治道變革背景下中國政府信息公開的基本價值取向

作者簡介:A程波輝(1979- ),男,江西余干人,定西師范高等?？茖W(xué)校政史系教師,法學(xué)碩士,主要研究方向為中國政府與政治研究。

摘 要:世界范圍內(nèi)治道變革的興起和中國政府體制改革的開啟,促使我們必須以治道變革為背景思考中國政府的信息公開。治道變革背景下中國政府信息公開的價值取向主要表現(xiàn)為:政府經(jīng)濟(jì)信息公開的效率性、政府政治信息公開的人本性、政府文化信息公開的開放性、政府社會信息公開的服務(wù)性和政府政務(wù)信息公開的公正性。

關(guān)鍵詞:治道變革;中國;政府信息公開;價值取向

中圖分類號:D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-1605(2009)12-0091-03

20世紀(jì)70年代末的中國政府體制改革的開啟恰逢世界范圍內(nèi)治道變革的興起,兩者的碰撞,促使我們能夠以治道變革為背景思考中國的政府信息公開建設(shè)。所謂治道,簡單地說,即治理公共事務(wù)的基本理論、基本方法和基本邏輯。具體地說,治道是指公共部門在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過程中,為了實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)狀態(tài),其權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)范和制度安排。[1]治道變革實(shí)質(zhì)上是西方國家在二十世紀(jì)七十年代以來由于政府失靈和市場失靈而引發(fā)的一場政府改革運(yùn)動,其直接的理論供給便是新公共管理思想。這種管理思想不僅重視經(jīng)濟(jì)、效率、效能的研究,也重視公平、正義和民主,關(guān)心公共管理的服務(wù)效果和質(zhì)量結(jié)果。[2]以治道變革來思考中國政府信息公開的價值取向,可以看出,效率是政府經(jīng)濟(jì)信息公開的價值取向,人本是政府政治信息公開的價值取向,開放是政府文化信息公開的價值取向,服務(wù)是政府社會信息公開的價值取向,公正是政府政務(wù)信息公開的價值取向。

一、效率:政府經(jīng)濟(jì)信息公開的價值取向

運(yùn)用效率來分析和評價各種變量是現(xiàn)代社會的普遍訴求,特別是經(jīng)濟(jì)變量的分析和評價。政府經(jīng)濟(jì)信息包括中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)信息,產(chǎn)業(yè)、金融、貿(mào)易、統(tǒng)計等領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)動態(tài),以及各級政府經(jīng)濟(jì)管理部門的商務(wù)信息、稅務(wù)信息、投資信息等,它能夠調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行,引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營行為,維持國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。政府在提供經(jīng)濟(jì)信息時所遵循的價值取向在不同時期有不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求。傳統(tǒng)治理時代,政府傾向于壟斷和封閉經(jīng)濟(jì)信息,延緩各種交易過程。政府采取全能管理模式,既掌舵又劃槳,掌管一切經(jīng)濟(jì)信息,壟斷交易方式,使各種交易流于形式,相應(yīng)各交易主體的積極性極大降低,阻止了各種交易的進(jìn)程。治道變革時代,基于有效市場理論,各國政府都把效率作為政府經(jīng)濟(jì)信息公開的核心價值取向。市場有效性的基本前提是所有市場參與者在特定時點(diǎn)上掌握的政府經(jīng)濟(jì)信息應(yīng)該是一樣的,否則市場就不能達(dá)到有效。因此,政府必須保證經(jīng)濟(jì)信息公開的有效性,給市場、企業(yè)和投資者一個可供選擇的信息平臺。

改革開放以前中國實(shí)行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制模式,政府自上而下統(tǒng)管一切社會經(jīng)濟(jì)事務(wù),各種經(jīng)濟(jì)信息基本上處于封閉狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)信息公開在內(nèi)容和形式上存在諸多隨意性,且效率低下,主要是為政治服務(wù)。改革開放以后,由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,政府為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求,主動公開政府信息,不斷擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)信息的公開數(shù)量和范圍。從中央到地方都已經(jīng)意識到信息公開的重要性,信息公開的廣度和深度有了一定程度的提高。然而,我們應(yīng)該看到,政府經(jīng)濟(jì)信息公開不論從理論上,還是從實(shí)踐上都不夠成熟,還亟待提高,在經(jīng)濟(jì)信息公開的效率方面,急需關(guān)注和建設(shè)。

在治道變革時代,政府在公開經(jīng)濟(jì)信息時,應(yīng)遵循效率目標(biāo)。效率價值取向本身就是市場經(jīng)濟(jì)(包括社會主義市場經(jīng)濟(jì))的基本要求。政府經(jīng)濟(jì)信息公開更多地是面向市場、企業(yè)和投資者,因此,政府應(yīng)該首先把效率作為經(jīng)濟(jì)信息公開最基本的價值取向,盡可能多地為市場提供充分的信息資源,降低企業(yè)和投資者獲取經(jīng)濟(jì)信息的成本,最優(yōu)化地配置信息資源,防止由于信息不對稱而造成的企業(yè)和投資者對政府的不信任感,從而提高整個市場的運(yùn)作效率。

二、人本:政府政治信息公開的價值取向

“以人為本”具有三層基本含義:其一,它是一種對人在社會發(fā)展中的主體作用與地位的肯定;其二,它是一種價值取向,即強(qiáng)調(diào)尊重人、依靠人、解放人、為了人和塑造人;其三,它是分析、思考和解決問題時的一種思維方式,即要從考慮人的角度出發(fā)。人本是現(xiàn)代社會所追求的理念,特別是現(xiàn)代政治治理方式的要求。

政治信息是政府信息公開的重要內(nèi)容。政府政治信息包括執(zhí)政黨中央的路線、方針、政策;各級政府的法律、法規(guī)、政令、決策等,它對社會公眾起著重要的指導(dǎo)和表率作用。一國政府政治信息公開的狀況對于整個社會發(fā)展影響巨大。因此,政府政治信息公開的價值取向的正確與否至關(guān)重要。傳統(tǒng)治理時代,各國在政治信息公開方面多以政府為本位,一切為了政府,一切服務(wù)于政府。這與當(dāng)時對凱恩斯主義的過度迷信不無關(guān)系。多數(shù)國家實(shí)行了國家對市場的干預(yù)政策,政府政治信息被嚴(yán)格過濾,一切有關(guān)國家干預(yù)的重大法律、法規(guī)和政策都由政府獨(dú)立制定。治道變革時代,各國政府特別是西方國家在經(jīng)歷了凱恩斯主義失靈之后,逐步改變了傳統(tǒng)的政府政治信息公開的模式取向,開始了公眾本位的新模式取向,政府政治信息公開多以人本為價值取向。政府不論在制定法律、法規(guī)和政策等方面,還是在實(shí)施法律制度方面,都以公眾為中心,及時向公眾發(fā)布各項政治信息。

在治道變革時代,中國政府在公開政治信息時應(yīng)遵循以人為本的價值取向,加強(qiáng)道德與法制建設(shè),為建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)而奮斗。黨的十六屆三中全會明確提出了“堅持以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀,要求我國各級政府在執(zhí)政理念、執(zhí)政能力和執(zhí)政方法上都要加強(qiáng)人本化建設(shè),做到“情為民所系,權(quán)為民所用,利為民所謀”,這一理念要貫穿于政府工作的各個方面,同樣要反映在政府的政治信息公開中。

三、開放:政府文化信息公開的價值取向

開放是指事物各構(gòu)成要素的交流與交換,與封閉和保守是相對立的。開放是現(xiàn)代社會的重要標(biāo)志,是當(dāng)今世界不可逆轉(zhuǎn)的潮流。隨著科技的高速發(fā)展,大眾傳播媒介的日益現(xiàn)代化,政府與公眾之間的各種文化信息的壁壘已被打破,文化信息的交流和開放已成為一個極其普遍的現(xiàn)象。

政府文化信息包括政府對社會文化事業(yè)的管理信息、各地文化產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)信息、重點(diǎn)文化設(shè)施的建設(shè)信息和重大文化活動的組織實(shí)施信息等。文化信息不僅能影響社會公眾的文化生活,而且能滲透到他們的思想中,影響他們對政府執(zhí)政的價值觀。因此,政府在公開文化信息時,確立價值目標(biāo)非常重要。傳統(tǒng)治理時代,各國的政府文化信息公開是有限的,即使有文化信息的公開,在公開內(nèi)容、數(shù)量和程度上也是不足的。這與當(dāng)時的時代背景不無關(guān)聯(lián)。20世紀(jì)60、70年代是冷戰(zhàn)的活躍期,整個世界被分裂為相互對抗的資本主義和社會主義兩大陣營,意識形態(tài)的異同被作為區(qū)分?jǐn)澄业奈ㄒ粯?biāo)準(zhǔn)。因此,各國政府在公開文化信息時非常保守。治道變革時代,和平與發(fā)展成為時代的主題,經(jīng)濟(jì)全球化興起并向縱深方向發(fā)展,冷戰(zhàn)思維基本終結(jié),文化交往日益頻繁。各國政府在公開文化信息時都不約而同地以開放作為文化信息公開的價值取向。

改革開放后,我國重新確立了社會主義文化發(fā)展綱領(lǐng),開始了面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來的文化發(fā)展征程,積極開展多種形式的對外文化交流。政府在公開文化信息時逐步放開,文化信息公開的內(nèi)容、數(shù)量和程度都大大提高。

在治道變革時代,政府文化信息公開必須以開放為核心價值取向。由于我國幅員遼闊,文化的地域性明顯,政府在公開文化信息時,要遵循開放的價值取向。開放就是要鼓勵各級地方政府根據(jù)其地域特色,以多種形式公開不同內(nèi)容的文化信息,包括地理信息、風(fēng)土人情和綜合娛樂信息等。在高度開放的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)各地區(qū)之間及各地區(qū)與國家之間文化信息的交流與融合,避免信息公開中的各自為政現(xiàn)象,保證全國政府信息公開的健康、同步發(fā)展。

四、服務(wù):政府社會信息公開的價值取向

政府社會信息包括政府為社會公眾提供的各種服務(wù)信息,如教育、就業(yè)、醫(yī)療、保險、戶籍、證照、住房、交通、天氣、旅游、社情民意等。政府社會信息公開的價值目標(biāo)的好壞對于公眾利益的滿足影響很大。傳統(tǒng)治理時代,政府多是專制型政府,各國政府對社會大多實(shí)行統(tǒng)治和控制,政府信息公開極其有限。政府公開社會信息不是為公眾和社會組織服務(wù),而是為更好地實(shí)行統(tǒng)治和控制。政府社會信息公開的價值取向是專制,公眾在社會信息選擇和享用上完全處于被動。治道變革時代,服務(wù)型政府作為一種全新的政府職能模式被各國廣泛推崇。它是以社會公眾客觀需求為尺度,尊重公民意愿,建立和發(fā)展廣泛的社會回應(yīng)機(jī)制、公共責(zé)任機(jī)制,努力為公眾提供滿意的高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。從服務(wù)型政府的這種特性來看,服務(wù)型政府必然是透明政府,政府信息公開是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。相應(yīng)地,各國政府在公開社會信息時都以服務(wù)為核心價值取向。

改革開放以前,政府公開社會信息在內(nèi)容、方式和手段上全然不是為公眾服務(wù)。社會信息的公開內(nèi)容大多是政策性的號召,制度性的法規(guī)非常少;社會信息的公開方式多是以“宣傳”代替“公開”,突出強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和動員的公開性力量作用;社會信息的公開手段多以大字報的形式進(jìn)行宣傳,缺少制度化的渠道和程序化的操作。不言而喻,這種公開的社會信息的可靠性、穩(wěn)定性和實(shí)效性是難以保證的。改革開放后,中國積極改變傳統(tǒng)的政府管理模式,實(shí)施政府機(jī)構(gòu)改革,取得很大成效。進(jìn)入新世紀(jì),更是提出了與時代發(fā)展相符合的公共服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo),大力推進(jìn)行政體制改革。政府社會信息公開的價值取向發(fā)生了轉(zhuǎn)變,與建設(shè)公共服務(wù)型政府相一致,服務(wù)逐步成為政府社會信息公開的核心價值取向。

在治道變革時代,政府社會信息公開必須以服務(wù)為價值取向。社會服務(wù)信息是與社會公眾的日常生活和根本利益聯(lián)系最為緊密,最能直接滿足社會公眾客觀需求的政府信息。根據(jù)社會服務(wù)信息的這一特點(diǎn),政府在公開這一類信息時,應(yīng)確立服務(wù)的價值取向。政府要以最快速、最高效地為社會公眾提供公共服務(wù)為目標(biāo),并對公眾的意見和建議進(jìn)行及時地回應(yīng),從而提高政府的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量,深化服務(wù)行政的價值理念。

五、公正:政府政務(wù)信息公開的價值取向

公正是伴隨人類文明始終的一種基本價值觀念與準(zhǔn)則。政府政務(wù)信息包括政府日常辦公信息和各級政府以及同級政府不同職能部門之間的通信信息,如政府工作報告、會議記錄、政府公文、政府的人事任免信息等。與政府經(jīng)濟(jì)信息、政治信息、文化信息和社會信息相比,政務(wù)信息是反映政府自身狀況的信息,是政府信息公開的核心范疇?！皬奈覈畔⒐_的發(fā)展歷程來看,最早的政府信息公開其實(shí)只是政務(wù)公開,包括政府的辦事依據(jù)、辦事流程和辦事結(jié)果等的公開,并未擴(kuò)展到政府掌握的一般性信息的公開,其目的是建立一個公正、廉潔、透明的政府?！盵3]政務(wù)信息公開的價值取向是做好政府自身建設(shè)的重要價值目標(biāo)。傳統(tǒng)治理時代,政府在公開政務(wù)信息時多以謀取私利為取向,在政務(wù)公開方式、公開內(nèi)容、公開辦事、監(jiān)督機(jī)制等方面很難堅持公平、公正的標(biāo)準(zhǔn),腐敗、“搭便車”現(xiàn)象特別嚴(yán)重。治道變革時代,各國政府逐步意識到公平、公正的政務(wù)公開對于提高政府運(yùn)作、提升政府形象的重要推動作用,特別是對于建設(shè)信任政府、服務(wù)型政府的促進(jìn)作用,紛紛確立公正作為政務(wù)信息公開的價值取向。

改革開放以后,隨著民主化建設(shè)的加快和中國加入WTO,特別是各種傳播媒體和電子政府建設(shè)的發(fā)展,我國的政務(wù)信息公開邁入了新階段。中央和地方各級政府紛紛嘗試建立政務(wù)信息公開法規(guī)制度。政務(wù)信息公開的價值取向發(fā)生了變遷,政務(wù)信息公開自利、壟斷的狀況逐步得到了改善和更正。

在治道變革時代,政府政務(wù)信息公開必須堅持公正的價值取向。作為政務(wù)信息公開的決定者——政府,必須以公正為價值準(zhǔn)則和行為標(biāo)準(zhǔn),依照相關(guān)法律法規(guī),決定是否公開、公開什么、向誰公開、如何公開,而不能從政府自身利益甚至個別官員的利益出發(fā),隨意公開?！?/p>

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責(zé)任編輯:黃 杰