政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度探討

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【摘 要】 政府審計的專業(yè)性和政策性都很強，這對從事該項工作的人員提出了很高的執(zhí)業(yè)標準，要求他們在從事該項工作之前，必須要具備一定的基本條件。本文認為，提高政府審計人員素質(zhì)的前提之一就是建立和完善政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度。

【關(guān)鍵詞】 政府審計； 執(zhí)業(yè)資格； 準入制度

政府審計的專業(yè)性和政策性都很強，這對從事該項工作的人員提出了很高的執(zhí)業(yè)標準，要求他們在從事該項工作之前，必須要具備一定的基本條件。本文認為，提高政府審計人員素質(zhì)的前提之一，就是建立和完善政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度，具體來講，就是建立注冊政府審計師制度。

一、執(zhí)業(yè)資格準入制度的概念

執(zhí)業(yè)資格準入制度是指根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)制定的、人們必須具備執(zhí)業(yè)資格才能從事與該執(zhí)業(yè)資格相關(guān)的專業(yè)工作的制度。執(zhí)業(yè)資格準入制度的核心是以資格作為判斷是否許可執(zhí)業(yè)的標準。執(zhí)業(yè)資格準入制度的基本內(nèi)容包括：行業(yè)確認、執(zhí)業(yè)資格標準制定、執(zhí)業(yè)資格認證、執(zhí)業(yè)資格保證等。

行業(yè)確認是指國家有關(guān)部門在分析社會各行業(yè)特點和發(fā)展狀況的基礎(chǔ)上，對各行業(yè)進行科學的分類，確定需要推行執(zhí)業(yè)資格準入制度的行業(yè)。推行執(zhí)業(yè)資格準入制度的行業(yè)應(yīng)具備以下幾方面的條件：一是該行業(yè)的社會通用性較強，與公眾利益緊密相關(guān)，并且對社會和經(jīng)濟的影響較大；二是該行業(yè)執(zhí)業(yè)者的行為對國家、實體或個人等的利益具有很大的相關(guān)性，因此應(yīng)該對該行業(yè)實行進入約束；三是該行業(yè)對執(zhí)業(yè)人員的專業(yè)技能和專業(yè)知識具有較高的要求，這種專業(yè)技能和專業(yè)知識通常需要通過教育或培訓后方能達到；四是通常情況下，該行業(yè)應(yīng)該具有自由職業(yè)的特點，對執(zhí)業(yè)人員的自律性要求較強，因此，對執(zhí)業(yè)人員的整體素質(zhì)要求較高。

執(zhí)業(yè)資格標準制定是指在行業(yè)分類的基礎(chǔ)上確定進入該行業(yè)所應(yīng)具有的必備條件。大體有以下幾個方面的要求：教育層次（學歷）、工作經(jīng)驗、專業(yè)技能（專業(yè)考試）和道德品質(zhì)等，有時還有年齡、國籍、繼續(xù)教育等特別的要求。

執(zhí)業(yè)資格認證是指通過科學的方法來判別申請人員是否具備了執(zhí)業(yè)所要求達到的標準資格。這一過程必須遵循的基本原則是：科學、公平、公正、公開和獨立。

執(zhí)業(yè)資格保證是指對行業(yè)中的執(zhí)業(yè)人員進行監(jiān)督、管理和繼續(xù)教育，以使他們能夠保持較高的專業(yè)水平。例如：美國各州規(guī)定房地產(chǎn)持照人在每次續(xù)登執(zhí)照時，要學習一些新的課程并通過考慮，并以此作為續(xù)簽執(zhí)照的先決條件等等。

二、國內(nèi)政府審計人員的基本現(xiàn)狀及存在的主要問題

我國目前還沒有建立起完善的政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度。為了更客觀、全面地了解我國政府審計人員的基本現(xiàn)狀，筆者進行了一定的資料收集和調(diào)查。根據(jù)有限的資料分析，國內(nèi)政府審計人員的基本現(xiàn)狀及存在的主要問題包括：

（一）來源渠道多元化

目前我國政府審計人員，特別是地方政府審計人員的來源渠道比較復(fù)雜，有從財政、稅務(wù)等部門中抽調(diào)的；有從社會上招聘的；有軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部等等。人員來源渠道不一，這就導致人員的條件差別較大，素質(zhì)參差不齊。

（二）復(fù)合型人才缺乏

從目前政府審計人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)看，以會計專業(yè)和審計專業(yè)的人員為主，而兼有法律、工程技術(shù)、計算機、環(huán)保等知識的復(fù)合型人才缺乏。

（三）執(zhí)業(yè)能力有待提高

政府審計人員的執(zhí)業(yè)能力體現(xiàn)在很多方面，目前比較突出的問題主要體現(xiàn)在兩個方面：數(shù)據(jù)處理能力和政策把握能力還有待提高。

三、建立我國政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度的必要性

（一）政府審計工作的要求

在政府對國民經(jīng)濟進行宏觀管理的體系中，政府審計屬于監(jiān)督保障系統(tǒng)的一部分，這就必須保證政府審計工作的質(zhì)量與效率，而要做到這一點，審計人員的質(zhì)量保證至關(guān)重要。因此，有必要建立執(zhí)業(yè)資格準入制度。

（二）提高審計人員素質(zhì)的要求

在審計人員數(shù)量不可能大量增長的情況下，可以通過提高政府審計人員的素質(zhì)來保證審計工作的正常開展以及審計目標的實現(xiàn)。從現(xiàn)階段來說，政府審計人員至少應(yīng)具備三種能力：知識更新能力、數(shù)據(jù)處理能力和政策把握能力。

（三）審計信息化發(fā)展的要求

計算機技術(shù)被逐漸引入審計領(lǐng)域，特別是現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)（AO）和審計管理系統(tǒng)（OA）的推廣應(yīng)用，把計算機技術(shù)在審計工作中的運用推向了一個新階段。建立政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度，將審計人員的計算機操作能力作為該制度中的一項重要內(nèi)容，可以保證從事政府審計工作的人員都具備必要的計算機操作能力。

四、建立我國政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度的可行性

（一）政府部門的支持

建立我國政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度，從根本上講是強化政府管理與監(jiān)督職能的需要，這與政府管理的目標是一致的，一定會得到政府有關(guān)部門的大力支持。

（二）國外參照辦法

美國在政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度的探索過程中取得了一定的經(jīng)驗，值得我國借鑒，有利于我國有計劃地推進政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度的研究和建立。

（三）有相關(guān)的執(zhí)業(yè)資格準入制度可供參考

目前，我國已經(jīng)在經(jīng)濟的相關(guān)領(lǐng)域建立了一些執(zhí)業(yè)資格準入制度。如：注冊會計師執(zhí)業(yè)資格考試制度（始于1991年）、注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格考試制度（始于1995年）等。這些考試制度在實施中積累了不少的經(jīng)驗，可供建立政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度時參考。

（四）有大量潛在的生源

各級政府審計機關(guān)的工作人員屬于公務(wù)員系列，是目前人們非?？春玫囊豁椔殬I(yè)。同時，政府審計又是一項專業(yè)性很強的工作，它對提高從事該項工作人員的素質(zhì)以及今后的個人發(fā)展等都具有很大的作用。鑒于此，如果建立政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度，將會有一大批潛在的報考生源。

五、政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度的基本內(nèi)容

（一）政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度設(shè)立的原則

政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度的設(shè)立應(yīng)該符合三個原則，即：合法性原則、專業(yè)性原則和合理性原則。合法性原則是指政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度的設(shè)立和實施必須依據(jù)國家有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，尤其要符合審計相關(guān)法規(guī)的規(guī)定；專業(yè)性原則是指政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度的基本內(nèi)容要充分體現(xiàn)政府審計專業(yè)的特點；合理性原則是指在政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度的設(shè)計和實施方面，要充分吸收國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，兼顧中國國情。

（二）政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度的制定與管理部門

我國的政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度的制定與管理宜由審計署與人力資源和社會保障部共同負責。在資格考試方面，審計署與人力資源和社會保障部可聯(lián)合組建全國政府審計執(zhí)業(yè)資格考試辦公室，負責政府審計執(zhí)業(yè)資格考試的日常管理工作。

政府審計執(zhí)業(yè)資格考試辦公室設(shè)在審計署人事教育司。政府審計執(zhí)業(yè)資格考試的具體組織實施和考務(wù)工作可由審計署考試中心負責。為了做好考試工作，審計署可設(shè)立政府審計執(zhí)業(yè)資格考試指導委員會。該指導委員會由相關(guān)學科的專家、學者組成，負責考試內(nèi)容的研究、考試大綱的編寫、考試政策咨詢以及命題指導工作。另外，審計署還可以成立注冊政府審計師辦公室，主要負責注冊政府審計師協(xié)會的管理工作。

（三）注冊政府審計師執(zhí)業(yè)資格制度的基本內(nèi)容

1.報考條件的認定。（1）基本條件：遵守國家法律，具有良好的職業(yè)道德；認真執(zhí)行《審計法》以及有關(guān)財經(jīng)法規(guī)和制度，無違反財經(jīng)紀律的行為；認真履行崗位職責，熱愛本職工作；（2）學歷方面，必須取得大學本科及以上學歷；（3）證書方面：必須取得大學英語六級證書（或?qū)I(yè)四級、托福、雅思相關(guān)成績證明等）；全國計算機等級考試二級及以上證書。

2.考試科目及基本內(nèi)容。注冊政府審計師考試主要是為了考察政府審計人員的專業(yè)知識，這些知識主要體現(xiàn)政府審計工作的專業(yè)特色。鑒于此，考試科目及基本內(nèi)容可設(shè)置如下：

（1）《會計》。政府審計人員在進行審計的過程中，要搜集記錄和反映經(jīng)濟活動的會計資料。因此，政府審計人員必須熟悉會計知識。考試內(nèi)容包括：企業(yè)財務(wù)會計、政府與非營利組織會計。（2）《審計》。掌握審計類知識有助于政府審計人員更好地對財務(wù)會計信息的可靠性以及相關(guān)財政、財務(wù)收支等經(jīng)濟活動的合規(guī)性與績效性進行獨立的監(jiān)督、評價和鑒證，并發(fā)表恰當?shù)膶徲嬕庖??？荚噧?nèi)容包括：審計理論與審計方法、案例分析。（3）《財政》。政府審計工作中很大一部分都涉及到與財政的關(guān)系。考試內(nèi)容包括：財政學。（4）《金融》。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，金融在國民經(jīng)濟中的作用越來越大，滲透到國民經(jīng)濟的各個領(lǐng)域。因此，政府審計人員必須了解和掌握相關(guān)的金融知識?？荚噧?nèi)容包括：金融學。（5）《法律》。政府審計具有執(zhí)法性的特點，因此，政府審計人員在開展審計工作、出具審計報告、根據(jù)審計結(jié)果提出處理意見等方面，必須做到依法辦理。據(jù)此，設(shè)置法律考試課程是必須的?？荚噧?nèi)容包括：審計法、稅法、經(jīng)濟法。

3.考試的基本方式。考試采取閉卷筆答方式。每科考試均實行百分制，六十分為成績合格分數(shù)線。注冊政府審計師全國統(tǒng)一考試的單科成績有效期為三年。

4.考試時間。我國每年相關(guān)的考試比較多，如研究生考試，會計從業(yè)資格考試，初、中級會計資格考試，審計專業(yè)技術(shù)初、中級資格考試，注冊會計師和注冊資產(chǎn)評估師考試等。為避免與上述考試在時間上相沖突，注冊政府審計師的考試可安排在每年的3月份進行，一年考一次。

5.資格認定。注冊政府審計師的資格認定部門為國家審計署與人力資源和社會保障部。資格認定的具體規(guī)定為：各科考試滿分均為100分，最低合格分數(shù)均為60分。各科考試合格者將取得全國審計考辦統(tǒng)一印制的注冊政府審計師資格考試成績合格證書。

6.注冊管理。注冊政府審計師考試注冊管理部門可確定為審計署人事教育司。考生可持全科合格證書向?qū)徲嬍鹑耸陆逃旧暾堊猿蔀橹袊哉畬徲嫀?，批準后由各省級人事部門頒發(fā)《中國注冊政府審計師》證書。證書由人事部統(tǒng)一印制，人事部、審計署聯(lián)合用印，在全國范圍內(nèi)有效。

7.后續(xù)教育。為保持和提升注冊政府審計師的專業(yè)素質(zhì)、執(zhí)業(yè)能力和職業(yè)道德水平，加強注冊政府審計師行業(yè)人才培養(yǎng)，需要對我國的注冊政府審計師人員實行后續(xù)教育培訓制度。注冊政府審計師后續(xù)教育培訓可分為脫產(chǎn)和非脫產(chǎn)兩類。脫產(chǎn)方式包括：參加由省級地方審計部門舉辦的各種培訓和研討班以及其他培訓項目；到審計署人事教育司認可的大專院校進修專業(yè)知識；參加由審計署及省級地方審計部門組織或認可的相關(guān)專題研討會和經(jīng)驗交流會等。非脫產(chǎn)方式包括：完成專業(yè)著作或?qū)I(yè)論文，并公開出版或發(fā)表；擔當各個地方注冊政府審計師后續(xù)教育培訓的授課人、省級以上相關(guān)研討會的演講人；承擔學術(shù)團體、行業(yè)、政府部門組織的專業(yè)課題研究，并取得研究成果；出席經(jīng)審計署和省級地方審計部門認可的專業(yè)論壇、研討會并提交會議論文；審計署和地方省級部門認可的其他形式。

六、政府審計執(zhí)業(yè)資格準入制度設(shè)立的其他問題

（一）政府審計公務(wù)員錄用問題

政府審計部門在錄取公務(wù)員性質(zhì)的審計人員時，只錄用注冊政府審計師執(zhí)業(yè)資格考試合格者。這就意味著只有那些既擁有政府審計執(zhí)業(yè)資格證書，又通過了國家公務(wù)員考試的人員才有機會進入政府審計部門。

（二）政府審計執(zhí)業(yè)資格與相關(guān)執(zhí)業(yè)資格的關(guān)系問題

由于只有取得政府審計執(zhí)業(yè)資格證書的人員并通過了國家公務(wù)員考試后，才有資格進入政府審計部門，又由于政府審計部門錄用的人員屬于公務(wù)員系列，因此，在錄用方面，要受到名額及編制等的嚴格控制。在實際中，有相當一部分政府審計資格考試合格者可能沒有機會進入到政府審計部門工作，這就存在所設(shè)計的政府審計執(zhí)業(yè)資格的有用性問題，即如果相當多的資格考試合格者不能如愿進入到政府審計部門工作，對今后的考試生源就會形成不利影響。所以，有必要設(shè)置一些優(yōu)惠條件，使政府審計資格考試更具有合理性。筆者認為，可在政府審計執(zhí)業(yè)資格與相關(guān)執(zhí)業(yè)資格之間設(shè)立對應(yīng)的證書認證和科目免考，進而達到提高政府審計執(zhí)業(yè)資格考試有用性的目的?？梢詮囊韵聝煞矫孢M行設(shè)計：

1.擁有政府審計執(zhí)業(yè)資格證書的人員可以通過認證自動獲得審計專業(yè)技術(shù)中級資格，達到中級審計師的級別，進而可以從事相關(guān)的審計工作。

2.擁有政府審計執(zhí)業(yè)資格證書的人員可以通過認證免考高級審計師資格考試中的《審計理論與審計案例分析》科目，這可以在一定程度上減少取得高級審計師資格的難度?！?/p>

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