論公共政策的公共性

羅文嵐

摘要：公共性是公共政策運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是公共政策分析的基本理念和核心精神。文章從公共政策公共性的三個(gè)基本維度即合法性、正當(dāng)性、民主性出發(fā)，具體評(píng)判南寧市電動(dòng)自行車(chē)政策的制定、實(shí)施和修正中存在的問(wèn)題，以期為在建設(shè)和諧社會(huì)中如何制定有效的公共政策提供借鑒。

關(guān)鍵詞：公共政策；電動(dòng)自行車(chē)；公共性

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2009）06-0067-05

1995 年，清華大學(xué)研制出第一輛輕型電動(dòng)自行車(chē)，僅僅幾年時(shí)間，中國(guó)成為世界第一的電動(dòng)自行車(chē)生產(chǎn)大國(guó)。但是，伴隨著電動(dòng)自行車(chē)行業(yè)蓬勃發(fā)展，十幾年來(lái)，在全國(guó)各地再也找不到哪一項(xiàng)公共政策如電動(dòng)自行車(chē)政策這般五花八門(mén)又復(fù)雜多變。從廣西南寧市電動(dòng)自行車(chē)政策的制定過(guò)程可以看到，我國(guó)地方政府在制定公共政策時(shí)的種種努力及其中的不足。本文擬以公共政策的基本屬性——公共性為尺度，在展示各地電動(dòng)自行車(chē)政策的大背景下，具體分析南寧市電動(dòng)自行車(chē)政策制定中的問(wèn)題，以期獲得真實(shí)而鮮活的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

一、全國(guó)各地五花八門(mén)的電動(dòng)自行車(chē)政策

2002 年8 月1 日北京市率先以通告的形式宣布：北京今后不再發(fā)展電動(dòng)自行車(chē)。對(duì)8 月1 日以后購(gòu)買(mǎi)的電動(dòng)自行車(chē)，將不再核發(fā)牌證；市內(nèi)已有的電動(dòng)自行車(chē)2005 年12 月31 日后禁止上路行駛。[1]但2005 年，在距離有效期截止的最后幾天，北京市公安局發(fā)布新的通告：自2006 年1 月4 日起，凡符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并被列入本市電動(dòng)自行車(chē)產(chǎn)品目錄的電動(dòng)自行車(chē)可以進(jìn)行登記，并由公安交通管理部門(mén)核發(fā)牌證[2]。2003 年6 月，福州市政府以通告的形式禁止在本市銷(xiāo)售電動(dòng)自行車(chē)并查封了多家銷(xiāo)售商門(mén)面。2003 年海口市開(kāi)始禁止電動(dòng)自行車(chē)在市區(qū)通行。2005 年5 月，珠海市人大常委會(huì)立法禁止電動(dòng)自行車(chē)上路，成為以地方性法規(guī)的形式禁止電動(dòng)自行車(chē)上路的首例。2007 年11 月，廣州市政府以通告的方式禁止電動(dòng)自行車(chē)在市區(qū)上路。而在另一些地區(qū)，如上海、江蘇、浙江等地允許電動(dòng)自行車(chē)依法登記后上路。長(zhǎng)沙市則出現(xiàn)了管理上的長(zhǎng)期真空，直至2009 年4 月出臺(tái)了《長(zhǎng)沙市城市道路車(chē)輛通行若干規(guī)定》，明確指出：5 月1 日前購(gòu)買(mǎi)的電動(dòng)車(chē)可以備案發(fā)放臨時(shí)號(hào)牌，并提醒廣大市民，長(zhǎng)沙電動(dòng)車(chē)管理下階段將出臺(tái)總量控制制度，城區(qū)電動(dòng)車(chē)將逐年遞減。

二、南寧市電動(dòng)自行車(chē)政策回顧

南寧市電動(dòng)自行車(chē)政策并不是孤立的，在一些城市的相關(guān)政策中可以尋覓到它的蹤影，但又有其特別之處。總的說(shuō)來(lái)，南寧市電動(dòng)自行車(chē)政策經(jīng)過(guò)了以下三個(gè)階段。

（一） 電動(dòng)自行車(chē)身份不明，一律禁行

2002 年1 月10 日，南寧市政府在《關(guān)于調(diào)減南寧市摩托車(chē)總量，停止摩托車(chē)注冊(cè)登記和營(yíng)運(yùn)的補(bǔ)充通知》中，明確“電動(dòng)自行車(chē)（助力車(chē)） 禁止在市區(qū)道路行駛”。其依據(jù)是在國(guó)務(wù)院1988 年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)道路交通管理?xiàng)l例》中，非機(jī)動(dòng)車(chē)——僅指自行車(chē)、三輪車(chē)、人力、畜力、殘疾人車(chē)，并且第19 條規(guī)定：自行車(chē)、三輪車(chē)不準(zhǔn)安裝機(jī)械動(dòng)力，機(jī)動(dòng)車(chē)輛須經(jīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)的公告并經(jīng)過(guò)車(chē)輛管理機(jī)關(guān)檢驗(yàn)合格，領(lǐng)取號(hào)牌、行駛證，方準(zhǔn)上路行駛。所以，電動(dòng)自行車(chē)被視為非法改裝車(chē)。同年6 月，南寧市公安局頒布了《關(guān)于快速環(huán)道和快速環(huán)道以?xún)?nèi)道路交通管理的通告》，禁止電動(dòng)自行車(chē)在南寧市快速環(huán)道和快速環(huán)道以?xún)?nèi)行駛，違反規(guī)定上路的駕駛?cè)藢匆?guī)定受到5 元的罰款。

（二） 禁而不止，電動(dòng)自行車(chē)飛速發(fā)展

2004 年5 月1 日起，新的道路交通安全法開(kāi)始實(shí)施。該法將電動(dòng)自行車(chē)歸為非機(jī)動(dòng)車(chē)，并對(duì)其速度、重量、長(zhǎng)度作了明確規(guī)定。該法還明確了電動(dòng)自行車(chē)是否需要登記管理由省級(jí)人民政府決定。但南寧市原有的禁行電動(dòng)自行車(chē)的政策沒(méi)有被取締，卻已形同一紙空文，電動(dòng)自行車(chē)事實(shí)上在南寧暢通無(wú)阻。

另一方面， 南寧市自2002 年下達(dá)“ 禁摩令”后，廣大市民需要尋找購(gòu)買(mǎi)價(jià)格相對(duì)便宜、出行相對(duì)方便的交通工具，電動(dòng)自行車(chē)就成了市民當(dāng)然的首選，于是出現(xiàn)了南寧市電動(dòng)自行車(chē)保有量猛增的情況。據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2004 年全市約有電動(dòng)車(chē)5000 輛，2006 年達(dá)到7 萬(wàn)輛，2007 年急劇上升到36 萬(wàn)輛，2009 年上半年南寧市電動(dòng)自行車(chē)保有量保守估計(jì)為40 多萬(wàn)輛。[3]比禁摩前的摩托車(chē)總量還要大。昔日“摩托車(chē)上的城市”南寧，如今成為“電動(dòng)自行車(chē)上的城市”。此外，南寧市約90%以上的電動(dòng)自行車(chē)不符合《電動(dòng)自行車(chē)通用技術(shù)條件》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，電動(dòng)自行車(chē)“摩托車(chē)化”的趨勢(shì)非常明顯。[3]

（三） 整治超標(biāo)電動(dòng)自行車(chē)，由“禁”改“限”

2009 年4 月2 日，南寧市公安局、工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展整治超標(biāo)助力自行車(chē)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的通告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通告》）：從4 月2 日起，南寧市開(kāi)始在全市范圍內(nèi)開(kāi)展整治超標(biāo)助力自行車(chē)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，并規(guī)定“凈重不大于40 公斤，設(shè)計(jì)時(shí)速不大于20 公里，電動(dòng)機(jī)額定連續(xù)輸出功率不大于240 瓦的自助車(chē)方可在內(nèi)環(huán)道路上行駛”，凡是超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的助力自行車(chē)一律不準(zhǔn)上路，否則將對(duì)其進(jìn)行處罰；同時(shí)將實(shí)施長(zhǎng)效管理。

《通告》發(fā)布后，南寧市40 多萬(wàn)電動(dòng)自行車(chē)中的90%面臨著即刻不得上路，成為一堆廢鐵的命運(yùn)，公眾反應(yīng)強(qiáng)烈。4 月29 日，南寧市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展整治超標(biāo)助力自行車(chē)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的補(bǔ)充通告》（以下稱(chēng)《補(bǔ)充通告》），大幅度地修正了《通告》的內(nèi)容：2009 年4 月2 日前購(gòu)買(mǎi)的超標(biāo)助力自行車(chē)可以在市區(qū)道路上行駛，但應(yīng)自覺(jué)遵守交通安全法及行駛規(guī)定，其車(chē)主應(yīng)當(dāng)于2010 年5 月1 日前到符合規(guī)定的改裝點(diǎn)進(jìn)行限速改裝。南寧市財(cái)政對(duì)改裝費(fèi)用給予適當(dāng)補(bǔ)助。4 月2 日前購(gòu)買(mǎi)的并經(jīng)符合規(guī)定的改裝點(diǎn)確認(rèn)無(wú)法進(jìn)行限速改裝的超標(biāo)助力自行車(chē)，按南寧市現(xiàn)行摩托車(chē)管理規(guī)定執(zhí)行，必須在2010 年5 月1 日前，由車(chē)主持購(gòu)車(chē)發(fā)票及相關(guān)材料，到南寧市邕寧、良慶車(chē)管站辦理注冊(cè)登記②。2010 年5 月1 日起，未按規(guī)定進(jìn)行限速改裝或辦理注冊(cè)登記的超標(biāo)車(chē)不得在道路上行駛。

三、南寧市電動(dòng)自行車(chē)政策的公共政策分析

公共性是公共政策運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是一切公共政策的基準(zhǔn)性?xún)r(jià)值，成為公共政策分析的基本理念和核心精神。筆者認(rèn)為，合法性、正當(dāng)性、民主性是評(píng)判公共政策公共性的三個(gè)基本維度。

（一） 合法性是公共政策的最低限度

法律，作為公眾價(jià)值觀念的產(chǎn)物，不僅規(guī)定著行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，而且是公共政策的淵源。法所具有的普遍性、穩(wěn)定性、規(guī)范性和導(dǎo)向性的特征，從更高的層次和更廣的范圍規(guī)范著公共政策的制定。公共政策是行政機(jī)關(guān)行政行為的表現(xiàn)形式之一。行

政機(jī)關(guān)必須依法行政，不能制定和現(xiàn)行法律相抵觸的政策。即使法律規(guī)定有不合時(shí)宜之處，也要尊重法律的權(quán)威。只有將公共政策視為法律的衍生物而非替代品，才能厘清立法權(quán)與行政權(quán)的界限，才能避免公共政策的惡性膨脹，也才能逐步確立法律和公共政策的良性互動(dòng)。

南寧市的第一個(gè)電動(dòng)自行車(chē)政策是2002 年南寧市政府出臺(tái)的禁止電動(dòng)自行車(chē)在市區(qū)通行的政策。由于電動(dòng)自行車(chē)在法律上“身份未明”，所以該政策并不違反當(dāng)時(shí)的法律。2004 年《道路交通安全法》明確了電動(dòng)自行車(chē)非機(jī)動(dòng)車(chē)的身份，其第十八條“依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動(dòng)車(chē)，經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)登記后，方可上道路行駛。依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動(dòng)車(chē)的種類(lèi)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定”，僅授與省級(jí)人民政府決定電動(dòng)自行車(chē)登記與否的權(quán)力，而沒(méi)有決定電動(dòng)自行車(chē)能否上路的權(quán)力。南寧市政府仍未取締2002 年禁行電動(dòng)自行車(chē)的政策，繼續(xù)施行達(dá)5 年之久，違反了公共政策合法性原則，也埋下了諸多隱患。

2009 年南寧市的《通告》整治超標(biāo)電動(dòng)自行車(chē)，允許符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車(chē)上路，符合《道路交通安全法》的規(guī)定。但《通告》由南寧市幾個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布，實(shí)質(zhì)上是廢除了2002 年由南寧市政府發(fā)布的有關(guān)禁止電動(dòng)自行車(chē)在市區(qū)通行的政策，從行政級(jí)別上看似乎沒(méi)有足夠的效力。當(dāng)然，嚴(yán)格地從法律的角度看，由于廣西一直沒(méi)有出臺(tái)地方法規(guī)就電動(dòng)自行車(chē)登記與否作出規(guī)定，那么，只要是符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車(chē)，都可以上路，不需要經(jīng)過(guò)任何部門(mén)允許。

（二） 正當(dāng)性體現(xiàn)了公共政策的價(jià)值高度

合法性對(duì)于一項(xiàng)公共政策來(lái)說(shuō)，只是一個(gè)最低限度的要求，即便將該公共政策上升為法律，也只是解決了形式合法的問(wèn)題，并不代表這一政策就是正當(dāng)?shù)?。公共政策的正?dāng)性要求包括正義性與理性。

1. 公共政策的正義性。

正義論的典型代表羅爾斯認(rèn)為正義觀念的基本前提是“作為公平的正義”，其基本內(nèi)核是指社會(huì)的每一個(gè)公民所享有的自由權(quán)利的平等性和不可侵犯性。他指出：“每一個(gè)人都擁有一種以正義為基礎(chǔ)的，即使以社會(huì)整體的福利的名義也不能侵犯的不可侵犯性。因此，正義否認(rèn)了為一些人的更大利益而損害另一些人的自由的正當(dāng)性。正義不允許為了大多數(shù)人的更大利益而犧牲少數(shù)?！盵4]

2002 年南寧市“禁止電動(dòng)自行車(chē)上路”的規(guī)定，限制甚至剝奪了一些人平等的道路通行權(quán)。道路是公共資源，當(dāng)轎車(chē)、微型汽車(chē)、公共汽車(chē)、自行車(chē)、摩托車(chē)及電動(dòng)自行車(chē)都要上路時(shí)，地方政府要解決的是如何公平地分配有限的道路資源的問(wèn)題。人們應(yīng)平等地共享道路通行權(quán)。至于交通擁堵問(wèn)題，需要政府帶領(lǐng)大家共同面對(duì)，共同承擔(dān)，共同解決，而不能通過(guò)簡(jiǎn)單地封殺一種合理的交通工具，犧牲相當(dāng)一部分人的出行方便的方式來(lái)解決。從正義性角度衡量，2009 年南寧市整治超標(biāo)電動(dòng)自行車(chē)，允許符合標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車(chē)上路的政策既沒(méi)有回避政府的管理責(zé)任，也考慮到公眾的基本權(quán)利，符合最基本的正當(dāng)性的要求，這是值得肯定的。然而，《通告》出臺(tái)仍遭到民眾強(qiáng)烈的不滿(mǎn)和質(zhì)疑，未被公眾廣泛接受，其中反映的深層原因值得我們進(jìn)一步挖掘。從南寧市電動(dòng)自行車(chē)發(fā)展及政策演變我們可以看到：第一，城市越來(lái)越大，現(xiàn)代社會(huì)生活節(jié)奏越來(lái)越快，公共交通滿(mǎn)足不了市民出行需要，許多市民收入還不可能購(gòu)買(mǎi)小汽車(chē)等等原因，南寧市民在“禁摩”之后對(duì)電動(dòng)自行車(chē)的迫切需求是正當(dāng)?shù)?。第二，政策具有系統(tǒng)性，任何單項(xiàng)政策都是整個(gè)政策群中的子系統(tǒng)，只有當(dāng)政策配套、協(xié)調(diào)一致時(shí)，才有可能取得良好的整體效應(yīng)。2004 年來(lái)國(guó)家法規(guī)允許電動(dòng)自行車(chē)上路；南寧市交警部門(mén)雖然禁行電動(dòng)自行車(chē)，但在實(shí)際工作中也只是偶爾查處；而質(zhì)監(jiān)、工商部門(mén)對(duì)廠家和商家改裝、出售“超標(biāo)”電動(dòng)自行車(chē)的行為無(wú)動(dòng)于衷，沒(méi)有任何一個(gè)部門(mén)正面向市民宣傳電動(dòng)自行車(chē)法定標(biāo)準(zhǔn)。因此，市民無(wú)法從各部門(mén)的作為或不作為中獲取明確的政策信息，才造成了幾年間南寧市有40 多萬(wàn)輛電動(dòng)自行車(chē)上路，其中90%屬于超標(biāo)電動(dòng)自行車(chē)的被動(dòng)局面。在這種背景下，即使《通告》合法并具備最起碼的正義性，但由于沒(méi)有考慮歷史原因及政府自身過(guò)錯(cuò)，驟然禁行超標(biāo)電動(dòng)自行車(chē)，在情理方面仍有欠缺，導(dǎo)致政策的正義性遭到普遍質(zhì)疑。所幸的是“南寧市委市政府高度重視，將這項(xiàng)工作與科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)相結(jié)合，傾聽(tīng)民意，邊學(xué)邊改，通過(guò)研究論證發(fā)布了整改的《補(bǔ)充通告》，提出了妥善的整治辦法，體現(xiàn)民情，吸收民意，實(shí)行人性化服務(wù)。各相關(guān)部門(mén)也逐步出臺(tái)惠民措施，減少市民的損失?！盵5]

南寧市整治超標(biāo)電動(dòng)自行車(chē)政策在短短不到一個(gè)月時(shí)間就大幅度修正，說(shuō)明了作為分配社會(huì)資源的權(quán)威手段，公共政策的制定必須要合法合情合理，必須考慮到公眾的價(jià)值取向和心理承受能力，“一些人之所以服從另一些人的指令是因?yàn)檫@些指令是以社會(huì)最高價(jià)值觀為依據(jù)的”[6]?，F(xiàn)代社會(huì)的政府應(yīng)該是一個(gè)誠(chéng)信政府，不但要“言而有信”，而且應(yīng)對(duì)其長(zhǎng)期的不作為和政策不配套所導(dǎo)致的局面承擔(dān)責(zé)任，否則，將會(huì)對(duì)政策的施行形成極大的障礙。當(dāng)然，朝令夕改會(huì)損害政府的權(quán)威性，增加社會(huì)成本，影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)盡量避免這樣的失誤。

2. 公共政策的理性。

有關(guān)公共政策的正義性問(wèn)題是一個(gè)價(jià)值觀的問(wèn)題，往往是“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”，難以辨別。所以，公共政策的正當(dāng)性還需要理性的證明。一項(xiàng)公共政策的理性至少要包括：（1） 政策制定的社會(huì)性事實(shí)。即政府通過(guò)調(diào)查和收集而掌握的各種各樣的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析等數(shù)據(jù)，并將這些數(shù)據(jù)公開(kāi)化，向公眾開(kāi)放，既可以檢驗(yàn)事實(shí)的準(zhǔn)確性和充分性，也有助于公眾理解和認(rèn)同依據(jù)這些數(shù)據(jù)而做出的政策選擇。（2） 形成決策方案的專(zhuān)業(yè)性知識(shí)。如方案選擇的依據(jù)、效果預(yù)測(cè)、對(duì)比分析、成本——收益分析方法，政府應(yīng)在決策過(guò)程中對(duì)這些方法提出明確的適用要求，尊重科學(xué)方法運(yùn)用的結(jié)果，并向公眾展示方案形成的基本過(guò)程，接受公眾及公眾聘請(qǐng)的專(zhuān)家的監(jiān)督與質(zhì)詢(xún)。

南寧市整治超標(biāo)電動(dòng)自行車(chē)的理由是“助力自行車(chē)已成為影響南寧市道路交通安全的一大新“殺手”：“2006 年涉及助力車(chē)的交通傷亡事故立案88起， 死亡7 人， 受傷105 人， 造成直接經(jīng)濟(jì)損失105460 元；2007 年涉及助力車(chē)的交通傷亡事故立案115 起，死亡28 人（占全年死亡數(shù)5. 5%），受傷119人，造成直接經(jīng)濟(jì)損失135460 元；今年1-4 月涉及助力車(chē)的交通傷亡事故立案20 起，死亡5 人，受傷21 人，造成直接經(jīng)濟(jì)損失23750 元”。其實(shí)，全國(guó)各地禁行電動(dòng)自行車(chē)或治理電動(dòng)自行車(chē)時(shí)所陳述的理由都是如此簡(jiǎn)單又如出一轍，均缺乏完整而科學(xué)的理性論證：包括本地交通狀況研究、交通擁堵要素、公眾出行需求、電動(dòng)自行車(chē)流量分析、交通事故原因分析、所有交通工具造成的污染統(tǒng)計(jì)、政策事先事后的評(píng)估預(yù)測(cè)方案、與政策相配套的交通規(guī)