當(dāng)前我國(guó)行政管理特色

孫慶仁

【摘要】 從物本行政、經(jīng)驗(yàn)行政和人治行政三個(gè)方面分析了我國(guó)行政管理的“管理行政”特色,提出了又“管理行政”向“服務(wù)行政”的觀點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】 中國(guó);行政管理;特色

就當(dāng)前情況看,我國(guó)行政管理的發(fā)展正處于由傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政的轉(zhuǎn)變過程之中,傳統(tǒng)行政的一些固有特征與全球化之間存在著一些難以克服的矛盾。入世首先和主要的是政府入世,政府行為要受到WTO規(guī)則的約束和規(guī)范,這就對(duì)政府行為提出了新的要求和挑戰(zhàn)。認(rèn)真分析我國(guó)行政管理特色,并有針對(duì)性地加以改革,是我國(guó)改革和發(fā)展的必然趨勢(shì)。

一、顯著的“物本行政”特色

1.把促進(jìn)物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)作為政府行為的最終目的。近代中國(guó)社會(huì),由于經(jīng)濟(jì)落后而被動(dòng)挨打,希望國(guó)家富強(qiáng)成為很多有識(shí)之士的共識(shí),期望政府能夠領(lǐng)導(dǎo)國(guó)民發(fā)展經(jīng)濟(jì),使國(guó)家富強(qiáng)起來,這是近代中國(guó)行政文化的主流。中華人民共和國(guó)成立之初,當(dāng)時(shí)的中國(guó)“一窮二白”,百?gòu)U待興,迅速恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)成為當(dāng)時(shí)國(guó)家和政府的首要任務(wù)。十年“文化大革命”致使我國(guó)經(jīng)濟(jì)走向了崩潰的邊緣,“文化大革命”結(jié)束后,黨和政府痛定思痛,果斷地作出了把黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的英明決策。二十多年來,黨和政府在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得了有目共睹的巨大成就。事物總是一分為二的,在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背后隱藏著許多不容忽視的社會(huì)問題。某些政府官員看來,政府行為的根本目的就是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì),增加財(cái)政收入,沒有看到物質(zhì)財(cái)富創(chuàng)造的最終目的是為了滿足人的需求,促進(jìn)人的全面發(fā)展。

2.過分強(qiáng)調(diào)政府促進(jìn)物質(zhì)財(cái)富增長(zhǎng)的職能而忽視政府社會(huì)服務(wù)和公共管理的職能。政府主要有經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會(huì)等方面的職能,盡管在不同的時(shí)期政府的職能有所側(cè)重,任何時(shí)期都不應(yīng)該對(duì)其它職能予以偏廢。從我國(guó)政府職能發(fā)展的歷程來看,確實(shí)存在著常常因重視某一職能而偏廢其它職能的現(xiàn)象。改革開放以前,特別是在“文化大革命”中,我國(guó)政府因過分強(qiáng)調(diào)政治職能而忽視了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化職能,“文化大革命”結(jié)束以后,政府將全部工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來,這就意味著政府職能的側(cè)重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)職能。由于對(duì)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的片面理解,政府在充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能促進(jìn)物質(zhì)財(cái)富增長(zhǎng)的同時(shí),對(duì)其它職能重視不夠,尤其是對(duì)社會(huì)管理職能重視不夠。

3.過分強(qiáng)調(diào)政府在促進(jìn)物質(zhì)財(cái)富增長(zhǎng)方面的績(jī)效而忽視政府在社會(huì)服務(wù)和公共管理方面的績(jī)效。評(píng)價(jià)政府績(jī)效總離不開一定的標(biāo)準(zhǔn),,在改革開放以前,各種各樣的政治指標(biāo)成為評(píng)價(jià)政府績(jī)效的主要指標(biāo),甚至是唯一指標(biāo)。改革開放以來,隨著政府工作重心的轉(zhuǎn)移,對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系自然也會(huì)發(fā)生變化,經(jīng)濟(jì)指標(biāo)成為評(píng)價(jià)政府績(jī)效的主要指標(biāo)。問題不在這里,在有些地方在實(shí)際操作過程中,把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)當(dāng)成了唯一指標(biāo),經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也是不全面,換成了單純的GDP指標(biāo),有關(guān)社會(huì)服務(wù)、公共管理的其它指標(biāo)則沒有引起夠的重視,產(chǎn)生了所謂的“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的問題。

上述幾點(diǎn)表現(xiàn)的實(shí)質(zhì)在于政府在管理上過分地“重物輕人”,沒有看到政府促進(jìn)物質(zhì)財(cái)富的根本目的是為了滿足人的需要,促進(jìn)人的全面發(fā)展。

二、傳統(tǒng)的“經(jīng)驗(yàn)行政”特色

1.它以經(jīng)驗(yàn)作為行政管理的基本依據(jù),排斥科學(xué)理論的指導(dǎo)。行政管理需要一定的經(jīng)驗(yàn),科學(xué)的行政管理也不排斥經(jīng)驗(yàn),注重經(jīng)驗(yàn)對(duì)行政管理的重要作用并不是經(jīng)驗(yàn)行政的錯(cuò)誤,經(jīng)驗(yàn)行政的錯(cuò)誤在于沒有理論的指導(dǎo)或排斥理論的指導(dǎo)。我國(guó)今天的行政管理與二十多年前相比,在這方面已經(jīng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步,由于我國(guó)行政管理理論研究中斷了三十余年,自恢復(fù)至今還只有二十余年的歷史,目前很多理論研究尚欠深入且普及程度較低,我國(guó)離科學(xué)理論指導(dǎo)下的行政管理還有較遠(yuǎn)的距離,在一定意義上說還帶有經(jīng)驗(yàn)行政的色彩。

2.它以手工式的操作技巧作為行政管理的方式方法,排斥科學(xué)技術(shù)手段與方法在行政管理過程中的運(yùn)用。在漫長(zhǎng)的行政管理歷史發(fā)展過程中,人們創(chuàng)造了很多行政管理的方式方法,傳統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)式的方式方法對(duì)于提高行政效率和質(zhì)量曾經(jīng)起過十分重要的作用。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,大量的科學(xué)研究成果和技術(shù)手段被運(yùn)用于行政管理過程之中,如通訊技術(shù)、信息技術(shù)等,尤其是電子政務(wù)和辦公自動(dòng)化的出現(xiàn),使行政管理方式方法的科學(xué)化成為一種必然趨勢(shì)。我國(guó)在電子政務(wù)和辦公自動(dòng)化方面也呈蓬勃發(fā)展之勢(shì),由于受到原有觀念和現(xiàn)有技術(shù)、經(jīng)費(fèi)等因素的影響,在這一發(fā)展過程中也存在不少問題。

3.它過分強(qiáng)調(diào)行政管理者個(gè)人的作用,不重視科學(xué)的行政管理制度建設(shè)和專家參與。經(jīng)驗(yàn)行政主要是依賴行政管理者個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行行政管理,認(rèn)為行政管理的效率與質(zhì)量是由行政管理者個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)決定的,往往不太重視科學(xué)的行政管理制度的建設(shè)。這就造成經(jīng)驗(yàn)行政與人治行政具有不可分離的關(guān)系,與法治行政則難以相容。這樣的行政管理者由于過于信任自己的行政經(jīng)驗(yàn),往往對(duì)于專家在行政管理過程中的應(yīng)有作用不易理解,有意無意排斥專家對(duì)行政過程的參與,常常造成決策的失誤。

三、典型的“人治行政”特色

1.行政管理的基礎(chǔ)權(quán)威來自領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人權(quán)威。在行政管理過程中總是離不開一定的權(quán)威資源,沒有一定的權(quán)威,行政管理過程中的管理者和被管理者的關(guān)系就建立不起來。在法治論者看來,這種權(quán)威當(dāng)然只能來源于法律,在人治論者而來,這種權(quán)威就是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人所具有,是由領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力或個(gè)人魅力所產(chǎn)生,誰的職位最高,權(quán)力最大或最具個(gè)人魅力,也就最有權(quán)威。

2.權(quán)大于法,以政策代替法律,在政策制定過程中領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人又起著決定性的作用。行政管理過程表現(xiàn)于行政權(quán)力運(yùn)用過程,即運(yùn)用行政權(quán)力來制定政策和執(zhí)行政策的過程,法治行政論者認(rèn)為公共政策的制定必須按照法定程序進(jìn)行,由法定的政策制定機(jī)構(gòu)決定。人治行政論者則認(rèn)為,政策制定是領(lǐng)導(dǎo)者的一個(gè)運(yùn)用謀略或策略的過程,行政領(lǐng)導(dǎo)者可以根據(jù)自己的意志或理念決定政策的內(nèi)容,認(rèn)為法律缺乏彈性,政策則可以隨機(jī)應(yīng)變,把政策變成一種高于法律的手段。

3.道德說教與服從個(gè)人權(quán)威相結(jié)合的行政運(yùn)行過程。行政管理者必須遵循一定的道德規(guī)范,道德教育作為行政管理的一種手段是必要的。人治行政模式則把這種必要的道德教育變成了上對(duì)下的一種道德說教,作為維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人權(quán)威的一種手段。人治行政是以個(gè)人權(quán)威和嚴(yán)格的等級(jí)制為基礎(chǔ)的,提倡忠于領(lǐng)導(dǎo)、服從領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)威是行政過程得以運(yùn)行的重要前提,道德說教正是建立這樣一個(gè)前提的重要手段。全球化時(shí)代的到來,使這種人治行政管理方式受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn),全球化首先是經(jīng)濟(jì)的全球化,經(jīng)濟(jì)全球化實(shí)際上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制作用的結(jié)果,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求就是法治行政,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)于建立統(tǒng)一市場(chǎng)的要求需要法律來加以規(guī)范,需要由法律權(quán)威來代替?zhèn)€人權(quán)威,以保持行政管理權(quán)威的穩(wěn)定性。

當(dāng)前我國(guó)行政管理有著鮮明管理行政的特色,這些特色深深植根于我國(guó)長(zhǎng)期的行政管理文化的土壤之中,又在世界大潮流之中,面臨著由管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變的迫切需要。

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