重塑我國城市社區(qū)管理主體角色

歐明華 譚志軍

【摘要】 以治理理論為分析工具,在分析我國城市社區(qū)管理主體應(yīng)然角色定位和對我國我國城市社區(qū)管理主體現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上,著重提出了重塑我國城市社區(qū)管理主體角色幾點思考。

【關(guān)鍵詞】 社區(qū);社區(qū)治理;管理主體;主體角色

一、社區(qū)的內(nèi)涵

社區(qū)是社會學(xué)中的一個通用的范疇,它是19世紀(jì)末期以來中西方文化交流的產(chǎn)物,來自拉丁語,本意為關(guān)系密切的伙伴和共同體,1871年英國學(xué)者H.S梅因出版的《東方村落社區(qū)》一書,首先使用了社區(qū)這個名稱,1887年德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯(F.J.Tonnies)在他所著《Gemeinschaft und Gesellschaft》(英文版譯為Community and Society)一書中最早提出了“社區(qū)”這個概念。滕尼斯將gemeinschaft解釋為一種由同質(zhì)人口組成的具有價值觀念一致、關(guān)系密切、出入相友、守望相助的富有人情味的社會群體。20世紀(jì)30年代初,費孝通等一些燕京大學(xué)社會學(xué)系學(xué)生在系統(tǒng)介紹和引入西方社會學(xué)經(jīng)典著作時,把英文“community”譯為社區(qū)”。

盡管國外學(xué)者對社區(qū)概念的理解和表述各不相同,但普遍認(rèn)同地域、社會互動和共同聯(lián)系為社區(qū)構(gòu)成要素。我國學(xué)術(shù)界在借鑒國外相關(guān)研究的基礎(chǔ)上也進行了城市社區(qū)建設(shè)方面的大量研究,從我國社區(qū)發(fā)展的具體實際出發(fā),在研究的過程中提出了多種社區(qū)定義,盡管對社區(qū)的表達(dá)從形式上來看具有較大的差異性,就其表達(dá)的本質(zhì)來看是極其相似的。下面列舉了一些我國學(xué)者對“社區(qū)”這個概念的理解和界定。滕尼斯認(rèn)為社區(qū)是由一種具有共同習(xí)俗和價值觀念的同質(zhì)人口所形成的社會聯(lián)合?！吧鐓^(qū)就是在一定地域范圍內(nèi),發(fā)生特定的社會關(guān)系和社會活動,形成特定的生活方式和文化心理,并具有成員歸屬感的人群所組成的相對獨立、相對穩(wěn)定的社會實體。”“社區(qū)一般是指聚居在一定地域范圍內(nèi),以多種社會關(guān)系的結(jié)合;根據(jù)一套規(guī)則和制度,從事經(jīng)濟、政治、文化等各種活動,組成一個相對獨立的區(qū)域性社會生活共同體”。

二、我國的社區(qū)管理主體

受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響,我國傳統(tǒng)的社區(qū)管理體制是“單位制”和“街居制”的結(jié)合。結(jié)合我國社區(qū)管理實踐,社區(qū)管理主體按其性質(zhì)大致可以分為三類:一類是政府組織,如區(qū)政府及其派出機構(gòu)——街道辦事處;一類是企業(yè)組織,如物業(yè)管理公司;還有一類是介于政府組織和企業(yè)組織之間的中介組織,如居民委員會和非營利組織。街道辦事處是存在于社區(qū)的政治性組織,是不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的派出機關(guān)。街道辦事處是在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的,街道黨工委是區(qū)、不設(shè)區(qū)的市委的派出機關(guān),在社區(qū)建設(shè)和管理中起核心作用。街道辦事處在社區(qū)層面上作為政府組織接受市、區(qū)政府的委派管理社區(qū)公共事務(wù)。

居民委員會是具有中國特色的基層群眾性自治組織。根據(jù)1982年憲法和1989年的《城市居民委員會組織法》規(guī)定,是“自我管理的基層群眾組織”。理論上屬于社區(qū)自治組織。居民委員會作為社區(qū)群眾性自治組織,依法管理轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù),負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的日常工作,抓好城市管理、社會治安綜合管理、社區(qū)服務(wù)三項工作任務(wù)。負(fù)責(zé)宣傳政府法律和政策,保護居民的合法權(quán)益,調(diào)解居民糾紛,維護社會秩序和安全,以及將居民的意見和要求傳達(dá)給政府。我國在計劃經(jīng)濟時代所采用的單位福利制度的影響,“單位”成了我國特有的社區(qū)管理主體之一,在特定的歷史時期中,單位不但提供職工的住房,把單位人的生、老、病、死等相關(guān)事務(wù)都納入了自己管理的范圍內(nèi),單位提供職工的住房和職工的所有社會福利和保障。

正因為如此,單位實際上扮演著社區(qū)管理者的角色。隨著我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的順利過度和逐步轉(zhuǎn)型,單位制得以解體,職工的住房制度的改革以及房地產(chǎn)的大力發(fā)展使得大量商品住宅小區(qū)的出現(xiàn),我國的社區(qū)管理主體出現(xiàn)了向多元化發(fā)展的趨勢,除了傳統(tǒng)的街道辦、居委會依然強勢外,“單位”的作用正在逐步被削弱。與此同時,居民的參與意識開始覺醒,自發(fā)的居民自治組織一業(yè)主委員也開始出現(xiàn)了,非政府組織和營利組織逐步參與城市社區(qū)的建設(shè)上來。由于順應(yīng)了時代和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求,新興管理主體的出現(xiàn)勢必對原有的社區(qū)權(quán)力格局造成一定的沖擊,對計劃經(jīng)濟條件下形成的舊的社會管理體制提出改革的要求。

三、理論分析工具——治理理論

20世紀(jì)70年代西方各國政府相繼出現(xiàn)了管理危機,為了應(yīng)對這場危機,西方各國都在探索社會治理理論,治理就成了當(dāng)代的一種社會思潮。由于研究的需要和不一樣的研究背景,關(guān)于治理的含義,不同的學(xué)者提出了形式上有著較大差異的見解,究其實質(zhì)來看卻大同小異。采取具有很大的代表性和權(quán)威性的全球治理委員會的定義,該組織的一份研究報告中提出:治理是各種公共的或私人的機構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方式總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理有四個特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動。治理作為一種社會管理模式,與傳統(tǒng)的統(tǒng)治相比在內(nèi)涵方面存在著很大的不同:

首先,統(tǒng)治強調(diào)主體的唯一性,治理卻認(rèn)為主體應(yīng)該是多元的。無庸質(zhì)疑,政府在整個社會管理中扮演非常重要的角色,治理理論認(rèn)為政府組織不再是是行駛國家公共事務(wù)管理的唯一權(quán)力中心和最高權(quán)威,政府不再是實施社會管理的唯一管理主體和至高無上的權(quán)威,社會管理主體還應(yīng)該包括非政府組織,非營利組織和社區(qū)自治組織等第三部門。

其次,在傳統(tǒng)的統(tǒng)治意義上,資源配置主要是通過占支配地位的行政權(quán)力實現(xiàn)的,市場的資源配置作用常常被忽視而處于從屬地位;與之相對應(yīng),治理理論則認(rèn)為市場在資源配置中具有優(yōu)先地位而不應(yīng)該主要通過政府的行政性干預(yù)來實現(xiàn)資源的合理、優(yōu)化配置。治理理論不僅看到了“市場失靈”更看到了“政府失敗”的嚴(yán)重后果。正因為如此,治理理論更加強調(diào)市場在資源配置中具有極其重要的地位和不可或缺的作用。

再次,統(tǒng)治觀念認(rèn)為政府是萬能的,能夠在瞬息萬變的外部環(huán)境中掌握足夠的信息來做出最佳的決策。與之相反,治理理論則認(rèn)為,政府同樣具有很大的弱點和缺陷,政府不是萬能的。政府是由自然人組成,自然人同樣也是經(jīng)濟人,具有利己的本能和沖動,自然人同樣也會犯錯誤,由自然人組成的政府誠然不可能是萬能的,也不可能代表所有人的利益,追求個人利益的最大化和政府機構(gòu)預(yù)算的最大化是官員的目標(biāo)。政府并不一定就代表公民的利益,如果將所有期望都寄托與政府是十分危險,以公民社會為中心、分權(quán)與參與的多元治理才是明智的選擇。

四、我國社區(qū)治理中主體的應(yīng)然角色

管理者的角色是指一個管理者在管理組織中應(yīng)該做什么及怎么做,即應(yīng)該履行哪些職責(zé)。正如一個演員在一場電影中扮演著一個或少數(shù)幾個角色一樣,一個管理者在管理組織中必然扮演一個或者少數(shù)幾個角色。認(rèn)識管理者的角色定位,管理者才懂得自己應(yīng)該做什么以及應(yīng)該提高自己的哪些相關(guān)素質(zhì);管理者也才能有針對性地給每一個管理者提出素質(zhì)要求。管理學(xué)家一直在探討和界定管理者的角色定位問題,著名的管理學(xué)大師亨利·明茨伯格提出的一般管理者角色理論就是其中的代表。

亨利·明茨伯格看來,管理者在管理組織中總是扮演三大類角色,即人際關(guān)系方面的角色;信息方面的角色;決策方面的角色。城市社區(qū)治理的三大角色即政府、自治組織和非營利組織中,自治組織主要組織和領(lǐng)導(dǎo)居民開展社會自治。非營利組織主要致力于社會服務(wù)和管理,政府應(yīng)該是處于兩者之間,站在更高的層次上通過政策調(diào)節(jié)、法律制定和財政扶持來實現(xiàn)宏觀調(diào)控和管理。下面主要來進行探討政府、自治組織、非營利組織三個方面城市社區(qū)治理主體的應(yīng)然角色定位:

1.政府組織的應(yīng)然角色。政府主要職能是制定一系列有利于促進城市社區(qū)發(fā)展的政策和相關(guān)法律及法規(guī),對城市社區(qū)的發(fā)展提供財政上的支持政策指導(dǎo),政府要負(fù)責(zé)對非政府組織的管理和考核,以制度和政策以及獎勵等辦法來增強非政府組織的責(zé)任感和使命感。第三條道路理論的提出者,英國社會學(xué)家吉登斯就主張根據(jù)情況的不同,政府有時要比較深入的介入干預(yù)公民社會的事務(wù),有時又必須從公民社會中退出。當(dāng)社區(qū)公共秩序紊亂或破敗的社區(qū)有賴復(fù)興時,政府應(yīng)該積極的介入,以便動員公民的參與,以便使社區(qū)獲得必要的物質(zhì)和財力支持。當(dāng)社區(qū)秩序被建立起來并能夠良好運轉(zhuǎn)時,政府則應(yīng)當(dāng)撤除自己的直接干預(yù),轉(zhuǎn)而對社區(qū)實行較為宏觀、間接的調(diào)控。街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu),是政治性組織,其主要有管理職能、指導(dǎo)職能、協(xié)調(diào)職能、服務(wù)職能和監(jiān)督職能。街道辦事處受區(qū)政府的委托,行使基層社會的管理職能。這些職能主要有行政性管理,如治安管理、市政建設(shè)管理、民政福利管理等;自治性管理,主要通過指導(dǎo)群眾自治組織居民委員會實施居民組織管理;法治性管理,主要受區(qū)政府有關(guān)部門執(zhí)法主體的委托,行使部分執(zhí)法管理。

2.社區(qū)自治組織的應(yīng)然角色。居民委員會的應(yīng)然角色主要包括下面幾個方面:

首先,居民委員會組織和領(lǐng)導(dǎo)居民開展社會自治,通過組織居民開展民主選舉、民主決策等途徑實現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理和自我服務(wù)。通過開展形式多樣、豐富多彩的社區(qū)文化和社區(qū)各類體育活動,吸引廣大社區(qū)居民參與居民委員會舉辦的各類活動,激發(fā)居民的社區(qū)活動參與意識,增強居民的社區(qū)責(zé)任感和歸屬感。

其次,居民委員會是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。密切黨群關(guān)系、干群關(guān)系,既是黨和政府的優(yōu)良傳統(tǒng),又是建設(shè)建設(shè)有中國特色社會主義的本質(zhì)要求。居民委員會在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,在基層政府及它們的派出機關(guān)指導(dǎo)下,努力協(xié)助政府開展工作,架起了黨和政府與廣大居民群眾之間溝通的橋梁,社區(qū)居民委員會把黨和政府的方針、政策、路線、法規(guī)傳達(dá)給廣大居民,又把居民群眾的意見、要求和建議及時、準(zhǔn)確地反映給人民政府,使黨和政府能夠通過居民委員會及時地傾聽到群眾的呼聲,也使居民群眾能夠通過居民委員會了解、掌握黨和政府的方針、政策。實踐證明:居民委員會在黨和政府聯(lián)系人民群眾方面發(fā)揮著任何組織都無法替代的作用。

再次,城市社區(qū)居民委員會是聯(lián)系政府和非政府組織的橋梁與紐帶。居民委員會是居民利益表達(dá)、利益實現(xiàn)的自治組織,城市居民一方面可以通過居民委員會的途徑來向政府、非政府組織反映自身的利益訴求和各種建議;另一方面政府可以通過居民委員會向居民傳達(dá)方針政策和法律法規(guī)、政府的工作計劃等。居民委員會可以將居民的需求反饋給非營利組織,監(jiān)督評測其服務(wù)。通過社區(qū)自治組織加強社區(qū)居民與政府、非政府組織之間的了解和溝通,建立起相互信任、和諧共生的良性互動關(guān)系。

3.非營利組織在我國社區(qū)建設(shè)中的作用。非營利組織在我國社區(qū)建設(shè)中起著重要的推動作用,主要表現(xiàn)有以下兩個方面:

第一,非營利組織可以更好地滿足社區(qū)居民的多層次需求,提供人性化服務(wù)。一方面市場組織由于受到利益的驅(qū)動,關(guān)心的是成本效益,不可能提供低價格和無償?shù)姆?wù);另一方面政府雖然可以向居民提供無償?shù)墓卜?wù)和公共產(chǎn)品。由于政府部門對居民的需求往往反應(yīng)相對滯后且效率低下,非營利組織恰好彌補了兩者的缺陷,在社區(qū)服務(wù)的提供方面具有獨特的優(yōu)勢,非營利組織所承擔(dān),通常是企業(yè)因無利可圖而不愿去做,政府則因能力有限而無力去做的工作或者在同樣的條件下,由非政府組織來做會比由政府機構(gòu)去做更有效率和社會效益。非營利組織能從社區(qū)居民的需要出發(fā)更好地、更有效的滿足不同群體和不同層次居民的個性化的需求,非營利組織是重要的公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供者。

第二,非營利組織有利于減輕政府在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)中的負(fù)擔(dān)。在城市社區(qū)建設(shè)中,非營利組織的積極參與大大彌補了政府資源的不足。政府為了提供自身的效能,常常通過委托代理等方式將原來由政府承擔(dān)的一些公共服務(wù)剝離給非營利組織去承擔(dān),這樣大大減輕了政府在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)中的負(fù)擔(dān),提高了政府的行政管理效率。

五、我國城市社區(qū)管理主體現(xiàn)狀分析

1.街道辦事處職能超載。我國目前的社區(qū)管理與建設(shè)實踐中,主要采取以街道辦事處為核心的政府主導(dǎo)型管理模式。街道辦事處作為一級基層政權(quán)的派出機構(gòu),原則上只能履行一部分行政職能,在城市社區(qū)事務(wù)管理的管理過程中, 街道辦事處“政社不分”的狀況大量存在,街道辦事處仍然承擔(dān)著過多的行政管理職能,工作量過大,經(jīng)常處于疲于應(yīng)付狀態(tài),承擔(dān)著大量的城市管理任務(wù),其中包括城市治安、市容衛(wèi)生、文化教育、勞動就業(yè)等。其后果是既未能夠明顯減輕政府的社會管理負(fù)擔(dān),也沒有能夠很好地發(fā)揮應(yīng)有的社會管理職能,致使社區(qū)成員越來越高的物質(zhì)文化生活要求難以得到滿足,也沒有從更深層次上提高廣大居民民主參與社會管理的意識。我國目前的街居體系不僅承接了單位解體剝離出來的職能,還增加了很多新的管理領(lǐng)域。街道辦事處不僅要承擔(dān)行政功能還要承擔(dān)很多的社會功能,甚至有些街區(qū)還承擔(dān)部分經(jīng)濟功能,街道辦事處的職能嚴(yán)重超載。

2.街道辦事處功能混淆。在社區(qū)管理實踐中,我國城市社區(qū)主要采取的是以街道辦事處為核心的政府主導(dǎo)型社區(qū)管理模式,街道辦事處作為基層政府的派出機構(gòu),本來只應(yīng)該履行十分有限的行政管理職能,但在當(dāng)前的社區(qū)管理中,不少街道辦事處逐漸成為一個集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機構(gòu),幾乎包攬了社區(qū)的所有公共事務(wù)。由于政府財政撥款標(biāo)準(zhǔn)偏低,街道辦事處為籌足社區(qū)管理的基本費用,滿足街道工作人員不斷增長的個人利益與群體利益需要,日常行政管理事務(wù)中的收費項目層出不窮,行政執(zhí)法中亂罰款屢見不鮮,甚至直接創(chuàng)辦經(jīng)濟實體,其運作方式同企業(yè)無本質(zhì)區(qū)別。

3.街道辦事處職權(quán)有限、條塊分割。街道辦事處目前并沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來承接區(qū)政府的一些日常事務(wù),在城市管理的具體實踐當(dāng)中,街道辦事處不僅在財政和人員編制上受制于上級政府,沒有獨立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)。街道辦事處在社區(qū)建設(shè)和管理中具有的重要地位和作用,客觀上要求它具有較高的權(quán)威性,具有協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)不同級別、不同規(guī)模、不同隸屬關(guān)系的機關(guān)企事業(yè)單位和不同層次的居民群眾的能力,“單位體制”的長期存在、對“條條”管理的過分強調(diào)以及街道立法的嚴(yán)重滯后等原因,都使街道辦事處普遍存在著“責(zé)大權(quán)小”的問題。實際上由于條塊分割矛盾的存在,使得這個組織難以對政府在社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)作用、企事業(yè)單位的資源作用、社會團體的中介作用和居民委群眾的作用進行有效地協(xié)調(diào)、無法動員社區(qū)內(nèi)各種力量參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理。街道辦事處代表政府與社區(qū)居民委員會簽訂的帶有強制性行政色彩的“政府工作目標(biāo)責(zé)任書”制度,也使得社區(qū)居民委員會難以實現(xiàn)真正的“自治”。

4.居委會管理職能“缺位”與“越位”。居委會的一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)如居民委員會主任和副主任就應(yīng)該由居民選舉產(chǎn)生,不能由政府任命,可是在城市社區(qū)管理實踐中卻恰恰相反,居委會主任、副主任形式上是由居民選舉產(chǎn)生的,街道辦事處對居民委員會的選舉結(jié)果能施加較大的影響。由于我國社會管理體制改革相對滯后,社會職能分化程度不高,居委會所擔(dān)負(fù)的職責(zé)、所發(fā)揮的作用與之大相徑庭,它集自治管理、行政管理、社會服務(wù)、經(jīng)營管理于一身的全能性組織。在實際運作中,居民委員會卻成為了街道辦事處的手和腳,承擔(dān)了大量的行政業(yè)務(wù)性工作,忽略了其居民自治職能,成為了準(zhǔn)政府組織,居民委員會的選舉就具有很強的行政化色彩。

5.居民委員會工作方式行政化。事實上居民委員會受街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo),其日常工作不得不服從街道的安排,也陷入了繁雜的具體事務(wù)之中,這不但造成基層社區(qū)管理的超負(fù)荷運轉(zhuǎn),減低了管理效能,有悖于居委會成立的初衷。作為社區(qū)自治組織的社區(qū)居民委員會表現(xiàn)出對政府及其派出機關(guān)的全方位依賴,其與政府之間的關(guān)系不是相對獨立的關(guān)系,而是全面依附的關(guān)系。政府全面主導(dǎo)了社區(qū)居民委員會的工作,使社區(qū)居民委員會日益與社會脫離,日益與社區(qū)居民脫離,成為代表政府管理社會的力量,正在逐漸或完全失去其自治性,而成為行政性的組織。街道辦事處常常依據(jù)自己的考核標(biāo)準(zhǔn)來考核和評價居民委員會的成員,達(dá)不到政府標(biāo)準(zhǔn)的就免除其工作職務(wù),這樣就使得居民委員會的日常工作完全是按照街道辦事處的意圖來行事,嚴(yán)重缺乏其本身應(yīng)該有的自治性。

6.居民委員會依賴政府財政。居民委員會之所以成為上級政府的附屬物,最為關(guān)鍵一點,就是居民委員會的日常開支主要是以來上級政府的劃撥,不是由國家單獨拿專項資金來支持居民委員會的發(fā)展。從目前來看,由于社區(qū)居委會基本沒有經(jīng)濟收入,其辦公經(jīng)費和成員的工資、補助基本上全部由街道辦事處來承擔(dān)。在財源上受到街道的牽制,居委會就不得不依賴與街道辦事處,聽從街道的指揮,這樣就使得居民委員會難以成為真正意義上的自治組織。

7.居民委員會與政府部門、街道辦事處關(guān)系尚未厘清。 《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第2條規(guī)定:居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。這是對社區(qū)居委會性質(zhì)的明確定位?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》第3條對居委會任務(wù)的規(guī)定中卻涉及了大量協(xié)助政府辦理的事情(如公共衛(wèi)生、計劃生育等),這實際在法律上又把居委會當(dāng)作城市行政管理的一個層級的傾向。與政府部門、街道辦事處等的關(guān)系界定不清,給居委會的工作帶來了很大的模糊性,為各級政府、職能部門將居委會當(dāng)作其事務(wù)的操作層和落實層留下了可操作的空間。

8.非營利組織過分依賴政府部門。由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響和制約,我國的非營利組織剛剛處于起步階段。我國的非營利組織還不能很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。從非營利組織的建立來看,有一些非營利組織是通過政府的一些只能部門直接轉(zhuǎn)變過來,這樣的非營利組織的活動方式甚至管理體制嚴(yán)重受到傳統(tǒng)政府管理體制的影響,還尚未走出一條獨立發(fā)展的道路。

9.資金短缺阻礙非營利組織發(fā)展。目前,我國非營利組織發(fā)展的過程中遇到的明顯障礙就是資金短缺的問題,資金是非營利組織開展社區(qū)活動不可或缺的資源,我國非營利益組織的資金來源主要是來源于政府的資助、企業(yè)的支持和公眾的捐助。這些資金相對于非營利組織活動的開展又是相當(dāng)有限,我國的公益捐款人均不到一塊錢,美國的公益捐款人均為460美元,美國的人均捐款占GDP的2.1%,我國只占GDP的0.01%。

10.非營利組織法制化程度不高。就當(dāng)前我國非營利組織登記管理體制而言,其特點表現(xiàn)為門檻高、限制多、監(jiān)管不力。多數(shù)社區(qū)非營利組織處于自發(fā)、自由活動狀態(tài),未到相關(guān)部門登記注冊,得不到政府和社會的認(rèn)可,缺少必要的監(jiān)督,對注冊資金的要求更是阻礙了非營利組織的發(fā)展。不健全的繁殖率環(huán)境是當(dāng)前制約我國非營利組織發(fā)展的最為重要的因素之一,需要通過政策的調(diào)整和制度的重建來營造一個有利于非營利組織發(fā)展的法律政策的環(huán)境。在這個過程中,政府的態(tài)度越是積極和大度,就越能夠抓住時機,減少損失,推動非營利組織走向與政府之間實現(xiàn)合作與互動的良治之道。

六、重塑我國城市社區(qū)管理主體角色的幾點思考

1.轉(zhuǎn)變政府職能,明晰街道辦事處職責(zé)。在向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的同時,切實轉(zhuǎn)變政府職能。結(jié)合政府機構(gòu)改革,要合理界定政府權(quán)力與社區(qū)權(quán)力的邊界。街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu),代表區(qū)政府行使行政管理職能,它主要發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能。居民委員會是基層群眾自治組織,不是街道辦事處的下屬機構(gòu),擁有社區(qū)自治權(quán)和對政府部門及其派出機構(gòu)的監(jiān)督權(quán),履行管理轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)的職能。街道辦事處應(yīng)回收本應(yīng)由其承擔(dān)的卻已轉(zhuǎn)移給居民委員會的行政工作,下放一部分社會管理權(quán)給居民委員會。

2.明確界定居民委員會的職責(zé)。首先將居委會原先的議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離,居委會只作為議事和決策機構(gòu),由居民選舉產(chǎn)生,成員兼職且是義務(wù)的;其次成立社區(qū)工作站,作為專門的執(zhí)行機構(gòu),為居民提供服務(wù)。居委會的改革關(guān)鍵的問題是:能否為居民的參與提供廣泛而暢通的渠道;能否真正整合和體現(xiàn)社區(qū)居民的意志;能否真正起到溝通政府與社區(qū)居民的橋梁和紐帶作用。政府部門可以對居委會承擔(dān)的事務(wù)進行分類,屬于自治事務(wù)的,由居委會自行負(fù)責(zé);屬于行政事務(wù)的,政府可以與其簽訂協(xié)議,實行行政代理,不需要另外成立專門的行政代理機構(gòu),在現(xiàn)階段居委會可以通過承擔(dān)部分行政事務(wù)提高自治的能力。

3.加強城市社區(qū)居委會組織法的建設(shè)力度。在居委會組織與政府組織之間一定要有較為明確的職責(zé)權(quán)限劃分,這些關(guān)系的厘定可以在居民委員會組織法中進行框架性的界定,在地方法規(guī)中進行具體的界定。在城市居委會組織法中進一步明朗化城市社區(qū)居委會的經(jīng)費來源問題,使居委會的收入相對的穩(wěn)定化和獨立化。我國當(dāng)前的民主法制進程雖然發(fā)展很快,就總體情況來說,還是落后于發(fā)達(dá)國家,需要立法來規(guī)范和管理的領(lǐng)域還有很多,要針對城市社區(qū)制定一套完善的法律制度,是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要進行循序漸進的工作。現(xiàn)行的《中華人民共和國城市居委會組織法》限制了社區(qū)居委會的自治功能的發(fā)揮當(dāng)務(wù)之急是修改現(xiàn)行法律,盡快出臺《社區(qū)法》規(guī)定:社區(qū)居民可以根據(jù)自身意愿決定社區(qū)自治組織的設(shè)立與否,社區(qū)自治組織在社區(qū)公共事務(wù)上享有高度的自治權(quán),政府與社區(qū)自治組織之間的關(guān)系是協(xié)商合作,不得以任何借口直接干預(yù)社區(qū)內(nèi)部事務(wù)。

4.厘清政府與非營利組織的關(guān)系,加強非營利組織自身建設(shè)。非營利組織與政府的關(guān)系應(yīng)該是伙伴關(guān)系而不是行政依賴關(guān)系,是協(xié)商關(guān)系而不是隸屬關(guān)系,是平等合作關(guān)系,而不是相互對立、相互競爭的關(guān)系。政府與民間組織在相互獨立的基礎(chǔ)上建立起合作伙伴關(guān)系,才能保持一個持續(xù)的良性互動過程。非營利組織應(yīng)加強自身建設(shè),非營利組織的存在和發(fā)展的關(guān)鍵是加強自身能力建設(shè)。一方面要加強內(nèi)部管理,樹立人本觀念,建立民主監(jiān)督機制;另一方面努力提高自身的服務(wù)水平以贏得政府的支持、企業(yè)的資金支持和社會的認(rèn)同。只有這樣,才能實現(xiàn)社會發(fā)展和非營利組織自身發(fā)展的良性互動。

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