建設工程造價審計決定的法律屬性及效力

邵云鵬 李立寧

【摘要】 在對國有單位的建設工程進行造價審計時,審計機關(guān)往往發(fā)現(xiàn)其審計決定與建設工程合同造價決算存在偏差。圍繞建設工程造價審計引發(fā)的問題,分析了建設工程造價審計決定的法律屬性沒和造價審計決定的法律效力。

【關(guān)鍵詞】 建設工程;造價審計決定;法律屬性;效力

根據(jù)我國憲法第91條、第109條的規(guī)定:審計機關(guān)必須對國務院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支,進行審計監(jiān)督。我國審計法第2條規(guī)定:審計機關(guān)有權(quán)對涉及國有資金的收支活動進行審計監(jiān)督。在國家機構(gòu)、國有企事業(yè)單位(以下統(tǒng)稱國有單位)作為建設單位的建設工程中,審計機關(guān)必須對工程造價進行審計,以便監(jiān)督財政性資金或者國有資金的利用狀況。在對國有單位的建設工程進行審計時,審計機關(guān)往往發(fā)現(xiàn)其審計決定與建設工程合同造價決算存在偏差,有時偏差甚至很大。

實踐中,審計機關(guān)、法院、建設工程合同當事人為此爭論不休,由此引發(fā)了很多訴訟。對此問題,理論界也存在不同看法。不少觀點將之歸于審計法與合同法的協(xié)調(diào)問題。弄清建設工程造價審計決定的法律屬性及其效力,是解決這一困惑的關(guān)鍵所在。

一、圍繞建設工程造價審計引發(fā)的問題

伴隨著《政府采購法》的頒布和實施,由國有單位投資建設的工程多納入政府采購的范圍。政府采購最終表現(xiàn)為合同行為,適用合同法的規(guī)定。建設工程合同的當事人包括采購人國有單位、供應商施工單位。政府采購合同是國家為一方當事人,其他民事主體作為另一方當事人的特殊合同。屬于政府采購的建設工程合同,由于使用的是財政性資金,必須接受審計監(jiān)督。不屬于政府采購的建設工程合同,在國有單位作為建設單位時,其資金屬于國有資金,為了防止國有資產(chǎn)流失,也必須接受審計監(jiān)督。其他類型的建設工程合同,不須接受審計監(jiān)督。討論的是必須接受審計監(jiān)督的建設工程,在必須接受審計監(jiān)督的建設工程中,實際上涉及三方當事人,即作為建設單位的國有單位、作為施工單位的施工企業(yè)、作為國有資金監(jiān)督者的審計機關(guān)。審計實踐中出現(xiàn)的問題是,建設單位與實施單位就審計機關(guān)做出的建設工程造價審計決定發(fā)生爭議。其表現(xiàn)形式可以歸納為以下兩種主要類型:

一是建設單位與施工單位對工程造價本無爭議,由于審計機關(guān)做出了核減工程造價審計決定而引發(fā)爭議。如嵊州市煙草專賣局辦公大樓裝修工程及所屬門市部等零星工程審計糾紛案。在該案中,建設工程合同已經(jīng)履行完畢,審計機關(guān)在審計該工程合同時,發(fā)現(xiàn)其中存在施工單位虛報冒算、重復計算、高套定額等行為,遂做出核減工程款的審計決定。作為建設單位的藥草專賣局依據(jù)這一審計決定,要求施工單位返還多收的工程款。施工單位認為則合同合法有效且已經(jīng)履行,不同意返還工程款,遂訴至法院。

二是建設單位與施工單位對工程造價發(fā)生爭議,建設單位請求審計機關(guān)對工程造價進行審計,審計結(jié)論不利于施工單位,施工單位以違約為由將建設單位訴至法院,要求按照合同約定支付工程款。如某化肥廠制造安裝工程審計糾紛案。在該案中,作為建設單位的化肥廠與施工單位簽訂了合成管道工業(yè)化制造安裝合同。施工單位按照合同履行完畢,工程合格,通過驗收。在工程結(jié)算時,雙方對結(jié)算金額發(fā)生爭議,建設單位遂請審計機關(guān)對工程造價進行審計,審計造價比合同決算造價減少67537.95元,建設單位以此為據(jù)減少了應向施工單位支付的工程款,施工單位遂訴至法院,要求按照合同決算金額支付工程款。

從以上兩種類型的建設工程審計糾紛看,雙方的糾紛皆起因于審計機關(guān)做出的審計決定,核心的問題在于建設工程造價審計決定能否作為支付工程款的根據(jù)。換言之,在訴訟中法院能否直接認可審計決定,并依此作出判決,這取決于建設工程造價審計決定的法律屬性。

二、建設工程造價審計決定的法律屬性

如果把建設工程造價審計決定認定為一種具體行政行為,其效力僅在于約束被審計單位。建設工程造價審計是針對作為建設單位的被審計單位所做出,其行為的行政相對人不包括建設工程的施工單位,換言之,施工單位并不受審計決定的約束。能夠?qū)κ┕挝贿M行約束的只能是建設單位與其簽訂的建設工程合同,更進一步講,調(diào)整施工單位與建設單位之間關(guān)系的法律是合同法,而非審計法。審計法只是調(diào)整審計機關(guān)與被審計單位在國有資金利用活動中形成的資金監(jiān)督關(guān)系。審計法與合同法有著不同的調(diào)整對象,兩者之間似乎不存在矛盾之處。在審計活動中,審計決定一旦做出,即對被審計的建設單位發(fā)生效力,建設單位必須執(zhí)行審計決定。在審計決定的工程造價與建設工程合同確定的造價不一致的情況下,建設單位如果執(zhí)行審計決定,就會影響到建設工程合同的履行和施工單位的利益。如果否定審計決定對施工單位的效力,將直接導致審計決定形同虛設,無法執(zhí)行。這是背離審計法。不能把建設工程造價審計決定簡單地定性為具體行政行為,必須更加深入地探討這種行為的特殊性。

如前所述,政府采購合同是國家為一方當事人,其他民事主體作為另一方當事人的特殊合同。在這種合同中,存在著三方當事人,即建設單位、施工單位和審計機關(guān)。如果不看到此種合同的特殊性質(zhì),就無法正確地確定建設工程造價審計決定的法律屬性。在使用國有資金,特別是財政性資金進行的建設項目中,存在著特殊的利益關(guān)系。此種利益關(guān)系的特殊性在于,作為合同一方當事人的建設單位并不是資金的所有人,僅僅是作為管理該資金的受托人。國家作為特殊的民事主體參與民事生活,與普通民事主體發(fā)生的合同關(guān)系,除了受合同法調(diào)整外,還應當受到其他法律的調(diào)整。各國在國家構(gòu)架中設計審計機關(guān)的目的,都是為了監(jiān)督公共資金的利用,防止欺詐、貪污、串通等損害公共利益的行為發(fā)生,這是不論何種審計模式下的審計機關(guān)共同的職能。在必須接受審計的建設項目下簽訂的建設合同實際上存在三方當事人,即建設單位、施工單位和審計機關(guān),這種合同有一個不需要寫明的當然條款,建設工程造價必須以審計決定作為主要依據(jù)方可確定。

可以把建設工程造價審計決定的這種性質(zhì),稱為具有較強證明力的民事證據(jù)。民事證據(jù)之前之所以加了“較強證明力”這一限定,是因為審計機關(guān)的審計決定畢竟與合同當事人提供的證據(jù)有所不同,它具有國家特別設立的機構(gòu)代表國家對經(jīng)濟活動實施監(jiān)督的性質(zhì),有著較強的公信力,其公信力的來源是國家信用。此種較強的證明力意味著,在訴訟中,除非有更有力的證據(jù)出現(xiàn),否則法院應當采信審計決定作為定案依據(jù)。作為民事證據(jù)的工程造價審計決定不同于建設工程造價司法鑒定,司法鑒定是法院委托中立的法定權(quán)威機構(gòu)就案件中的專業(yè)問題所做出的結(jié)論性意見。

三、建設工程造價審計決定的法律效力

建設工程造價審計決定的法律效力,是指建設工程造價審計決定對哪些法律關(guān)系主體具有法律上的拘束力,建設工程造價審計決定的法律效力指的是哪些主體的權(quán)利義務會因為審計決定的做出而受到影響。前述分析表明,建設工程造價審計決定具有三重法律屬性。此三重法律屬性,分屬行政法、合同法和證據(jù)法等不同的法律領(lǐng)域,應當在三種不同的法律領(lǐng)域內(nèi)分別考察建設工程造價審計決定的法律效力。

首先,建設工程造價審計決定在行政法上的效力。建設工程造價審計決定顯然屬于審計機關(guān)依法做出的具體行政行為,似乎這種行為與其他具體行政行為(如行政處罰)在性質(zhì)上并無不同,必須注意到這種行為的特殊之處。具體行政行為的行政相對人是接受管理的自然人或者私法人,審計行政行為中,接受審計的行政相對人是國家機關(guān),甚至是立法機關(guān)、司法機關(guān)、軍事機關(guān)。審計機關(guān)審計的對象可能是比自己級別高的機構(gòu)。審計決定的內(nèi)容,多是責令違反有關(guān)規(guī)定的單位追回不應當支出的款項或者針對有關(guān)責任人進行行政處分而非行政處罰。這就決定著,審計決定的執(zhí)行依賴于被審計單位的自覺履行,如果被審計機關(guān)不自覺履行,可能只能依靠政治途徑解決了。

建設工程造價審計決定的這一特征影響了與被審計的建設單位發(fā)生合同關(guān)系的施工單位的利益,如果施工單位對審計機關(guān)做出的建設工程造價審計決定不服,能否提起行政復議或者行政訴訟,要求審計機關(guān)改正其審計決定。我國現(xiàn)行審計法第48條僅規(guī)定:作為被審計單位的建設單位如果不服審計決定,可以提起行政復議或者行政訴訟,但是,對受到審計決定影響的施工單位的行政救濟權(quán)利卻只字未提,這不能不說是現(xiàn)行審計法的漏洞。從行政法理論上看,凡是因為具體行政行為受到損害的法律主體都可以得到法律救濟,應當準許受到審計決定影響的施工單位就建設工程造價審計決定提起行政復議或者行政訴訟。

其次,建設工程造價審計決定在合同法上的效力。建設工程造價審計決定主要是行政法上的行為,其效力主要體現(xiàn)在行政法上。有觀點認為,應當依據(jù)合同法第127條,由工商行政管理部門和其他有關(guān)行政主管部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi),依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定,把與建設工程造價審計決定不一致的建設工程合同定性為利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為,進行處理。這種意見不妥,因為對合同進行管制的法律理念與我國現(xiàn)在倡導的市場經(jīng)濟理念嚴重背離,應當強調(diào)私權(quán)優(yōu)位主義而非公權(quán)優(yōu)位主義。建設工程造價審計決定不能影響建設工程合同的效力,不能以建設工程造價審計決定代替建設工程合同的具體規(guī)定,否則,行政權(quán)力就過分地干預了私法自治、干涉了合同自由,構(gòu)成行政權(quán)力濫用。

從現(xiàn)行合同法的具體規(guī)定看,能將建設工程造價審計決定納入合同法,對合同權(quán)利義務產(chǎn)生影響的途徑,僅存在于合同法第52條。如果經(jīng)過審計,發(fā)現(xiàn)建設工程合同中存在損害國家利益、以合法形式掩蓋非法目的、損害社會公共利益、違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定等情形的,可以建議建設單位向法院提起訴訟,要求確認合同無效。法院進行裁判時,應當參考審計決定,并參考其他證據(jù)進行裁判,不能以審計決定為唯一定案依據(jù)。

最后,建設工程造價審計決定在證據(jù)法上效力。在民事訴訟中,審計機關(guān)做出的建設工程造價審計決定僅作為普通民事證據(jù),具有較強的證明力。

綜上所述,建設工程造價審計決定具有多重法律屬性。在建設工程造價審計糾紛中,應當看到建設工程造價審計決定的多重屬性及其在行政法、合同法和證據(jù)法上不同效力,不能將建設工程造價審計決定在不同法律領(lǐng)域的效力相混淆。在訴訟中,法院應當把審計決定作為具有較強證明力的證據(jù)在法庭上質(zhì)證,結(jié)合其他證據(jù)進行綜合判斷之后,做出判決?？梢悦鞔_,以建設工程造價審計決定為依據(jù)否定建設工程合同的觀點或者無視建設工程造價審計決定的觀點,都是不妥當?shù)摹?/p>

參考文獻

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