從“釣魚執(zhí)法”看行政執(zhí)法監(jiān)督

趙迎輝

前段時(shí)間,上海閔行區(qū)交通執(zhí)法大隊(duì)由于“釣魚執(zhí)法”,成為全國關(guān)注的焦點(diǎn)。據(jù)悉,“釣魚執(zhí)法”在上海及全國普遍存在,這幾年有愈演愈烈之勢。

“釣魚執(zhí)法”事件,暴露出我國行政執(zhí)法監(jiān)督體制存在諸多缺陷與不足

首先,人大監(jiān)督嚴(yán)重缺位。

權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督在所有的監(jiān)督形式中,最具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。對(duì)各級(jí)政府及其組成部門的行政執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督,是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。十屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第四章更是對(duì)執(zhí)法檢查做了專門規(guī)定,將執(zhí)法檢查納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。但是,人大監(jiān)督仍然普遍存在著一些不盡如人意的地方:有的例行公事,流于形式;有的講成績洋洋灑灑,講問題輕描淡寫;有的提建議原則抽象,抓整改敷衍了事,從而削弱了人大執(zhí)法檢查的監(jiān)督效果。

其次,司法監(jiān)督軟弱無力。

據(jù)遭遇“釣魚執(zhí)法”的另一位當(dāng)事人稱,此前針對(duì)“釣魚執(zhí)法”的訴訟,原告無一勝訴。所以,當(dāng)事人寧愿認(rèn)繳巨額罰款,甚至自斷手指,以證清白,也不愿費(fèi)時(shí)、費(fèi)錢、費(fèi)力去打一場毫無把握的官司。行政訴訟作為行政監(jiān)督的一種重要途徑,已經(jīng)喪失了它的基本功能,司法監(jiān)督形同虛設(shè)。

第三,內(nèi)部監(jiān)督完全失效。

除了外部監(jiān)督,行政機(jī)關(guān)還有自己的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,包括層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督。然而,這些監(jiān)督制度全部陷于癱瘓。

在“釣魚執(zhí)法”事件中,上海交通執(zhí)法大隊(duì)的上級(jí)部門不但完全沒有履行監(jiān)督職責(zé),反而在事發(fā)之后發(fā)布調(diào)查報(bào)告加以包庇,企圖蒙混過關(guān)。這也暴露出我國層級(jí)監(jiān)督制度存在的致命弊端:老子監(jiān)督兒子,監(jiān)督作用難以發(fā)揮。

專門監(jiān)督包括行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。在領(lǐng)導(dǎo)體制上,這些部門受雙重領(lǐng)導(dǎo),既受同級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),又受上級(jí)業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下,專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)受到的控制比較多,尤其是受制于執(zhí)行權(quán)。在組織上,監(jiān)督機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人,不是由同級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員兼任,就是由行政機(jī)關(guān)任命。在經(jīng)濟(jì)上,監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般都是從同級(jí)行政部門那里領(lǐng)取活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)、工資和獎(jiǎng)金等,從而在經(jīng)濟(jì)上受制于人。這種監(jiān)督體制嚴(yán)重影響了監(jiān)督主體的獨(dú)立性,使監(jiān)督人員在心理上有顧慮,難以毫無畏懼地展開工作,難以獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。

改變我國行政執(zhí)法監(jiān)督體制現(xiàn)狀的建議

第一,進(jìn)一步加強(qiáng)人大監(jiān)督,尤其是對(duì)執(zhí)法中的重點(diǎn)部位和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行專門監(jiān)督。

一要深入執(zhí)法檢查一線,開展經(jīng)常性監(jiān)督。把具體的執(zhí)法檢查納入重點(diǎn)視線,對(duì)執(zhí)法態(tài)度、程序等列為監(jiān)督內(nèi)容,糾正“冷、硬、橫”問題。二要圍繞熱難點(diǎn)開展監(jiān)督。從多方面分析問題,尋找根源,制定針對(duì)性的整改措施;通過加大現(xiàn)場督查力度與深度,隨機(jī)、隨時(shí)對(duì)執(zhí)法單位的涉案物品、行政強(qiáng)制措施的使用、案件辦理情況等內(nèi)容進(jìn)行檢查,促進(jìn)執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范。三要實(shí)行案件查處的提前介入制度。對(duì)重大案件,在調(diào)查處理的同時(shí),及時(shí)介入,防止證據(jù)滅失,形成信息共享制度。四要建立完善的督查機(jī)制。拓寬監(jiān)督渠道,在執(zhí)法區(qū)域聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員,對(duì)具體執(zhí)法行為開展明察暗訪。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題,及時(shí)通報(bào),限期整改。

第二,完善行政訴訟制度,強(qiáng)化司法監(jiān)督。

2009年11月,最高人民法院印發(fā)《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》的通知。要求各級(jí)人民法院進(jìn)一步重視和加強(qiáng)行政案件受理,依法保護(hù)當(dāng)事人訴訟權(quán)利,切實(shí)解決行政訴訟“告狀難”問題。

第三,規(guī)范權(quán)責(zé)范圍,建立嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

執(zhí)法部門要建立嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,正本清源,防微杜漸。首先,要嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線。全面推行行政執(zhí)法部門的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門核撥,行政部門在執(zhí)法中的罰沒收入和行政性收費(fèi)全額上繳財(cái)政,并納入財(cái)政預(yù)算管理制度。徹查部門設(shè)置的小金庫、小錢柜,以期從源頭上堵塞亂收費(fèi)、亂處罰。其次,要推行和完善行政執(zhí)法責(zé)任制。強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任,明確執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)。同時(shí),要把實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制與國家公務(wù)員的考核獎(jiǎng)懲制度結(jié)合起來,明確考核標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法。對(duì)執(zhí)法成績突出者予以獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)執(zhí)法過錯(cuò)者予以堅(jiān)決追究,對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者,要給予行政處分直至調(diào)離、清除出執(zhí)法隊(duì)伍。

第四,充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)督作用。

溫家寶總理多次提到,各級(jí)官員要接受互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督,聽取網(wǎng)民的呼聲?？傊?網(wǎng)絡(luò)不僅是表達(dá)社情民意的平臺(tái),更是社會(huì)監(jiān)督的重要方式,我們應(yīng)充分利用這種先進(jìn)的傳播工具加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督,使之發(fā)揮更大的作用。

(作者單位:山東省委黨校政法部)