省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度文獻(xiàn)研究綜述

李保

中圖分類號:F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化運(yùn)行對改善我國縣市級次政府的財政狀況,提供基本公共服務(wù)具有重大影響。但目前省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度存在諸多不足,已有的研究成果集中在制度的定性研究上,定量研究不足,且關(guān)于最低級次的轉(zhuǎn)移支付的研究成果較為匱乏,財政轉(zhuǎn)移支付制度研究尚有較大空間。

關(guān)鍵詞:省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度 公共服務(wù)均等化

自1996年各省仿效中央對省《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》開始建立各自的轉(zhuǎn)移支付制度以來,關(guān)于省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的研究成果也日益豐富。文章從以下幾個方面對這些成果作了梳理。

省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的效果

省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的主要目的是保證各地區(qū)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn),并逐步提高各級政府的財力水平,使其有能力為本地區(qū)居民提供均等化的基本公共服務(wù),同時還要激勵約束下級政府努力增加本級財政收入。從總體上看,目前各省都建立了激勵機(jī)制,有效地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是,我國各省以下轉(zhuǎn)移支付制度在平衡地方財力差距,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的效果上還存在很大差異。

(一)有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

中共河北黨校課題組和張平英從公平與效率兩方面研究了湖南、河北、廣東等九省2004年省以下財政轉(zhuǎn)移支付政策,根據(jù)各省人均財政收入、人均財力、人均轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)并結(jié)合三者之間的相關(guān)性分析,得到的結(jié)果表明,有七個省份在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時政策導(dǎo)向主要體現(xiàn)效率原則,即著重鼓勵各類地區(qū)都積極致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。分析結(jié)果也表明,以效率為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

楊加猛、張智光和劉忠信運(yùn)用ISM方法,對“十五”以來江蘇省財政轉(zhuǎn)移支付的績效進(jìn)行了實(shí)證評價,分析結(jié)果與張平英等的研究結(jié)論基本一致,均表明江蘇省財政轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,改善地方經(jīng)濟(jì)福利方面的效率穩(wěn)中有升。

江依妮、張光采用多元線性回歸方法,對江西省2003年各地縣的財政數(shù)據(jù)建模,數(shù)量分析的結(jié)果表明,江西省財政轉(zhuǎn)移支付的政策取向以效率為主,轉(zhuǎn)移支付被更多用來刺激地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

李波、陳明考察了湖北省2004-2006年縣級地方一般預(yù)算收入的增長數(shù)據(jù),結(jié)果表明,通過建立激勵約束機(jī)制,省級財政轉(zhuǎn)移支付充分調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

(二)平衡地區(qū)間財力差異、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化方面的效果不一

1.對縮小地區(qū)間的財力差異有良好效果。李波、陳明考察了湖北省2004-2006年的縣級人均財力標(biāo)準(zhǔn)差的變化,指出湖北省財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效果比較明顯,人均財力差異穩(wěn)步下降,橫向財力分布不均衡的情況初步好轉(zhuǎn)。李雪紅建立了兩個假設(shè),人均財政本級收入代表財政轉(zhuǎn)移支付前地區(qū)的財政能力,人均財政本級支出代表財政轉(zhuǎn)移支付后地區(qū)的財政能力,以此為標(biāo)準(zhǔn),分析了2001-2005年四川省的財政轉(zhuǎn)移支付均等化效果。數(shù)據(jù)分析表明四川省對各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付對于均衡各地區(qū)的財政能力差異起到了一定作用,且作用逐年增強(qiáng)。

2. 對縮小地區(qū)間的財力差異有一定作用,但效果不明顯。楊加猛、張智光和劉忠信運(yùn)用ISM方法,構(gòu)建了反映區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付績效的評價指標(biāo)體系,從財政轉(zhuǎn)移支付的效率和公平目標(biāo)出發(fā),對“十五”以來江蘇省財政轉(zhuǎn)移支付的績效進(jìn)行了實(shí)證評價,其結(jié)果表明,江蘇省財政轉(zhuǎn)移支付在保證政府職能正常運(yùn)轉(zhuǎn),改善地方經(jīng)濟(jì)福利方面具有積極作用。雖然江蘇省財政轉(zhuǎn)移支付在縮小蘇南、蘇北地區(qū)貧富差距和實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)均等化方面的政策導(dǎo)向比較明顯,但其績效尚不顯著。

江杰、李志慧通過對湖南省1999-2004年地區(qū)間財政自給能力差異的分析和對其地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付均等化的實(shí)證分析,初步探尋了湖南省地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付的均等化程度。實(shí)證分析表明,湖南省地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付制度總體上還是注意到了對地區(qū)財力差異的彌補(bǔ),一定程度上實(shí)現(xiàn)了各地區(qū)間財力的均等化。

3. 對縮小地區(qū)間的財力差異沒有效果。江依妮、張光采用多元線性回歸方法,對江西省2003年各地縣的財政數(shù)據(jù)建模,在把財政轉(zhuǎn)移支付分解為不可控轉(zhuǎn)移、可控轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)向補(bǔ)助的基礎(chǔ)上,深入發(fā)掘了不同轉(zhuǎn)移支付項目所體現(xiàn)的政策取向和效果。計量分析結(jié)果表明,江西省財政轉(zhuǎn)移支付在地區(qū)發(fā)展上的效率先導(dǎo)和非均等化取向表現(xiàn)突出,經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū),得到的轉(zhuǎn)移支付越多,地區(qū)差異被進(jìn)一步加劇。財政轉(zhuǎn)移支付更多地被運(yùn)用于填補(bǔ)政府運(yùn)轉(zhuǎn)帶來的財政缺口以及促進(jìn)“速度經(jīng)濟(jì)”發(fā)展,而其保證最低公共服務(wù)等任務(wù)和功能被束之高閣。

馬拴友和于紅霞以地區(qū)為分析單位,證明轉(zhuǎn)移支付資金的分配沒有考慮區(qū)域面積、人均GDP、城市化、衛(wèi)生服務(wù)水平等因素,呈現(xiàn)非均等化傾向。江新昶基于1996-2004年我國分省面板數(shù)據(jù),運(yùn)用回歸分析表明轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。這與馬拴友和于紅霞的研究結(jié)果一致。并且,江新昶的研究進(jìn)一步證實(shí),稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大地區(qū)間發(fā)展差距的作用超過了財力性轉(zhuǎn)移支付縮小地區(qū)發(fā)展差異的作用。總體上,轉(zhuǎn)移支付沒有縮小地區(qū)發(fā)展差距。

劉銘達(dá)結(jié)合廣西實(shí)踐,認(rèn)為省級財政轉(zhuǎn)移支付對調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差異和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等的功能明顯不足。他分析原因在于轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理,省對下的財力性轉(zhuǎn)移支付受到自有財力和各項既存的專項撥款的約束致使其力度不夠,依據(jù)來源地計算的稅收返還使得相對發(fā)達(dá)的市縣與落后市縣的財力差距不斷擴(kuò)大。

袁飛、陶然、徐志剛、劉明興等通過對我國1994-2003年縣級面板數(shù)據(jù)的考察,得出結(jié)論:轉(zhuǎn)移支付增加與財政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹存在因果關(guān)系。這表明,當(dāng)前地方轉(zhuǎn)移支付仍為政府規(guī)模的無度擴(kuò)張買單,此種情況下,政府用于基本公共服務(wù)均等化方面的資金必然會被擠占,致使轉(zhuǎn)移支付起不到其應(yīng)有的保證最低公共服務(wù)的作用。

現(xiàn)行省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

(一)事權(quán)劃分不清且地方轉(zhuǎn)移支付責(zé)任模糊

劉德權(quán)認(rèn)為,事權(quán)劃分不清的因素沒有真正剔除,阻礙了省以下轉(zhuǎn)移支付制度效用的發(fā)揮。蘇明、趙云旗、秦鳳翔、王恩奉等也贊同上述觀點(diǎn),認(rèn)為現(xiàn)行各省地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的一個重要制度約束因素是地方各級政府事權(quán)與財權(quán)劃分不清,從而造成政府間轉(zhuǎn)移支付責(zé)任模糊,無法實(shí)現(xiàn)各自的預(yù)期目標(biāo)。劉銘達(dá)、李曉瑩則具體指出事權(quán)劃分不清的突出表現(xiàn)是一些本應(yīng)由基層財政承擔(dān)的事權(quán)項目卻由省本級財政安排了專項撥款,省級財政大包大攬。

(二)政策目標(biāo)不明確

省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的近期目標(biāo)是保證基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn),均等各地區(qū)間的財力差異。遠(yuǎn)期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各地基本公共服務(wù)均等化。但現(xiàn)行省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度并沒有體現(xiàn)這一政策導(dǎo)向。宋超、紹智指出,目前省以下轉(zhuǎn)移支付制度組成形式過多,而且各組成部分在政策目標(biāo)上相互沖突,造成整體目標(biāo)不明,實(shí)施效果不佳。劉銘達(dá)則進(jìn)一步具體地指出,省對下的各項稅收返還(包括“兩稅”返還和所得稅返還)與均等化財力的目標(biāo)無關(guān)。且相當(dāng)一部分專項補(bǔ)助涉及了所有的本屬下級的支出范圍,沒有體現(xiàn)特定的政策目標(biāo)。

(三)省級轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模過小

劉德權(quán)、劉銘達(dá)等認(rèn)為,轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小,難以達(dá)到轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該達(dá)到的目的。蘇明等也指出省級自用財力規(guī)模有限,地方轉(zhuǎn)移支付難以起到應(yīng)有的作用。對于財力規(guī)模過小,蘇明等分析原因有兩點(diǎn):一是中央對省級政府轉(zhuǎn)移支付力度不足,尤其是用于均衡化的轉(zhuǎn)移支付資金過少。二是省以下地方政府的財力有限?，F(xiàn)行分稅制使省級財政從增量收入中分得的份額越來越少。

(四)橫向轉(zhuǎn)移支付模式尚待建立和完善

蘇明、王恩奉等在考察黑龍江、安徽等地方轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行情況的總結(jié)報告中指出,我國目前的省以下轉(zhuǎn)移支付制度基本上是縱向的,缺乏橫向的轉(zhuǎn)移支付。市對市、縣對縣之間的轉(zhuǎn)移支付還沒有建立起來。橫向轉(zhuǎn)移支付的空缺,影響了省對下轉(zhuǎn)移支付制度的健全。

(五)地方轉(zhuǎn)移支付方式多樣化且結(jié)構(gòu)不合理

雖然各省情況各異,但大體上省對下轉(zhuǎn)移支付都包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付以及調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、社會保障轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、體制補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助等內(nèi)容繁雜的專項撥款。李萍指出當(dāng)前具有均衡地區(qū)財力的一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總量中過低,而稅收返還等在地市縣財政收入中占較大比重的轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)仍遵循舊體制,使得各地富者愈富、窮者愈窮。劉銘達(dá)則以2005年廣西省對下轉(zhuǎn)移支付為例,指出總量為277億元的省級對下轉(zhuǎn)移支付資金中,一般性轉(zhuǎn)移支付為25億元,僅占9%;其它財力性專項轉(zhuǎn)移支付為184億元;規(guī)定具體用途的專項轉(zhuǎn)移支付達(dá)68億元,占轉(zhuǎn)移支付總量的24.5%。劉溶滄則指出除了以上存在的不足外,另一個問題是專項轉(zhuǎn)移支付項目與一般性轉(zhuǎn)移支付項目存在著大量交叉重疊領(lǐng)域,以教育為例,既得到了專項撥款,又被列入一般性轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)支出中。

(六)轉(zhuǎn)移支付資金的分配辦法不科學(xué)

劉銘達(dá)指出其不規(guī)范之處主要是資金分配缺乏比較規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù),存在“撒胡椒面”現(xiàn)象,存在“討價還價”甚至“人情款”的問題。

蘇明重點(diǎn)分析了目前地方轉(zhuǎn)移支付制度大部分實(shí)行的“因素法”的三點(diǎn)不足:一是邊遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的具體經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)、收入能力與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差異等特殊因素難以確定;二是對一些既無統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn),又難以建立回歸模型的支出項目,無法準(zhǔn)確計算,帶有一定的主觀因素;三是計算標(biāo)準(zhǔn)收入的增值稅等稅基還沒有一個科學(xué)的確定辦法。

宋超、紹智則深入分析一般轉(zhuǎn)移支付方式和專項轉(zhuǎn)移支付方式。針對各地實(shí)行的一般性轉(zhuǎn)移支付資金計算公式,在蘇明的分析上進(jìn)一步指出了三點(diǎn)不足:一是一般性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)收入的計算沒有考慮各級政府規(guī)模龐大的預(yù)算外資金,且在計算標(biāo)準(zhǔn)收入的增值稅等稅基的確定時,沒有考慮減免稅的因素。二是標(biāo)準(zhǔn)支出人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)按多元回歸法計算包含了現(xiàn)實(shí)中不合理的成分,在相關(guān)因素的選擇上,沒有做到“因地制宜”,人均GDP、投資率、改革成本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素被忽略了。三是轉(zhuǎn)移支付系數(shù)帶有較強(qiáng)的主觀性。對于專項轉(zhuǎn)移支付,兩位學(xué)者指出專項資金由多家管理的分配方式導(dǎo)致資金安排透明度不高,資金分配效率低下且不便監(jiān)督。

(七)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用情況缺乏有效監(jiān)督和制約

蘇明針對資金的使用情況指出地方轉(zhuǎn)移支付制度缺乏透明度和公開度。劉銘達(dá)對此有詳細(xì)分析,認(rèn)為依據(jù)現(xiàn)行的預(yù)算編制方法,專項撥款下達(dá)后,基本上不要求專門就某項資金上報決算。此外,上級對?？畹氖褂们闆r不能及時有效地掌握信息,且發(fā)現(xiàn)后處罰力度不夠。這些影響了轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。張秩楠、班士威也指出專項轉(zhuǎn)移支付資金存在上述管理不嚴(yán)、監(jiān)督不到位的現(xiàn)象。

省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善對策和配套措施

(一)完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

1.擴(kuò)大省級轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模。蘇明認(rèn)為,省級政府應(yīng)積極壯大自身財力,確立穩(wěn)固的資金來源。資金籌措的渠道應(yīng)注意:一是要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì);二是把預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理使用;三是減少稅收返還和體制補(bǔ)助,增加一般性轉(zhuǎn)移支付的力度。馬靜認(rèn)為省對下轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模并非越大越好,應(yīng)依據(jù)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)的層次而定。

2.加快發(fā)展橫向均等化。蘇明從地方轉(zhuǎn)移支付制度的完善角度提出,可借鑒德國橫向轉(zhuǎn)移支付的做法來建立我國地方橫向轉(zhuǎn)移支付模式。宋超、紹智認(rèn)為可以通過一省內(nèi)部財力充裕的地區(qū)向困難地區(qū)的財力轉(zhuǎn)移來緩解省級轉(zhuǎn)移支付財力不足的局面。而劉德權(quán)則提出了具體的設(shè)想:在省財政的協(xié)調(diào)下,各地通過協(xié)商確定調(diào)劑貧富的程度。即收入能力大于支出的富?？h、市應(yīng)根據(jù)確定的平均程度出錢補(bǔ)助收入能力不足支出需要的貧困縣、市。計算各地轉(zhuǎn)移支付數(shù)量后,具體轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出資金通過各地財政與省財政進(jìn)行專項結(jié)算。

3.清理、合并轉(zhuǎn)移支付方式。宋超、紹智建議將調(diào)資補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革等轉(zhuǎn)移支付調(diào)整到一般性轉(zhuǎn)移支付中,和其他的財政收支缺口一并計算一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。取消原體制補(bǔ)助和上解,并將原體制補(bǔ)助地區(qū)由此造成的財政缺口歸并到一般性轉(zhuǎn)移支付中統(tǒng)籌。適當(dāng)?shù)臅r候還要一次性地取消稅收返還。而對其他補(bǔ)助,則以效率、公平和透明度為準(zhǔn)則來衡量是否取消或合并入其他類型的轉(zhuǎn)移支付中。

4.增加一般性轉(zhuǎn)移支付等具有均等化效用的資金,提高其在轉(zhuǎn)移支付資金總量中的比重。蘇明提出的調(diào)整原則是減少非均衡化方面的資金,如稅收返還、體制補(bǔ)助和專項撥款等,加大用于均等化的資金。馬靜承接這一觀點(diǎn),并且認(rèn)為從轉(zhuǎn)移支付制度改進(jìn)的方向來看,要逐步縮減專項轉(zhuǎn)移支付,一般性轉(zhuǎn)移支付是轉(zhuǎn)移支付的主體,應(yīng)加大對這部分轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模。

5.進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付的分配方法。劉德權(quán)提出了一個具體的計算標(biāo)準(zhǔn)財政支出的方法,認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)支出的測算應(yīng)首先確定與財政支出相關(guān)性較強(qiáng)的因素,通過計算確定各因素的系數(shù),各系數(shù)相加得到每個地方的調(diào)整系數(shù),再以全省縣、市人均財政支出數(shù)分別乘以各地方的調(diào)整系數(shù),就可計算出各縣、市的標(biāo)準(zhǔn)人均財政支出需要數(shù)。進(jìn)一步,他提出了應(yīng)納入測算的九個因素。宋超、紹智提出完善的過程應(yīng)包括兩個動態(tài)的方面,實(shí)際上指出了完善的方向:一是不斷完善因素法所選用的因素;二是不斷充實(shí)完善因素法所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。楊繼瑞、何雄浪贊同廣東省財政專項資金招投標(biāo)改革并認(rèn)為,可以以招投標(biāo)方式引入市場機(jī)制,對財政專項資金采取競爭性分配,這有利于提高資金的使用績效。

6.加快地方轉(zhuǎn)移支付制度的法規(guī)建設(shè)。蘇明等認(rèn)為以立法的形式對地方轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)、原則、方法、模式、監(jiān)督管理和數(shù)據(jù)的收集等問題作出具體的規(guī)定,是地方轉(zhuǎn)移支付制度正常運(yùn)作的保證。李齊云、楊燦明、陳金永等認(rèn)為,轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)質(zhì)上是政府間的一項契約,一定要規(guī)范化、法制化,要制定轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法規(guī)或把有關(guān)重要事項編入有關(guān)法規(guī)中。

7.建立健全轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)。劉德權(quán)、蘇明指出應(yīng)盡快健全相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu),并指出其責(zé)任是組織設(shè)計轉(zhuǎn)移支付制度,收集、處理數(shù)據(jù)資料;負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付的計算和年終清算等工作;對轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行必要的修正或調(diào)整;對轉(zhuǎn)移支付的支出效果進(jìn)行評價;在預(yù)算法規(guī)的范圍內(nèi)對地方政府的支出行為和收入能力進(jìn)行監(jiān)督等。

(二)完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的配套措施

省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范運(yùn)行離不開我國整體的經(jīng)濟(jì)和財政政策這個大背景。因此,完善我國省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度還需要加強(qiáng)與其相關(guān)的配套措施。

1.深化財政體制改革。蘇明指出改革的方向是合理劃分各級政府的事權(quán)和財權(quán)。他特別提到要改變原有的稅收返還基數(shù),關(guān)注縣級財政困難。宋超、紹智提出應(yīng)通過增加地方政府主體稅種、調(diào)整稅種的稅率和賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)來充實(shí)地方政府的財政收入。成軍則提出了新形勢下縣鄉(xiāng)政府職能和財政支出責(zé)任。

2.轉(zhuǎn)變政府職能。蘇明、王恩奉等認(rèn)為,地方政府職能轉(zhuǎn)變緩慢,對經(jīng)濟(jì)事務(wù)仍然大包大攬是地方政府財力困難的主要原因。因此,各級政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變職能,將其主要職責(zé)轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)上來,根據(jù)各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)的大小來合理確定轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)量。劉德權(quán)指出地方政府的主要職能是提供地方公共產(chǎn)品和勞務(wù),即地方性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育、社會治安等。

3.加快政府機(jī)構(gòu)改革。蘇明認(rèn)為政府部門供養(yǎng)的財政人口不斷增加的狀況使得政府的財政收入難以發(fā)放人員工資,機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)也難以維持,而且扭曲了地方轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo),使其淪為“吃飯財政”。因此地方政府機(jī)構(gòu)改革勢在必行。

4.建立有效的激勵和監(jiān)督機(jī)制。劉德權(quán)認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付制度的有效運(yùn)行必須有一套有效的監(jiān)督和激勵機(jī)制。李波、陳明也主張強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金的責(zé)任管理,提出在轉(zhuǎn)移支付設(shè)計時應(yīng)充分考慮激勵約束因素,與各地工作實(shí)績掛鉤,引導(dǎo)地方政府盡量多地將轉(zhuǎn)移支付資金及自身財力分配落實(shí)到基層。加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管,注重跟蹤問效。對難以進(jìn)行監(jiān)管的財力性轉(zhuǎn)移支付,則可以對接收轉(zhuǎn)移支付的地方政府進(jìn)行整體監(jiān)管和考核。

評述

省以下財政轉(zhuǎn)移支付問題涉及到的理論性與實(shí)踐性均較強(qiáng),需要運(yùn)用多種方法,進(jìn)行多層面的考察。通過上面的梳理可以看出,已有的文獻(xiàn)從研究方法看,既有單個省、多個省的實(shí)證分析,又有規(guī)范分析;研究內(nèi)容上,既有對理論本身的思考,也有結(jié)合實(shí)際的關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)作方法的技術(shù)討論。學(xué)者與實(shí)踐工作者關(guān)注較多的是轉(zhuǎn)移支付制度的效果、存在的問題及改革和完善的對策,并形成了一些理論與實(shí)踐價值都較高的觀點(diǎn)和研究成果。

目前關(guān)于省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的研究還存在一些局限性。首先,對轉(zhuǎn)移支付制度的效果多是定性研究,定量研究太少,對轉(zhuǎn)移支付的效果缺乏完整的把握。其次,省以下轉(zhuǎn)移支付制度的研究集中在省對市、市對縣或省對縣市等層面,沒有就縣對鄉(xiāng)這樣最底層的轉(zhuǎn)移支付做深入研究。最后,關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)財政收入的確定,多數(shù)學(xué)者主張采用稅基乘以稅率的辦法,但是對于各個稅種收入如何確定,現(xiàn)在仍沒有一個確定的標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)財政支出采用因素法,學(xué)者們都表示贊同,但是應(yīng)包括哪些具體因素尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。另外,省以下橫向轉(zhuǎn)移支付制度怎樣運(yùn)行、如何建立健全,這方面的研究成果尚不豐富。

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