容積率獎勵政策在土地可持續(xù)利用中的作用探討

葛 琪 蘇振民

中圖分類號:F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:本文提出推行容積率獎勵政策,引導(dǎo)更多的開發(fā)商致力于城市中心開放空間的建設(shè),實現(xiàn)土地的集約利用。文章通過分析我國城市土地利用中存在的問題,闡明容積率獎勵政策實施的理論依據(jù)及其適用性,詳細(xì)論述容積率獎勵政策在土地可持續(xù)利用中的作用。

關(guān)鍵詞:容積率獎勵 土地利用 可持續(xù)性

我國城市土地利用方式有粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s、緊湊型的過程中,充分發(fā)揮城市功能,走集約化可持續(xù)發(fā)展道路是我國城市發(fā)展的必然選擇。2008年1月,國務(wù)院發(fā)布了“國發(fā)第3號文——國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知”,大力倡導(dǎo)全國各地要集約利用土地?！叭莘e率獎勵”政策就是政府運(yùn)用規(guī)劃權(quán)來引導(dǎo)開發(fā)商進(jìn)行公益性投資的手段,1961年,紐約市新區(qū)法首開先河,通過提高容積率來刺激地面步行廣場和拱廊街道的提供,在新制度設(shè)立后至 1973 年的十多年里,美國紐約內(nèi)利用這一制度新設(shè)置的公共開敞空間累計面積達(dá)到了 110 多萬平方英尺(10.2ha)。容積率獎勵政策調(diào)動了開發(fā)商進(jìn)行公益性建設(shè)的積極性,一方面,保證了城市開放空間的建設(shè)和居民生活的質(zhì)量;另一方面,上調(diào)了土地的容積率,即在有限的土地上獲取更多的收益,實現(xiàn)了土地的集約利用。因此,認(rèn)真思考我國城市土地開發(fā)中存在的問題,容積率獎勵政策的理論依據(jù)以及適用性,明確容積率獎勵政策在我國城市土地可持續(xù)利用方面的作用,從而實現(xiàn)我國城市土地的可持續(xù)發(fā)展,具有重要的現(xiàn)實意義。

目前我國城市土地利用存在的問題分析

(一)城市中心壓力過大

城市中心是人口密度以及聚集度較高的區(qū)域,土地價值較高,所以在控制性指標(biāo)規(guī)定中這類土地的開發(fā)強(qiáng)度比較大,由于開發(fā)商追求利潤最大化的心理,加上地價等因素,規(guī)定的綠地、廣場等開放空間面積有限,難以滿足人群的集散、休閑等要求。同時,城市中心也是商業(yè)建筑特別是大型商場的聚集地,商業(yè)建筑過度集中已經(jīng)成為我國城市發(fā)展的通病。據(jù)統(tǒng)計,北京市人均擁有百貨商店面積已達(dá)到西方發(fā)達(dá)國家的5倍。因此,商業(yè)建筑的盲目投資以及居民住宅的過分集中導(dǎo)致了城市中心交通擁擠、開放空間建設(shè)少等影響居民生活的環(huán)境問題。

(二)城市土地資源浪費(fèi)、蔓延嚴(yán)重

根據(jù)中國城市建設(shè)統(tǒng)計年報整理,2004年我國城市人均建設(shè)用地已達(dá)130.23 m2,而 2002 年,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家城市建設(shè)用地人均 82.4 m2,發(fā)展中國家人均接近 83.3 m2,超出了國家定額的50%以上。1990—2004 年我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地由 130×104hm2擴(kuò)大到近 340×104hm2,同期 41個特大城市主城區(qū)用地規(guī)模平均增長超過50%?？梢钥闯鑫覈鞘新訃?yán)重,追求城市規(guī)模的擴(kuò)大,忽略城市土地的利用效率和單位面積的產(chǎn)出率,造成土地資源的浪費(fèi)。

(三)城市土地集約利用度不高、容積率過低

目前城市土地開發(fā)存在如建筑密度過低、建筑容積率不合理等問題。從2003-2006年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,盡管我國城市的土地利用呈上升趨勢,但是變化緩慢。2006年全國綜合容積率為0.52,城市居住區(qū)的容積率僅為0.34。而臺灣臺北市為1.2—3.0,香港則高達(dá)1.6—10,紐約商業(yè)集中地平均為15—18,普通商業(yè)地也在10左右。較低的城市土地容積率造成了城市土地的利用率低下,投入到單位面積土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出也較低。根據(jù)我國實際情況,據(jù)專家估測城市整體容積率可達(dá)0.6,居住區(qū)容積率可達(dá)1.8,我國城市要達(dá)到這個目標(biāo)還有相當(dāng)程度的上升空間。城市容積率指標(biāo)低說明我國城市內(nèi)部發(fā)展?jié)摿薮?城市要向內(nèi)聚式發(fā)展方向轉(zhuǎn)變,提高城市內(nèi)部土地集約程度。

容積率獎勵理論依據(jù)以及適用性分析

(一)理論依據(jù)

柯布西埃的集約用地理論,主張從規(guī)劃著眼、從技術(shù)入手,提高市中心的密度,向高層發(fā)展,增加街道寬度以及建筑的間距,增加空地、綠地,改善居住建筑的形式。這是符合容積率獎勵中提到的增加建筑容積率、提供開放空間建設(shè)的主導(dǎo)思想。

精明增長理論的直接目標(biāo)就是提高建成區(qū)的開發(fā)密度,以減少對新增建設(shè)用地的需求,提高土地的利用效率,抑制城市的無序蔓延,并且同時主張?zhí)岣呓ㄖ芏?向著高空方向發(fā)展。精明增長就是要在土地利用效率最大化的約束下解決供需平衡,保護(hù)周邊的生態(tài)環(huán)境。容積率獎勵為土地的可持續(xù)利用一切實地提供了一種有效途徑。

(二)容積率獎勵的適用性分析

在圖1中,以開發(fā)強(qiáng)度為例,社會需求曲線DD反映了邊際社會效益和邊際個人效益。隨著建筑容積率的提高,邊際社會成本和邊際個人成本之間的差距越來越大,也就是外部效應(yīng)(如對街道的日照,通風(fēng)效果差)顯著起來。對于開發(fā)商而言,如果不考慮外部效應(yīng),最佳容積率為IP(邊際個人成本等于邊際個人效益) ;如果考慮外部效應(yīng),意味著要對此付出代價,導(dǎo)致開發(fā)成本上升(從P到S),則最高容積率只能是IS。

所以政府規(guī)劃部門遵循公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理,在社會利益和個人利益之間建立平衡轉(zhuǎn)臺。如果開發(fā)商愿意提供公共廣場或者其它公共設(shè)施等的開放空間的建設(shè),容積率可以從IS提高到IP,這意味著公共廣場帶來的外部正效應(yīng)至少應(yīng)等于高容積率造成的外部負(fù)效應(yīng)(PS)。開發(fā)商為其外部效應(yīng)付出相應(yīng)的代價或得到相應(yīng)的回報,稱作外部效應(yīng)的內(nèi)在化。政府部門通過實施容積率獎勵政策,使開發(fā)商所開發(fā)的地塊的最佳容積率達(dá)到最高容積率,同時,開發(fā)商提供一部分空地建設(shè)進(jìn)行綜合開發(fā)或者在居住區(qū)提供良好尺度的中心綠地等公共環(huán)境建設(shè)。減少了容積率增加所引起了環(huán)境質(zhì)量等負(fù)面問題,從而實現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)的外部效應(yīng)內(nèi)在化。

容積率獎勵政策的作用分析

(一)開放空間建設(shè)

政府制定容積率獎勵政策的主要目的是調(diào)動開發(fā)商進(jìn)行開放空間建設(shè)的積極主動性,增加投資主體的多樣性,滿足高密度人群的集散、休閑娛樂等要求。在土地價值與開發(fā)強(qiáng)度非常高的市中心,要想通過硬性規(guī)定空出滿足市民心理和社會環(huán)境需求的公共開放空間是很困難的。在此,政府可利用投資者追求高容積率的趨向,以提供規(guī)定之外的符合地方獎勵標(biāo)準(zhǔn)的開放空間為條件,從放寬高度上給予額外建筑面積獎勵,既滿足了開發(fā)商追求高額利潤的需求,公共空間的建設(shè),解決了城市中心交通擁擠、綠化率低等問題。例如上海市楊浦區(qū)黃興綠地實施了容積率獎勵政策,建成后的黃興綠地被譽(yù)為“皇冠上的綠寶石”,改善了生態(tài)環(huán)境。

(二)形成城市立體效應(yīng)并達(dá)到土地集約化利用

實行容積率獎勵政策可以適當(dāng)提高建筑容積率,在有限的用地面積上增加更多的城市活動空間來提高土地的相對供給能力。但同時又要保證留出一塊空地用于開放空間建設(shè),只能向空中和地下發(fā)展。所以,一方面充分利用城市地上空間,主要是通過建造高層建筑物,特別是臨街、城市中心區(qū)位的高層建筑物來實現(xiàn)城市公用設(shè)施、工業(yè)用地、綠化的立體化;另一方面利用城市地下空間,開發(fā)地下停車場、地下交通網(wǎng)、地下商業(yè)窗口等來提高土地容積率,其在節(jié)約能源和資源等方面明顯優(yōu)于地上空間開發(fā),前景樂觀。實行容積率獎勵政策,充分利用城市土地的三維空間(地上、空中、地下),實現(xiàn)了土地的集約利用。例如香港特區(qū)土地上基本都是高層建筑,甚至有的高層建筑下面的架空就是一個大型公交車站,二樓以上才是商場,將土地的利用發(fā)揮到了極致。