基層政府公共服務(wù)供給困境及路徑選擇

陳 欣

【摘要】 在公共服務(wù)的供給過(guò)程中,基層政府扮演著重要的角色,遺憾的是基層政府提供公共服務(wù)過(guò)程中面臨諸多的瓶頸。簡(jiǎn)要分析了我國(guó)基層政府公共服務(wù)供給的困境,在此基礎(chǔ)上提出解決基層政府公共服務(wù)供給問(wèn)題的路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】 基層政府;公共服務(wù);路徑選擇

一、問(wèn)題的提出

2009年7月9財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》,明確提出2012年底前,力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。財(cái)政省管縣體制改革序幕的拉開(kāi),一定程度上賦予了基層政府更廣的發(fā)展空間。然而,能否利用這一發(fā)展機(jī)遇為廣大民眾提供公共服務(wù)涉及到諸多環(huán)境的制約。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)基層的公共服務(wù)主要是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)實(shí)現(xiàn)的。公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足,分配不均,服務(wù)效益低下,難以滿足群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)、文化和生活的需要已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。

二、基層政府公共服務(wù)供給困境

(一)公共服務(wù)供需不平衡,供給主體單一

供需不平衡是基層公共服務(wù)面臨的一大突出問(wèn)題,縱觀農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程,不難發(fā)現(xiàn)雖然中央政府投入了一定的財(cái)政資源到基層的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域,總體上公共服務(wù)供給總量與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的公共需求還有較大差距。在我國(guó),公共服務(wù)主要依靠政府來(lái)提供,政府在公共服務(wù)領(lǐng)域占著絕對(duì)的壟斷地位。單中心的供給模式造成事實(shí)上的供給不足,農(nóng)村公共服務(wù)始終走不出總量不足、結(jié)構(gòu)失衡的圈子?，F(xiàn)行的以政府為主體,缺少社會(huì)力量參與的單中心公共服務(wù)供給體系,嚴(yán)重限制著農(nóng)村公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)基層政府收支不對(duì)等削弱了其公共服務(wù)的能力

雖然近年來(lái),政府加大了對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資力度,這種轉(zhuǎn)移支付和其他方面的財(cái)力增長(zhǎng)已經(jīng)不能補(bǔ)足公共服務(wù)建設(shè)方面高需求所帶來(lái)的高成本,這些直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的不足。與薄弱的收入相比,基層政府卻承擔(dān)著義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和福利救濟(jì)等公共服務(wù)體系建設(shè)的任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)與所承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)之間巨大的落差,使農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目難以實(shí)施。

(三)公共服務(wù)供給缺乏有效的對(duì)話機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)政府的公共服務(wù)供給一直在沿用自上而下的決策方式,公共服務(wù)供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給程序多數(shù)以政策規(guī)定的形式下達(dá),很難做到對(duì)不同類型、不同發(fā)展水平的地區(qū)需求能力的具體區(qū)分。在具體的操作層面上,廣大農(nóng)民無(wú)法通過(guò)合理的對(duì)話機(jī)制來(lái)表達(dá)自身的需求,造成大量公共服務(wù)資源的投入與居民高需求的錯(cuò)位。

三、基層政府公共服務(wù)供給的路徑選擇

(一)公共服務(wù)市場(chǎng)化——謹(jǐn)慎性引入,構(gòu)建多元供給機(jī)制

首先,基層政府首先要辨明適合進(jìn)行市場(chǎng)化的領(lǐng)域,明確市場(chǎng)化的步驟,對(duì)適合市場(chǎng)化的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估。在公共服務(wù)租賃、承包給企業(yè)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)明確雙方的責(zé)任和權(quán)限,對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入、價(jià)格、服務(wù)品質(zhì)有相應(yīng)的規(guī)制。其次,重塑政府信用,吸引民間資本,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體多元化?；鶎诱畱?yīng)努力提升自身的能力,充分挖掘當(dāng)?shù)厣鐣?huì)資源,積極培育建立非政府組織,吸引民間資本參與到公共服務(wù)供給中來(lái),在有條件的地方,建立包括政府組織、村社集體、民間組織、企業(yè)和私人等多元化公共服務(wù)供給機(jī)制。

(二)建立公共服務(wù)的權(quán)責(zé)分配機(jī)制和資金保障機(jī)制

在公共服務(wù)供給過(guò)程中,基層政府面臨的主要問(wèn)題是權(quán)責(zé)不對(duì)等和財(cái)力不足,在優(yōu)化公共服務(wù)供給路徑過(guò)程中,首先要界定、細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職責(zé),明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)限。劃分基層政府和市場(chǎng)的功能,把一部分政府做不好市場(chǎng)能做好的公共服務(wù)交給市場(chǎng),采取自建公助、公辦民建等多種方式,構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給主體。為了彌補(bǔ)基層財(cái)力不足的問(wèn)題,中央政府在運(yùn)用財(cái)政政策手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)的時(shí),應(yīng)加大對(duì)基層的政策傾斜,采取有分別有步驟的實(shí)施方式。加大專項(xiàng)財(cái)政資金的投入和監(jiān)管,建立規(guī)范的專項(xiàng)資金使用制度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度,適時(shí)調(diào)整縣鄉(xiāng)一級(jí)的配套財(cái)政支出,因地制宜使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有更多的可支配財(cái)力。

(三)構(gòu)建基層政府公共服務(wù)供給的對(duì)話機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

由于信息的不對(duì)稱,農(nóng)村的公共服務(wù)供給總量和結(jié)構(gòu)的失衡,一部分資源的閑置和一部分資源的空缺現(xiàn)象很嚴(yán)重。基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部可以建立專門(mén)的居民需求反映欄來(lái)了解居民的真實(shí)需求,依據(jù)反映情況對(duì)那些公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先排列,安排公共服務(wù)的供給,將建設(shè)資金用到最需要的地方去。為解決資金濫用的問(wèn)題,在未來(lái)的監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建方面我們需要從內(nèi)部和外部?jī)煞矫鎭?lái)努力,如在內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制的構(gòu)建上,國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域資金的監(jiān)管,保障資金得到“專款專用”。外部監(jiān)督機(jī)制上,拓寬監(jiān)督渠道和監(jiān)督主體,激勵(lì)廣大農(nóng)民廣泛參與公共服務(wù)監(jiān)督中來(lái),及時(shí)糾正基層政府的不良行為。

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