制度創(chuàng)新:反腐敗的根本路徑

作者簡(jiǎn)介:A陳文勝(1975- ),男,河南信陽(yáng)人,中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院中共黨史專業(yè)博士生,主要研究方向?yàn)辄h的學(xué)說與黨的建設(shè)。

摘 要:制度不完備、制度不適以及執(zhí)行不力是當(dāng)今腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的重要因素。黨的十七屆四中全會(huì)把反腐倡廉建設(shè)的落腳點(diǎn)放在制度創(chuàng)新方面,這說明從制度上對(duì)權(quán)利加以制約,建立適應(yīng)轉(zhuǎn)型期需要的反腐敗制度,以制度創(chuàng)新遏制腐敗,才是治本之策。

關(guān)鍵詞:十七屆四中全會(huì);反腐倡廉建設(shè);制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào):D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-1605(2009)12-0018-05

黨的十七屆四中全會(huì)是我們黨和國(guó)家反腐敗進(jìn)程中的一個(gè)新的里程碑。全會(huì)把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置,指出,堅(jiān)決反對(duì)腐敗,是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制,推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新。全會(huì)對(duì)反腐敗的表述言簡(jiǎn)意賅。其中最大的亮點(diǎn)和含義最深的表述是“推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新”。全會(huì)堅(jiān)持把制度創(chuàng)新擺在重要位置上,標(biāo)志著我黨的反腐敗進(jìn)程已經(jīng)深入到了一種體制治理的新時(shí)期。這既是我們黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律和反腐倡廉建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化發(fā)展,也是堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法治國(guó)的必然要求。

一、腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的制度歸因

腐敗的存在和發(fā)展具有復(fù)雜而深刻的原因,既有歷史傳統(tǒng)、思想文化方面的原因,也有制度、法律上的原因。同時(shí),還有個(gè)人世界觀、人生觀、價(jià)值觀發(fā)生扭曲的主觀原因。制度缺陷則是產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的深層次原因。所謂制度,“是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”[1]。1980年,鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中,用“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗盵2]的通俗說法,指出了制度的重要性以及腐敗的發(fā)生與制度有著直接的關(guān)系。

1.社會(huì)轉(zhuǎn)型期制度不完備,是腐敗現(xiàn)象大量滋生的重要原因

目前,在從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中,體制、機(jī)制和管理制度中難免存在大量的缺陷和漏洞,這些都為一些公職人員從事腐敗行為提供了機(jī)會(huì)和條件。不管社會(huì)的制度化程度如何,制度都是相對(duì)的,制度適應(yīng)性也是相對(duì)的。在打破舊體制、建構(gòu)新體制的過程中,各種形式的腐敗是逐步顯現(xiàn)出來的,是隨著改革的深入在一定的條件下滋生和蔓延開來的,這在客觀上也影響了反腐敗的制度設(shè)計(jì),使人們習(xí)慣于待腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)甚至惡化后才設(shè)計(jì)相關(guān)制度,不少反腐敗制度帶有臨時(shí)性、應(yīng)急性和滯后性,沒有經(jīng)過周密規(guī)劃,政出多門,出現(xiàn)了頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)象。一些基礎(chǔ)性法規(guī)不完善,也影響了工作質(zhì)量。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),但如果法制建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場(chǎng)的發(fā)展,無法為市場(chǎng)主體的行為和政府的行為提供制度模式,那么腐敗必然因此而產(chǎn)生。當(dāng)前腐敗現(xiàn)象在向兩頭發(fā)展,一方面是涉案人員級(jí)別升高、涉案金額增大、“群蛀”現(xiàn)象嚴(yán)重,另一方面就是向基層滲透,向非領(lǐng)導(dǎo)干部的人員滲透。這說明當(dāng)前的反腐敗制度還存在很多缺陷和漏洞,反腐敗的制度需要修訂和完善,需要推陳出新。

2.制度不適是腐敗現(xiàn)象不斷擴(kuò)散的深層因素

經(jīng)濟(jì)體制與政治體制的不適。我國(guó)滋生的腐敗與政治體制的特征和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型有著密切的關(guān)系。由于政治體系內(nèi)部監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的缺陷與外部監(jiān)督的乏力,隨著市場(chǎng)化改革的加快,半生不熟、設(shè)計(jì)粗略、執(zhí)行不完全的市場(chǎng)改革事實(shí)上促進(jìn)了腐敗現(xiàn)象的發(fā)展。一方面,我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不健全,行政機(jī)構(gòu)依然在經(jīng)濟(jì)生活過程中的基本方面發(fā)生作用甚至是基本作用。經(jīng)濟(jì)體制改革是政府主導(dǎo)型的模式,它適合國(guó)情,但也為政府權(quán)力大規(guī)模地控制和參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了機(jī)會(huì)。政府權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的擴(kuò)張導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有嚴(yán)重的行政壟斷性,政府公共權(quán)力機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)行為主體之間權(quán)力義務(wù)分配的混亂,大量創(chuàng)租尋租活動(dòng)的出現(xiàn)。另一方面,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性和重利性一面,刺激人的攀比心理,誘使見利忘義、金錢至上的拜金主義;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本特征是追求利潤(rùn)的最大化,市場(chǎng)交換的基本原則是等價(jià)交換,這種市場(chǎng)體制的運(yùn)行規(guī)則一旦溢出自己的適用范圍泛化到政治領(lǐng)域,就會(huì)侵蝕政治體制的道德性,導(dǎo)致權(quán)錢交易等腐敗行為的發(fā)生。

監(jiān)督制約體制的不適。不受監(jiān)督的權(quán)力,必然導(dǎo)致腐敗。我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督制度,在形式上是較為系統(tǒng)和全面的,可分三大類:第一種是黨內(nèi)監(jiān)督,主體是黨的各級(jí)紀(jì)委檢查委員會(huì);第二種是國(guó)家權(quán)力監(jiān)督,主體分別有人大、行政機(jī)關(guān)中的監(jiān)察和審計(jì)部門、司法機(jī)關(guān);第三種是社會(huì)監(jiān)督,主體分別有人民群眾、新聞機(jī)構(gòu)、各民主黨派和其他人民團(tuán)體。雖然建立了一套龐大的監(jiān)督體系,但從實(shí)際效果看,卻存在著嚴(yán)重的“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”、“漏監(jiān)”、“禁監(jiān)”現(xiàn)象,這說明這套體系存在一定的缺陷,主要表現(xiàn)在:第一,自上而下的監(jiān)督存在局限性。在當(dāng)前的監(jiān)督體系中,最有力、最權(quán)威的監(jiān)督是自上而下的垂直監(jiān)督,但上級(jí)監(jiān)督雖然有效,觸及面卻難以擴(kuò)大,加上上級(jí)權(quán)力與下級(jí)權(quán)力有相當(dāng)距離,腐敗者往往欺上瞞下、逢場(chǎng)作戲,容易蒙混過關(guān)。第二,自下而上的民主監(jiān)督十分薄弱。群眾對(duì)違法亂紀(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部的行為很難行使了解權(quán),在政治參與方面受到一定限制,而且群眾監(jiān)督只能通過有權(quán)監(jiān)督的機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)才能達(dá)到目的,缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制性。第三,專職監(jiān)督流于形式。紀(jì)委或監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)是黨政機(jī)關(guān)的職能部門,在其領(lǐng)導(dǎo)下工作,而且其人財(cái)物的調(diào)配權(quán)屬于地方政府,這就使監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)和同級(jí)的有些部門負(fù)責(zé)人無法超然行使監(jiān)督權(quán)。

行政管理體制的不適。主要有:第一,干部人事制度不完善。近年來,黨和國(guó)家對(duì)干部制度作了一些改革,但政府官員的升遷仍主要采用自上而下層層任免的委任制方式,容易形成“唯上不唯下,唯官不唯民”的官僚作風(fēng)。另外領(lǐng)導(dǎo)突擊提拔干部,甚至官員“帶病提拔”的現(xiàn)象也屢見不鮮,跑官要官,拉幫結(jié)派等人事方面不正之風(fēng)大量存在。第二,行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力缺乏公開性和透明度。長(zhǎng)期以來,我國(guó)法律很少規(guī)定行政機(jī)關(guān)公開其文件、各自的職權(quán)范圍、與公民或組織有關(guān)的行政處理決定的依據(jù)、內(nèi)容、證據(jù)、理由等義務(wù),逐漸形成了“內(nèi)部行政”、“秘密行政”的習(xí)慣。這在客觀上為行政機(jī)關(guān)及公務(wù)人員貪贓枉法、權(quán)錢交易提供了有利條件。第三,行政權(quán)缺乏有效限制。我國(guó)行政權(quán)特別是對(duì)公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益發(fā)生重大影響的行政處罰權(quán)、許可審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)等,其權(quán)力范圍、自由裁量的幅度及強(qiáng)制力都較大。而立法機(jī)關(guān)提供的行為標(biāo)準(zhǔn)較模糊和抽象,同時(shí)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)立法和行政機(jī)關(guān)的職權(quán)立法,使行政權(quán)的權(quán)力幅度、行使的方式和程度缺乏有效的限制和規(guī)范。第四,缺乏有效的程序法的制約。我國(guó)長(zhǎng)期以來受重實(shí)體輕程序的傳統(tǒng)觀念的影響,對(duì)于行政程序未給予應(yīng)有的重視。已有的程序法規(guī)絕大多數(shù)由行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定,比較原則,操作性不強(qiáng),透明度不高,削弱了行政程序?qū)π姓?quán)的控制和約束作用。行政機(jī)關(guān)及公務(wù)人員不按規(guī)定向當(dāng)事人公開辦事程序,對(duì)于違反程序的行為很少追究責(zé)任,為濫用職權(quán)搞私下交易提供了機(jī)會(huì)。第五,缺乏財(cái)政監(jiān)督,中國(guó)目前的資金管理制度,政府采購(gòu)制度,招標(biāo)制度等還很不完善,這都為腐敗提供了良好的條件。

3.制度執(zhí)行不力是腐敗蔓延的關(guān)鍵性因素

近年來,我國(guó)反腐敗制度建設(shè)呈現(xiàn)了一個(gè)奇怪現(xiàn)象:一方面是社會(huì)各界不斷呼吁制定反腐敗的專門法律;另一方面,中國(guó)又是世界上擁有與反腐敗相關(guān)的法律法規(guī)和各種規(guī)定最多的國(guó)家。但是,制度中所預(yù)設(shè)的種種監(jiān)督、制約機(jī)制并沒有真正發(fā)揮作用,以致貪官“玩程序”或把制度程序當(dāng)擺設(shè)的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生,制度虛置、機(jī)構(gòu)虛位、功能虛化等問題,使得規(guī)范的制度得不到遵循,而各種黑色的、灰色的“潛規(guī)則”卻大行其道,大大打擊了人們對(duì)制度反腐的信心和決心。制度執(zhí)行是制度制定的直接目的和歸宿,其執(zhí)行情況直接關(guān)系到反腐倡廉的效果。制度執(zhí)行不力與兩方面的因素有關(guān):首先,部分領(lǐng)導(dǎo)思想認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。有人對(duì)腐敗的認(rèn)識(shí)不足,認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)要上,腐敗要讓”;有人從個(gè)人前途出發(fā),認(rèn)為“抓經(jīng)濟(jì)升遷快,抓廉政坎坷多”,“不可不反,不可真反,不可大反”;有的領(lǐng)導(dǎo)干部法規(guī)意識(shí)不強(qiáng),將制度束之高閣,或把制度當(dāng)成教育別人的工具;此外,有些領(lǐng)導(dǎo)在利益的驅(qū)使下,不能以身作則,更使得制度的貫徹落實(shí)難上加難。其次,改革進(jìn)程中的部分利益主體,作為在尋租活動(dòng)中的既得利益者,為了維持在舊體制下的利益格局,成為妨礙制度執(zhí)行的阻力。

二、創(chuàng)新制度反腐敗的戰(zhàn)略意義

十七屆四中全會(huì)明確提出了加快推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。在懲防體系基本框架中,教育要靠制度來保證,監(jiān)督要靠制度來落實(shí),改革要靠制度來鞏固,糾風(fēng)要靠制度來深化,懲治要靠制度來規(guī)范。堅(jiān)持把制度建設(shè)和創(chuàng)新擺在重要位置上,對(duì)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè),鞏固黨的執(zhí)政地位,深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng),建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家,具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

1.靠制度創(chuàng)新來反腐敗是社會(huì)主義政治文明的重要體現(xiàn)。發(fā)展社會(huì)主義民主政治,建設(shè)社會(huì)主義政治文明,要著重從制度建設(shè)入手,要通過建立和完善各種制度來建造一種良好的社會(huì)氛圍,借此維護(hù)社會(huì)正常、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。制度創(chuàng)新是民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求,是政治文明建設(shè)的關(guān)鍵。自黨的十四大提出開展反腐敗斗爭(zhēng)以來,我國(guó)的反腐敗工作沿著標(biāo)本兼治、綜合治理、逐步加大治本力度的思路,逐步確立了依靠制度建設(shè)根治腐敗的基本思路,表明黨對(duì)腐敗現(xiàn)象的成因和反腐敗成功關(guān)鍵因素的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的高度,同時(shí),這個(gè)理念的確立,也是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的內(nèi)在要求和重要體現(xiàn)。按照建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家的要求,進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新,使我國(guó)的政治文明邁上新的臺(tái)階。

2.創(chuàng)新制度是新形勢(shì)下反腐倡廉工作深入發(fā)展的內(nèi)在要求。當(dāng)前,正處于體制轉(zhuǎn)換的特定歷史時(shí)期,也正是腐敗現(xiàn)象高發(fā)、多發(fā)時(shí)期。這是因?yàn)樵隗w制轉(zhuǎn)換過程中,反腐敗的宏觀制度結(jié)構(gòu)或環(huán)境發(fā)生了重大變化,出現(xiàn)了激勵(lì)結(jié)構(gòu)扭曲,機(jī)會(huì)機(jī)構(gòu)示范,約束機(jī)制軟化等重大制度性缺陷。從而使社會(huì)生活各方面無序程度加大,更為腐敗產(chǎn)生與蔓延提供了制度上的空隙與盲點(diǎn)。還有,民主法制建設(shè)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展變化,導(dǎo)致社會(huì)管理系統(tǒng)的困乏無力,權(quán)力行使缺乏法度,運(yùn)行秩序混亂,為腐敗留下了廣闊的生存空間。轉(zhuǎn)型期腐敗程度的降低和反腐敗工作的成效,取決于經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的進(jìn)程以及反腐敗和體制改革有機(jī)結(jié)合的程度。事實(shí)表明,在體制轉(zhuǎn)換時(shí)期,遏制腐敗單純依靠案件查處和腐敗分子懲治是收效甚微的,只有找到腐敗行為產(chǎn)生的制度根源,積極進(jìn)行體制改革和制度創(chuàng)新,從源頭上預(yù)防和治理腐敗,反腐敗才能收到成效。

3.制度創(chuàng)新貫穿于反腐倡廉工作的各個(gè)環(huán)節(jié),并能始終起到保證作用。制度是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行為準(zhǔn)則,是在特定的社會(huì)活動(dòng)中比較穩(wěn)定和正式的社會(huì)規(guī)范體現(xiàn),它是社會(huì)組織存在和發(fā)展的必要條件。在全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)下,加強(qiáng)制度建設(shè),不斷創(chuàng)新體制機(jī)制制度,是深入開展反腐敗的根本保證。目前,我國(guó)正在逐步建立起中國(guó)特色的教育、制度、監(jiān)督三者并重、相互配套的防治腐敗體系。而制度建設(shè)將始終貫穿于反腐工作的其他環(huán)節(jié)。近年來實(shí)行的廉政談話制度、廉政承諾制度、廉政情況報(bào)告制度、重大事項(xiàng)報(bào)告制度之所以取得了成效,就是因?yàn)橹贫冉ㄔO(shè)打牢了教育這個(gè)基礎(chǔ)。就監(jiān)督而言,它在反腐敗工作中處于關(guān)鍵地位。制度與監(jiān)督在反腐敗過程中是相輔相成、互為作用的。監(jiān)督靠制度作保證,制度靠監(jiān)督去落實(shí)。只有加強(qiáng)制度監(jiān)督,才能充分發(fā)揮監(jiān)督的有效性。同時(shí),在監(jiān)督過程中不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新,又能為實(shí)施有效監(jiān)督提供制度保證。因此,在教育、監(jiān)督等反腐敗工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面都要進(jìn)行制度建設(shè)和創(chuàng)新,充分發(fā)揮制度的保證作用。

三、加快制度創(chuàng)新,推進(jìn)從源頭防治腐敗工作

改革和體制轉(zhuǎn)換的過程為腐敗行為的產(chǎn)生提供了大量的機(jī)會(huì)。如果在重大改革措施出臺(tái)之前就對(duì)這些措施可能誘發(fā)的腐敗機(jī)會(huì)進(jìn)行認(rèn)真研究,并有針對(duì)性地做好防范工作,反腐敗就有可能收到“事半功倍”的效果。反腐敗的過程是一個(gè)不斷改革體制機(jī)制制度的過程,是一個(gè)不斷從源頭上鏟除滋生腐敗土壤的過程。只有通過持續(xù)的制度創(chuàng)新,減少腐敗得以發(fā)生的機(jī)會(huì),并強(qiáng)化對(duì)權(quán)力行使的約束機(jī)制,才能有效地遏制腐敗。

1.加快制度創(chuàng)新的要求

制度創(chuàng)新要正確把握反腐倡廉的工作規(guī)律,與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng),從實(shí)際出發(fā),堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)。

制度創(chuàng)新要與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。既要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng),同改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)重大措施的實(shí)施緊密結(jié)合起來,防止急于求成或者過于滯后;又要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則相適應(yīng),把反腐倡廉的要求寓于各項(xiàng)政策和措施之中,使制定的制度有利于促進(jìn)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

制度創(chuàng)新要科學(xué)有效、行得通、做得到。制度設(shè)計(jì)要考慮各種情況,努力做到使執(zhí)行制度的人不吃虧,使不執(zhí)行制度的人受懲罰。要對(duì)制度的內(nèi)容作出量化和硬性、剛性的規(guī)定,減少制度設(shè)計(jì)的柔性和自由裁量權(quán)。使制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)、合理、管用。制度的創(chuàng)新最終要落實(shí)到嚴(yán)格按制度辦事上,做到有法必依,執(zhí)法必嚴(yán)。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的初衷,才能真正發(fā)揮制度的反腐敗作用。

制度創(chuàng)新要充分發(fā)揚(yáng)民主。特別是關(guān)系群眾切身利益的重要措施和規(guī)章的制定,要采取多種方式廣泛征求群眾的意見,以科學(xué)的態(tài)度做好調(diào)研論證工作。有些制度應(yīng)先在一定范圍試點(diǎn),然后逐步推開。

制度創(chuàng)新要抓住容易產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)即關(guān)鍵點(diǎn)。從制度創(chuàng)新來遏制腐敗不僅是一個(gè)全面性的工程,更重要的是對(duì)容易發(fā)生腐敗的環(huán)節(jié)進(jìn)行變革,這樣才能消除腐敗產(chǎn)生的土壤和條件。具體問題具體分析、具體解決是我們黨一貫的工作作風(fēng),反腐敗進(jìn)行制度創(chuàng)新也該如此。

制度創(chuàng)新,還要加強(qiáng)遏制腐敗的預(yù)見性制度建設(shè)。未雨綢繆,防范于未然。遏制腐敗,加強(qiáng)黨的制度建設(shè)和創(chuàng)新,還要從實(shí)體性和程序性制度對(duì)可能性的腐敗制定出預(yù)見性的防腐體系和機(jī)制,讓新的腐敗行為在制度的保障下不再能發(fā)生或減少發(fā)生。預(yù)防腐敗也要像預(yù)防污染一樣,做到預(yù)防在前,不能走先腐敗后治理的道路。這樣才能取得同腐敗斗爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)和優(yōu)勢(shì),才能夠讓腐敗在制度中漸漸消解。

制度創(chuàng)新要注意配套,并與其它手段相協(xié)調(diào)。實(shí)踐證明,如果沒有相應(yīng)的配套措施,制度就很難落到實(shí)處。反腐敗制度創(chuàng)新要從大局著眼,依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和黨章、準(zhǔn)則等進(jìn)行,力求制度配套,具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。另外,對(duì)于遏制權(quán)力腐敗而言,創(chuàng)新制度是最根本的因素,但不是唯一起作用的因素,要與其它手段相結(jié)合,堅(jiān)持標(biāo)本兼治,綜合治理。

最后,制度創(chuàng)新要注意借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。反腐敗是世界各國(guó)面臨的共同課題,離不開國(guó)際交流與合作。要立足國(guó)情,拓寬視野,吸收借鑒國(guó)外反腐敗制度建設(shè)的有益做法。當(dāng)前,尤其要做好與《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的銜接工作,對(duì)于一些法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善。

2.加快制度創(chuàng)新的內(nèi)容

加快行政法規(guī)制度的創(chuàng)新。行政法規(guī)制度的健全,能夠切斷權(quán)力與私利的聯(lián)系的橋梁。要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人,深化重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革,最大限度減少體制障礙和制度漏洞,完善防治腐敗體制機(jī)制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平。加快行政審批制度創(chuàng)新。加快財(cái)政管理體制的創(chuàng)新,建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度,使腐敗分子無法尋找財(cái)政制度上的腐敗漏洞。加快創(chuàng)新建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)交易和政府采購(gòu)四項(xiàng)制度的創(chuàng)新。另外,要加快制定《廉政法》,盡快修訂完善《行政監(jiān)察法》。重點(diǎn)研究如何貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》、《關(guān)于實(shí)行問責(zé)的暫行規(guī)定》、《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》。另外,對(duì)官員的教育、官員的自我教育,也應(yīng)作出制度化安排,強(qiáng)化執(zhí)行力。其他方面的制度建設(shè)也是如此。

加快民主公開制度的創(chuàng)新。民主與公開是制度建設(shè)的靈魂。積極推進(jìn)民主選舉制度,認(rèn)真貫徹《選舉法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,使選舉的民主化落到實(shí)處。積極推進(jìn)民主決策制度,嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的程序,深入調(diào)查研究,廣泛聽取意見,集體討論決定。積極推進(jìn)民主監(jiān)督、管理、參與、議事制度。推進(jìn)政務(wù)信息公開方面的立法,建立政務(wù)信息公開制度。積極推行公開辦事制度、社情民意反映制度、重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度。健全政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開、黨務(wù)公開等制度?？傊?民主與公開制度是人民參與政治的前提,也是民主監(jiān)督機(jī)制得以正常運(yùn)行的基本條件。黨和國(guó)家的政務(wù)活動(dòng)應(yīng)依據(jù)一定的法律和程序在一定范圍內(nèi)公開,使黨政機(jī)關(guān)的事務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)干部的活動(dòng)置于社會(huì)和人民的監(jiān)督之下,使其形成不敢腐敗的巨大社會(huì)壓力。

加快監(jiān)督制度的創(chuàng)新。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明。要加快《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》的修訂,使其更加適應(yīng)新形勢(shì)下反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)的客觀需要。切實(shí)執(zhí)行《黨內(nèi)監(jiān)督條例》,完善巡視制度、輿論監(jiān)督制度、詢問和執(zhí)行制度、罷免或撤換制度。加快創(chuàng)新黨的民主集中制的各項(xiàng)制度,完善領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)制度,健全情況通報(bào)與反映制度和重大決策征求意見制度,完善領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)制度。推行領(lǐng)導(dǎo)干部廉政承諾制、行政執(zhí)法責(zé)任制等。此外,要抑制官員生活腐化,不僅要靠體制內(nèi)的監(jiān)控,還要借助民間的力量,要通過立法等途徑,完善舉報(bào)、檢查、處罰等機(jī)制,使官員的“私生活”置于大眾傳媒和社會(huì)公眾的全程監(jiān)控之下。

最后,除在以上三個(gè)方面推進(jìn)制度創(chuàng)新外,有兩項(xiàng)具體制度在十七屆四中全會(huì)中被凸顯出來。其中,一個(gè)是最引人關(guān)注的“問責(zé)”制度,而另一個(gè)是群眾呼聲最高的“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”。

目前,問責(zé)制作為一項(xiàng)具有全局性、關(guān)鍵性和根本性的黨風(fēng)廉政制度,也的確在向“制度化、法律化”方向發(fā)展,但問責(zé)制的制度設(shè)計(jì)還不能說已經(jīng)完善了。尤其是在問責(zé)主體、客體和程序等問題的設(shè)計(jì)上,都還存在進(jìn)一步完善的空間。首先是“有責(zé)必問”的實(shí)施并不徹底。其次是責(zé)任者應(yīng)該追究到哪一層次不明確,問責(zé)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大,勢(shì)必留下某些官員被問責(zé)后為復(fù)出而“跑官”的隱患,甚至不排除個(gè)別人欲借問責(zé)打擊異己的可能。最后是應(yīng)當(dāng)給問責(zé)雙方充分、平等的發(fā)表意見的機(jī)會(huì),在問責(zé)程序的運(yùn)行中,應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注被問責(zé)官員的權(quán)利,給他們開辟更有效的權(quán)利救濟(jì)渠道。要根據(jù)實(shí)際效果不斷地修正該項(xiàng)制度,以達(dá)到反腐的最佳效果。

在推進(jìn)制度創(chuàng)新的要求中,“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”是群眾呼聲最高的。國(guó)外成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明,“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”是反腐倡廉最為根本的制度保障,因而,被一些人認(rèn)為是終極反腐制度,是反腐預(yù)警制度的核心。目前官員申報(bào)的個(gè)人情況,僅由其上級(jí)機(jī)關(guān)內(nèi)部掌握,這大大削弱了監(jiān)督的力度。對(duì)官員申報(bào)個(gè)人情況,還應(yīng)加大核查力度,確保官員申報(bào)材料的真實(shí)性,對(duì)弄虛作假、隱瞞不報(bào)的官員,一經(jīng)查實(shí)應(yīng)嚴(yán)厲問責(zé)。對(duì)官員申報(bào)的個(gè)人情況,還應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公示,接受社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督。另外,筆者認(rèn)為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是針對(duì)官員的有形財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的申報(bào),而那種由官員的地位和掌握的權(quán)力所形成的無形“特權(quán)”或“資源”,又該怎樣進(jìn)一步去監(jiān)督和控制,這也是在創(chuàng)新和完善這項(xiàng)制度時(shí)需要考慮的問題?！?/p>

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