(yè)分類，依照不同類別確定查驗率的高低，并據此擬定進一步行動計劃。第三步：采取處置行動。海關將管理要求告知企業(yè)，由企業(yè)對自身的貿易行為進行規(guī)范和糾正，使之符合有關法律法規(guī)；對于出現違法且通過多次自主守法程序仍未能采取合理改進措施的企業(yè)，海關采取強制性的監(jiān)管措施。第四步：跟蹤與報告。將管理過程中發(fā)現的問題及時反饋到執(zhí)法評估組；檢查企業(yè)是否實施了守法改進計劃，確認所實施的矯正措施是否有效；評估當年的貿易守法目標實現情況，向國會報告貿易守法整體狀況。為確保風險管理能夠取得更好的效果，美國海關采取了以下措施：

1．開發(fā)自動化工具系統(tǒng)。美國海關通過開發(fā)應用強大的信息化工具手段，為風險分析的有效性和嚴密性提供技術保障。在龐大的“自動商務管理系統(tǒng)”基礎上，開發(fā)了一系列復雜的信息和數據分析工具，以有效利用海關眾多的業(yè)務數據庫和計算機資源。目前，美國海關正在使用的分析工具主要包括：海關自動化口岸信息系統(tǒng)、趨勢分析及選擇系統(tǒng)、企業(yè)行動工具和宏觀分析目標系統(tǒng)。這些工具的綜合運用，可以使海關工作人員科學識別和評估潛在的違法風險，確定存在風險的區(qū)域及主要活動主體。

2．守法測量與守法評估。美國海關通過運用貿易綜合測量系統(tǒng)，對進入美國商業(yè)領域的國際貿易的守法水平進行測量。該測量涉及美國整個財政年度全部協(xié)調稅目的商品，由海關根據口岸審核和實際查驗結果對具體成交貨物的守法情況進行統(tǒng)計分析，并根據稅號顯示某產業(yè)進口商品的守法率。守法評估同樣使用統(tǒng)計分析的方法，主要運用外部審計來評估一個進口公司的管理系統(tǒng)和商業(yè)程序，通過后續(xù)稽查使美國海關能夠對進口公司的守法風險有一個更為精確的判定。守法測量和守法評估兩個系統(tǒng)的結合，幫助美國海關從具體企業(yè)和整個行業(yè)的角度評估貿易風險，并在確認風險水平的基礎上，選擇對風險的正確處置方法。

3．守法風險分類。一旦完成守法評估，守法評估小組將反饋結果。根據守法評估統(tǒng)計結果和量化實質守法率的確定，海關對進出口企業(yè)實施分類管理。各類別代表了不同的查驗率。進口企業(yè)若能以95％以上的守法率通過評估檢查，表明其內部管理系統(tǒng)良好，并在業(yè)務實踐中做到了“合理謹慎”，將成為貿易守法目標中的低風險對象，海關較少對其實施查驗，并相應簡化其通關手續(xù)。而低守法率則意味著較高的風險，將接受海關更多的查驗。海關對貨物會保持較高的查驗水平，以便對該進口企業(yè)采取及時的糾正行為，直到進口企業(yè)的守法率不低于95％。

4．設立客戶管理員。由于海關的管理資源有限，無法對所有企業(yè)進行守法評估或者通過查驗對其進行守法測量。因而，美國海關實行了客戶管理員制度。每位客戶管理員負責聯(lián)絡一定數量的企業(yè)。他們可以通過客戶管理行動工具獲得所管轄企業(yè)三年內的進口數據，這些數據能夠反映該企業(yè)的守法現狀?；谶@些數據，客戶管理人員對企業(yè)進行問卷調查或者實地走訪，再通過口岸其他部門收集相關信息。根據這些信息，客戶管理員將協(xié)同其他海關專家，對企業(yè)遵守海關法規(guī)的程度、企業(yè)內控情況及守法水平作出綜合判斷。

5．告知守法和強制守法。美國海關將告知守法定義為海關與管理相對人的共同責任。其中，海關有義務將其管理要求有效地傳達給管理相對人，而管理相對人則必須按照海關的要求，自行糾正和規(guī)范貿易行為，使之符合海關的法律法規(guī)。告知守法具體包括：干預行動、客戶管理行動、守法改進計劃；專題研討會；進口商實地走訪；產業(yè)界圓桌會議和專題討論會；發(fā)行有關宣傳錄像、發(fā)行有關產業(yè)和商品方面的出版物、分享進口商歷年貿易數據。海關還主動對守法程度較差的管理相對人進行分析，以幫助其確定何種改進措施來糾正和規(guī)范自身的貿易行為。而對被發(fā)現采取違法行為的企業(yè)，若通過多次告知守法程序仍未能采取合理改進措施，海關將采取強制守法措施。該企業(yè)被書面告知其因不能達到海關可接受的守法水平，將被海關采取強制執(zhí)法措施，包括調查、扣留或沒收貨物、拘留、罰款、行政處罰、增加查驗比例、取消部分辦理海關手續(xù)的資格，等等。

三、對我國監(jiān)管類政府部門的啟示

盡管在行政環(huán)境上有著顯著差別，但美國海關對政府領域實施風險管理的探索性實踐，對我國海關、工商、城管、藥監(jiān)、公安等許多承擔著執(zhí)法監(jiān)管職責的行政機關而言，依然有著十分重要的借鑒意義和參考價值。

1．注重改革創(chuàng)新，完善機制設計。美國海關主動借鑒企業(yè)管理方法，適時引入風險管理機制，不斷調整職責內容和運作方式，并結合海關實際進行一系列機制設計和管理創(chuàng)新，有效回應了環(huán)境變化提出的各種訴求。當前，我國正處于積極構建和諧社會和全面建設小康社會的重要時期，各級政府部門應當學習美國海關的主動改革精神，正視自身存在的不足和問題，進行自覺、科學和全面的運行機制設計，特別要“引入新的理念、理論、方法和技術手段，學習借鑒外部經驗教訓，探索和創(chuàng)新管理與服務方式方法，努力使政府不斷改進工作，在變化的環(huán)境中始終保持活力。”［6］

2．樹立風險觀念，合理配置資源。美國海關實施風險管理的基本前提，就是承認風險的客觀存在和不可避免，在此基礎上通過廣泛收集信息和科學分析評估，確定監(jiān)管重點并采取相應處置措施。應當看到，風險廣泛存在于公共部門中，“政府的存在就是為了管理社會風險，風險管理是公共部門的一項基本職能”，“不引入風險管理文化和機制的話，公共部門不可能實現‘最優(yōu)化的發(fā)展目標，也不可能吸收商業(yè)管理的寶貴經驗，改善自身的管理過程?！保?］黨的十七大報告明確提出，政府部門要嚴格控制編制、降低行政成本。在此背景下，相關行政執(zhí)法部門應適當引入風險管理機制，將監(jiān)管重點集中在高風險對象上，使有限的管理資源得到合理科學的配置，提高監(jiān)管的針對性和有效性。

3．實施分類管理，倡導守法便利。美國海關在實施風險管理過程中，根據企業(yè)守法情況進行“量體裁衣”式的差別管理，對守法率高的企業(yè)給予一定的手續(xù)簡化和政策優(yōu)惠，而對有不良記錄的企業(yè)則進行重點查驗，直至采取強制措施。我國政府有關部門在執(zhí)法時可加以借鑒，對于遵紀守法、能夠主動配合執(zhí)法的管理相對人，在法律允許范圍內提供最大限度的便利，而對具有違法不良記錄的相對人實施重點監(jiān)管。這不僅能夠有效化解嚴格管理與高效服務之間的矛盾，減少執(zhí)法部門的工作壓力，也有利于增強相對人的自覺守法意識，在社會上營造守法得益的氛圍，提升整個社會的法治水平。

4．重視政企合作，增進行政和諧。美國海關將企業(yè)視為合作伙伴，通過客戶管理和告知守法等制度和措施，保持與企業(yè)的溝通交流，協(xié)助企業(yè)分析內部存在的問題并主動提供指導。從實踐看，喚醒共治意識，推動多中心主體公共治理，建立政府與社會的平等合作關系，提高社會自治與自我服務能力，已成為當代公共治理發(fā)展變化的一個趨勢。［8］我國各行政執(zhí)法部門需要擯棄以管理者自居高高在上的姿態(tài)，注意與相關企業(yè)保持密切聯(lián)系，主動提供信息咨詢和法律指導等服務，在政府與企業(yè)之間建立起平等、信任、合作、和諧的新型行政關系，共同推動社會健康快速發(fā)展。

5．科學開發(fā)信息，加強資源共享。為保障風險管理的順利實施，美國海關十分注重計算機技術的應用，基于內部網絡開發(fā)了許多風險分析與布控程序，在各通關現場予以全面應用，并能夠根據布控管理和查驗結果及時加以調整和改進。隨著我國政府信息化建設的推進，許多政府部門都配備了相當數量的計算機設備，并開發(fā)了網上辦公和數據處理等系統(tǒng)，但總體而言，信息處理和利用的層次較低，后續(xù)維護和深度開發(fā)的力度不夠，部門間各自為政、重復開發(fā)的現象也非常普遍。［9］行政執(zhí)法部門應當深入研究自身業(yè)務，在科學論證的基礎上合理開發(fā)數據庫，并推動政府部門間計算機系統(tǒng)聯(lián)網，構筑統(tǒng)一共享的信息平臺，為各自高效履行職能提供強大的技術支撐。

參考文獻：

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責任編輯侯琦