政府誠信視角下的公共政策失靈及其治理

劉召

中圖分類號:F124.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:政府誠信在社會誠信體系中處于核心位置,是構(gòu)建法治國家的重要保障。而現(xiàn)實(shí)社會中存在政府誠信缺失現(xiàn)象,公共政策失靈是其突出表現(xiàn)之一。本文分析了政府誠信及公共政策失靈的表現(xiàn),指出重構(gòu)政府誠信也是治理公共政策失靈的有效途徑。

關(guān)鍵詞:政府誠信 誠信缺失 公共政策失靈

政府誠信及其缺失表現(xiàn)

(一)政府誠信的內(nèi)涵

政府誠信有兩層含義:從主體的角度看,是指政府在行使權(quán)力和履行職能時所表現(xiàn)出來的信守諾言、承擔(dān)責(zé)任與服務(wù)于民的信譽(yù)水平和道德層次,是政府行政必須遵守的基本道德準(zhǔn)則與規(guī)范;從客體的角度看,政府誠信則可以定義為政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會組織與民眾中的一種心理反映,是社會組織、民眾對政府信譽(yù)的一種主觀評價(jià)或價(jià)值判斷。政府誠信的雙重定義體現(xiàn)了政府贏取信任的努力與公眾信任期望之間的一種互動關(guān)系。

(二)政府誠信缺失表現(xiàn)

從宏觀層面看,政府誠信缺失主要表現(xiàn)為:政府的治理能力不強(qiáng),宏觀調(diào)控不力,尤其是缺乏前瞻性的預(yù)警機(jī)制與預(yù)防措施;政府改革方向不明,政治體制改革長期難以深入,政治經(jīng)濟(jì)體制長期混沌不清,社會和市場無序;不負(fù)責(zé)任的官僚主義、主觀主義、個人主義和享樂主義嚴(yán)重;吏治不清明,辦事不公開、不透明,信息封鎖;信用意識淡薄,信用理論和信用制度缺乏。

從微觀層面看,政府誠信缺失主要表現(xiàn)為:政策失信,主要是政出多門、政策多變、朝令夕改,政策缺少連貫性和穩(wěn)定性,政府決策缺乏民主性、科學(xué)性,責(zé)任意識差,導(dǎo)致政策濫用與決策失誤。政府職能失信,主要是政府不恰當(dāng)介入經(jīng)濟(jì)生活,政企不分、政社不分,行業(yè)保護(hù)、地方保護(hù)現(xiàn)象嚴(yán)重;政府及其官員為獲取個人政績,大搞政績工程、形象工程,勞民傷財(cái)?shù)?。政府司法失?主要表現(xiàn)為政府司法執(zhí)法人員徇私舞弊、貪贓枉法、知法犯法,濫用手中職權(quán)侵害相對群體合法權(quán)益等。公務(wù)人員個體道德失信,主要有工作上欺上瞞下或者報(bào)喜不報(bào)憂,搞信息封閉、暗箱操作;服務(wù)態(tài)度上人浮于事;個人交往上信口開河、不守承諾、言行不一;生活上鋪張浪費(fèi),利用公款大吃大喝等。

公共政策失靈及其表現(xiàn)

公共政策失靈,是指一項(xiàng)公共政策的過程或結(jié)果偏離了政策制定者實(shí)際預(yù)想的目標(biāo),并對政策的標(biāo)的群體造成了始料不及的負(fù)面影響。該定義的界定有兩點(diǎn)需要說明:“實(shí)際預(yù)想”是指政策制定者在決策時的真實(shí)想法,而未必是其對外宣稱的目標(biāo),至于如何獲知這一實(shí)際預(yù)想,則要結(jié)合政策背景與系統(tǒng)環(huán)境進(jìn)行合理的推測;“始料不及”,是因?yàn)槿绻?fù)面影響是預(yù)料之中的,并且采取了一定的防范或應(yīng)對措施,那就不能算作政策失靈,而只能叫做政策的正常負(fù)外部性。公共政策失靈不僅造成政策投入浪費(fèi),政府公信力下降,而且還往往給民眾和社會帶來災(zāi)難性影響。日本學(xué)者藥師寺泰藏指出,“公共政策”的意思與其字面意思相同,即為“公共”而制定的政策。公共性是公共政策的本質(zhì)屬性,實(shí)現(xiàn)公共利益是其根本目標(biāo),“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”。因此,衡量一項(xiàng)公共政策成功與否,既要考慮公共政策分配社會價(jià)值的績效,還需考量分配是否符合公共利益取向。

公共政策失靈主要表現(xiàn)在以下方面:

政策多變。主要表現(xiàn)為:一是政策缺乏連續(xù)性?！坝?jì)劃沒有變化快”,一屆政府一種政策,特別是政府換屆或主要領(lǐng)導(dǎo)人事變動后,常會出現(xiàn)“政策斷裂”,導(dǎo)致問題無法有效解決。二是政策前后不一致,缺乏照應(yīng),相互交叉,互相抵觸,自相矛盾。三是政出多門。各地“土政策”多,條塊分割,存在著對中央指令(信息)的不兼容性或自利性篩選,存在著應(yīng)急立法或根據(jù)需要立法的現(xiàn)象,在行使政府權(quán)力和發(fā)布政策法規(guī)上隨意性大。

尋租。尋租理論認(rèn)為,現(xiàn)代意義的租金,不是一般經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中所指的地租,而是指在政府干預(yù)下,由政府管制市場而形成的級差收入。尋租尋求的是一種“非生產(chǎn)性”利潤,所謂“非生產(chǎn)性”是指其只創(chuàng)造利潤不創(chuàng)造財(cái)富。因而,尋租活動就是指行政權(quán)力介入市場而獲取個人利益的行為。一切利用行政權(quán)力牟取私利的行為都是尋租行為。政府官員的尋租活動,就是利用行政權(quán)力謀取私人的經(jīng)濟(jì)利益。

公共決策的高成本、低效率。公共政策本身是需要一定成本的,如政府進(jìn)行公共政策的制定、實(shí)施和評估會耗費(fèi)大量的公共開支;企業(yè)為了執(zhí)行公共政策或應(yīng)付相應(yīng)的檢查、審批,也要耗費(fèi)一定的人力、財(cái)力、物力。而政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、職責(zé)不明、工作人員素質(zhì)低下、規(guī)章制度不健全以及政策本身不完善、不配套,導(dǎo)致公共政策的低效率。

由以上分析可以看出,政府誠信與公共政策具有如下相關(guān)性:公共政策制定是政府的主要職能,而政府誠信是公共政策的基石,只有政府言行一致、踐約守諾,才能保證公共政策的公共利益性;政府誠信缺失是指政府在提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)時未能信守諾言所引發(fā)的各種失靈現(xiàn)象,公共政策失靈本質(zhì)也是政府等公共組織未能信守承諾所帶來的各種負(fù)面影響,是政府誠信缺失的最為重要的表現(xiàn)形式。因此,全面重構(gòu)政府誠信也成為治理政府政策失靈的有效途徑。

政府誠信重構(gòu)與政策失靈治理措施

(一)建立法律保障機(jī)制

樹立政府誠信,治理政府失靈,法制建設(shè)是根本保證。必須依靠法治力量,把政府的一切行為納入法制軌道,以形成有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的良好政府法治生態(tài)環(huán)境。首先,要廣泛開展法律制度的宣傳教育,強(qiáng)化政府依法行政的觀念,使政府及其工作人員知法懂法、自覺守法和嚴(yán)格執(zhí)法。其次,要不斷完善政府誠信立法,加強(qiáng)公務(wù)員行為及其職業(yè)道德的立法,盡快出臺《公務(wù)員行政職業(yè)道德法》;進(jìn)一步完善我國行政法律體系,使現(xiàn)行行政法律在內(nèi)容和條款上更能適應(yīng)時代發(fā)展的新要求;完善制約政府行為的其他立法,比如《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《人民監(jiān)督法》等。再次,加大對政府失信行為的懲戒力度,提高其失信成本,使更多的政府官員威懾于這種懲罰的嚴(yán)厲性,從而權(quán)衡利弊,自覺把權(quán)力限制在法律允許的范圍內(nèi)。

(二)強(qiáng)化道德教育工作

強(qiáng)化政府誠信教育工作,首先要加強(qiáng)行政職業(yè)道德教育,通過培養(yǎng)公仆意識、責(zé)任意識、服務(wù)意識與廉政意識等必備行政道德素養(yǎng),來完善公務(wù)人員的誠信道德品格;其次,在內(nèi)容和方法上創(chuàng)新,大力加強(qiáng)馬克思主義理論教育和思想政治教育工作,提高公務(wù)員的思想政治水平與理論修養(yǎng);再次,加強(qiáng)以誠信為主題的社會道德教育,把政府誠信教育與社會誠信教育有機(jī)結(jié)合起來,使家庭教育、學(xué)校教育與社區(qū)教育相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。

(三)加強(qiáng)政府自身建設(shè)

首先,加快政府職能轉(zhuǎn)換,實(shí)行政企分開、政社分開,把不該由政府管的事交給社會組織和中介機(jī)構(gòu),最大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用;其次,推進(jìn)行政管理體制改革,精簡政府機(jī)構(gòu),降低行政成本,提高政府行政效率;再次,建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制,完善決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度,加強(qiáng)對決策活動的監(jiān)督;最后,深化政務(wù)公開制度,不斷加強(qiáng)政務(wù)公開的制度建設(shè):一是建立健全我國政務(wù)公開的立法制度體系,盡快出臺《政府公開法》,把政務(wù)公開制度上升到法律的高度;二是借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn),完善政務(wù)公開的各項(xiàng)具體操作制度。

(四)完善監(jiān)督制約機(jī)制

實(shí)踐證明,不受監(jiān)督與制約的權(quán)力,最終往往會導(dǎo)致專制和權(quán)力腐敗,既侵害公民、法人及其他組織的合法權(quán)益,也會破壞基本的政治架構(gòu)。制約政府權(quán)力要做到:第一,從法制和監(jiān)督機(jī)制上不斷完善我國的行政監(jiān)督制度,使其能夠適應(yīng)時代發(fā)展的要求,從強(qiáng)化監(jiān)督、監(jiān)督的有效性方面,使行政監(jiān)督真正落到實(shí)處;第二,維護(hù)監(jiān)督主體的獨(dú)立性與權(quán)威性,切實(shí)提升監(jiān)督主體的權(quán)力地位,確保監(jiān)督主體積極果敢地開展工作;第三,整合監(jiān)督資源,建立健全監(jiān)督部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制,形成政府誠信的監(jiān)督合力;第四,加強(qiáng)社會監(jiān)督,通過建立人民群眾監(jiān)督權(quán)力的保障制度和健全公共權(quán)力的“陽光制度”,來切實(shí)保障人民群眾監(jiān)督權(quán)的有效行使;最后,依法保護(hù)輿論監(jiān)督的合法地位,加大新聞媒介對政府失信行為的曝光力度。

參考文獻(xiàn):

1.毛澤東.毛澤東選集(第3卷)[M].人民出版社,1991

2.王威,于歆.我國公共政策失靈的原因及解決途徑[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008. 6

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