淺談礦業(yè)土地復(fù)墾

林志美

摘要 隨著我國經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展,我國的土地破壞和生態(tài)環(huán)境的惡化已達(dá)到驚人的程度,特別是對礦產(chǎn)資源進(jìn)行開發(fā),由此引發(fā)的礦業(yè)土地資源遭到嚴(yán)重破壞,礦區(qū)土地復(fù)墾已經(jīng)成為重要的任務(wù)。如何對中國礦區(qū)進(jìn)行有效地開展土地復(fù)墾已是一個重要課題,本文在此對礦業(yè)土地復(fù)墾基本情況作了簡要的介紹。

關(guān)鍵詞 礦產(chǎn)資源 土地資源 土地復(fù)墾 礦業(yè)土地復(fù)墾

中圖分類號:D922.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-268-02

礦產(chǎn)資源是社會生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),是現(xiàn)代社會人們生產(chǎn)和生活都離不開的。它是指貯存于地殼內(nèi)部或表面的,經(jīng)過地質(zhì)成礦作用形成的,具有開發(fā)利用價值的各種礦物。所謂礦物是指地質(zhì)作用產(chǎn)生的具有相對固定的化學(xué)組成和物理性質(zhì)的天然單質(zhì)或者化合物。礦產(chǎn)資源屬于非可再生資源,其儲量是有限的。目前世界已知的礦產(chǎn)有1600多種,其中80多種應(yīng)用較廣泛。然而,它既包括了當(dāng)前技術(shù)經(jīng)濟條件下可以開發(fā)利用的以及具有潛在價值的在未來條件下可以開發(fā)利用的物質(zhì)。①而土地則是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ),也是地球上所有生物生存的基礎(chǔ)。我國土地資源呈現(xiàn)4個的特點②:一是土地資源豐富,但是人均量小;二是土地類型多樣;三是山地多,平地少,難以利用和質(zhì)量劣質(zhì)的土地比重較大;四是耕地后備資源不足。而且當(dāng)前,水土流失嚴(yán)重;土地沙漠化形勢嚴(yán)峻;土地次生鹽漬化和潛育化不容忽視;土地肥力下降明顯;土地污染加劇、破壞嚴(yán)重等是我國土地資源的重大問題。因此,我國《憲法》規(guī)定,一切使用土地的組織和個人,必須合理利用土地。但是,隨著科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展,人類對礦產(chǎn)資源的開發(fā)越來越猖狂,造成各種各樣的不良后果。生態(tài)破壞、環(huán)境污染以及開采礦產(chǎn)資源后對土地造成的破壞極其嚴(yán)重。因此,在礦業(yè)地區(qū)施行土地復(fù)墾迫在眉睫。

一、礦業(yè)土地復(fù)墾概述

土地復(fù)墾,是指對在生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地采取整治措施,使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動。它是充分利用土地資源、防止環(huán)境破壞、減少土地浪費、緩解土地供求矛盾的重要措施③。我國《土地管理法》也有相關(guān)規(guī)定,即因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞,用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾;沒有條件復(fù)墾和復(fù)墾不符合要求的,應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費,專項用于土地復(fù)墾?！锻恋貜?fù)墾規(guī)定》明確規(guī)定:對因在開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)活動中造成破壞和廢棄的土地,應(yīng)當(dāng)按照“誰破壞,誰復(fù)墾”的原則,采取整治措施,使其恢復(fù)到可供利用的狀態(tài);有付鏗任務(wù)的企業(yè)和個人應(yīng)當(dāng)完成復(fù)墾任務(wù)。國務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》對土地復(fù)墾的對象、原則、土地復(fù)墾的填充物、復(fù)墾費用的列支、復(fù)墾土地的歸屬和使用及違法責(zé)任作出了比較具體的規(guī)定。土地復(fù)墾的對象是在生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地。土地復(fù)墾的責(zé)任原則是“誰破壞,誰復(fù)墾”。在生產(chǎn)建設(shè)過程中破壞的土地,可以有企業(yè)和個人自行復(fù)墾,也可以由其他有條件的單位和個人承包復(fù)墾。土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)充分利用鄰近企業(yè)的廢棄物。對利用廢棄物進(jìn)行土地復(fù)墾和在指定的土地復(fù)墾區(qū)傾倒廢棄物的,擁有廢棄物的一方和擁有土地復(fù)墾區(qū)的一方均不得向?qū)Ψ绞杖≠M用。土地復(fù)墾的費用,應(yīng)根據(jù)復(fù)墾對象情況和復(fù)墾土地的用途加以確定。基本建設(shè)過程中破壞的土地,土地復(fù)墾費用從基本建設(shè)投資中列支;生產(chǎn)過程中破壞的土地,土地復(fù)墾費用從企業(yè)更新改造資金中列支;經(jīng)復(fù)墾后直接用于基本建設(shè)的,土地復(fù)墾費用從該項基本建設(shè)投資中列支;由國家征用并能夠以復(fù)墾后的收益形成償付能力的,土地復(fù)墾費用還可以用集資或者向銀行貸款的方式籌集。復(fù)墾土地的歸屬,應(yīng)根據(jù)土地原來的所有權(quán)和復(fù)墾土地的投資情況加以確定。企業(yè)(不含鄉(xiāng)村的集體企業(yè)和私營企業(yè))在生產(chǎn)過程中破壞的集體所有土地,不能恢復(fù)原用途或者復(fù)墾后需要用于國家建設(shè)的,由國家征用;不能恢復(fù)用途但原集體經(jīng)濟組織愿意保留的,可以不實行國家征用;可以恢復(fù)原用途,但國家建設(shè)不需要的復(fù)墾土地,不實行國家征用。生產(chǎn)過程中破壞的國家征用的土地,企業(yè)用自有資金或者貸款進(jìn)行復(fù)墾的,復(fù)墾后的土地歸該復(fù)墾企業(yè)使用;企業(yè)采用承包或者集資方式進(jìn)行復(fù)墾的,復(fù)墾后的土地使用權(quán)和收益分配,依照承包合同或者集資協(xié)議的期限和條件確定;因國家生產(chǎn)建設(shè)需要提前收回的,企業(yè)應(yīng)當(dāng)對承包合同或者集資協(xié)議的另一方當(dāng)事人支付適當(dāng)?shù)难a償費;生產(chǎn)過程中破壞的國家不征用的土地,復(fù)墾后仍歸集體經(jīng)濟組織使用。

國務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》的具體規(guī)定也適用于礦業(yè)土地復(fù)墾。因此,由此可見,礦業(yè)土地復(fù)墾即有關(guān)單位或者個人對因在開采礦產(chǎn)資源活動中造成破壞和廢棄的土地,應(yīng)當(dāng)按照“誰破壞,誰復(fù)墾”的原則,采取整治措施,使其恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)。礦業(yè)土地復(fù)墾的對象明顯就是由于開采礦產(chǎn)資源而進(jìn)行挖損、塌陷、壓占等而被破壞的土地,并且其基本原則就是“誰破壞,誰復(fù)墾”。

二、礦業(yè)土地復(fù)墾的現(xiàn)狀與治理對策

(一)礦業(yè)土地復(fù)墾取得的成績

自1989年國務(wù)院頒布實施《土地復(fù)墾規(guī)定》后,土地復(fù)墾工作已逐步引起各級政府、有關(guān)部門和廣大群眾的重視。國土資源部除了在采礦權(quán)登記會審工作中納入土地復(fù)墾的評價因素外,每年還利用部分新增建設(shè)用地有償使用費開展土地復(fù)墾工作。同時,在2003年印發(fā)的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》中規(guī)劃了冀東煤炭鋼鐵基地、晉陜蒙煤炭化工基地等11個土地復(fù)墾重點地區(qū),為今后的工作指明了發(fā)展方向。各地也結(jié)合實際情況,制定了相關(guān)政策。如河北、山西、江蘇、安徽、寧夏、遼寧、海南等地,就在一定范圍內(nèi)針對某一種類型的生產(chǎn)建設(shè)破壞土地的復(fù)墾,規(guī)定了收繳土地復(fù)墾費或收繳土地復(fù)墾保證金;浙江、山東、內(nèi)蒙等地則以地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例的形式對礦區(qū)土地復(fù)墾工作提出了要求。經(jīng)過社會各界的共同努力,全國土地復(fù)墾率已明顯上升。

(二)礦業(yè)土地復(fù)墾存在問題及其治理對策

由于礦產(chǎn)資源開發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動,挖廢、塌陷、壓占等破壞了大量土地資源,況且我國現(xiàn)又正處于工業(yè)化快速發(fā)展階段,挖廢、塌陷、壓占的土地資源更加急劇,使原本就十分緊張的耕地保護(hù)形勢更為嚴(yán)峻。而且土地復(fù)墾舊賬未還、新賬又欠,土地復(fù)墾速度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上破壞速度。據(jù)粗略估算,目前我國各種人為因素造成破壞廢棄的土地約1333萬公頃(2億畝)左右,約占耕地總面積的10%以上,其中僅采礦破壞的土地面積就達(dá)600萬公頃(9000萬畝),土地復(fù)墾率在12%左右。雖然對由于礦業(yè)引起的土地問題進(jìn)行復(fù)墾在進(jìn)行中,但目前仍然存在一些問題,例如:政府和社會對于土地復(fù)墾工作的認(rèn)識不到位。長期以來,各級政府將GDP的增長看成是衡量政績的主要指標(biāo)。一些地方官員雖已意識到一些生產(chǎn)建設(shè)項目特別是采礦對土地資源造成了嚴(yán)重的破壞,給當(dāng)?shù)乩习傩諑砹藶?zāi)難,影響了社會穩(wěn)定,但在處理政績觀和科學(xué)發(fā)展觀、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的時候,往往更關(guān)心本屆政府的財稅收入和眼前的發(fā)展。對于地方如何可持續(xù)發(fā)展,子孫如何生存則作為不大。不少地方政府寄希望于中央政府,希望中央資金能解決地方老百姓的生活和生存問題,對履行政府監(jiān)管職能,要求企業(yè)執(zhí)行“誰破壞、誰復(fù)墾”的法律規(guī)定存在畏難心理。還有就是土地復(fù)墾的法制體系建設(shè)仍需加強,1989年《土地復(fù)墾規(guī)定》的實施,標(biāo)志著我國土地復(fù)墾初步走上法制化、規(guī)范化道路,在計劃經(jīng)濟時期發(fā)揮了重大作用。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、法律制度的變遷、企業(yè)所有制形式的改變和土地管理方式等的變化,一些條款已不適應(yīng)土地復(fù)墾實際需要。新修訂的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》和現(xiàn)行的《煤炭法》、《鐵路法》等法律中雖然都有土地復(fù)墾方面的規(guī)定,但規(guī)定比較籠統(tǒng),操作性不強。主要表現(xiàn)在采礦用地管理比較混亂、采礦用地的收回政策不明晰、復(fù)墾土地的退出機制需要深化和復(fù)墾利益分配機制不清等方面。土地復(fù)墾工作需要在制度、機制等方面進(jìn)一步創(chuàng)新。

由于歷史的原因,我國的礦區(qū)土地復(fù)墾工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于其他發(fā)達(dá)國家,特別是我國解放后建立的礦區(qū)(煤炭基地),到現(xiàn)在已經(jīng)有相當(dāng)一部分到了資源枯竭時期。因此,目前我國礦區(qū)土地復(fù)墾工作進(jìn)展十分緩慢,土地復(fù)墾率僅有12%左右。正是由于問題的大量存在,礦業(yè)土地復(fù)墾治理對策應(yīng)當(dāng)考慮以下幾點:首先,在公眾范圍內(nèi)大量普及礦業(yè)土地復(fù)墾的重要性及極力推廣公眾參與礦業(yè)土地復(fù)墾意識,讓公眾積極參與礦業(yè)土地復(fù)墾活動,并根據(jù)“誰破壞,誰復(fù)墾”原則形成一種復(fù)墾責(zé)任,并以法律的形式予以規(guī)定下來;其次,需要切實可行的措施保障土地復(fù)墾資金投入,礦產(chǎn)資源開發(fā)造成對土地的破壞80%未得到及時恢復(fù)利用,很多是歷史遺留廢棄地。建部以來,中央加大了對歷史遺留廢棄地的復(fù)墾投資力度,2001年至2006年,國家投資土地開發(fā)整理項目資金規(guī)模達(dá)300億元,開發(fā)整理復(fù)墾土地162萬公頃,但土地復(fù)墾投資僅36億元,復(fù)墾土地規(guī)模僅10萬公頃。投資規(guī)模與土地復(fù)墾任務(wù)不匹配。因此應(yīng)當(dāng)加大土地復(fù)墾資金投入,不能僅靠單位或者個人的力量,而是可以建立相應(yīng)的土地復(fù)墾資金貸款制度;政府應(yīng)當(dāng)加大力度鼓勵和指引土地復(fù)墾。對于歷史遺留廢棄地,按照“誰投資,誰受益”的原則,加大投資力度,采取多形式、多渠道投資方式,鼓勵社會資金參與土地復(fù)墾,投資者依法優(yōu)先取得土地使用權(quán)。

三、國外礦業(yè)土地復(fù)墾經(jīng)驗

美國、澳大利亞等國的土地復(fù)墾率達(dá)到了50%以上,取得了為世人所矚目的成就,其中關(guān)鍵就在于他們建立了一套較為完善的土地復(fù)墾制度。

在美國,礦區(qū)復(fù)墾的管理工作主要由內(nèi)政部牽頭,由內(nèi)政部露天采礦與復(fù)墾辦公室負(fù)責(zé)實施,礦業(yè)局、土地局和環(huán)境保護(hù)署等部門協(xié)助對與本部門有關(guān)的土地復(fù)墾工作進(jìn)行管理,各州資源部負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)礦區(qū)的復(fù)墾工作。美國礦區(qū)復(fù)墾管理的主要做法,一是建立健全法規(guī),美國的露天采礦與復(fù)墾法早在1977年就已經(jīng)頒布并實施,并經(jīng)過了兩次較大規(guī)模的修改和完善。二是劃定礦區(qū)復(fù)墾的界限,將礦區(qū)復(fù)墾分為法律頒布前和法律頒布后,使恢復(fù)治理工作責(zé)任明確。三是建立開采許可證制度。不持部或州頒發(fā)的許可證,任何單位或個人不得進(jìn)行采礦。四是實行礦山復(fù)墾保證金制度。即生產(chǎn)建設(shè)企業(yè)的經(jīng)營者為履行土地復(fù)墾義務(wù),按政府規(guī)定的數(shù)量和時間繳納保證金,如果企業(yè)按規(guī)定履行了土地復(fù)墾義務(wù)并達(dá)到政府規(guī)定的恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn),政府將退還該保證金,否則政府將動用這筆資金進(jìn)行土地復(fù)墾工作。

在澳大利亞,礦區(qū)土地復(fù)墾管理工作主要由環(huán)境局負(fù)責(zé),他們的多種復(fù)墾技術(shù)世界領(lǐng)先。他們認(rèn)為采礦是一種暫時性的土地利用方式,土地復(fù)墾就是要將干擾過的土地恢復(fù)到穩(wěn)定和有生產(chǎn)能力,且適合社區(qū)或社區(qū)能夠接受的狀態(tài)。澳大利亞的土地復(fù)墾一般要經(jīng)歷以下階段:初期規(guī)劃、審批通過、清理植被、土壤轉(zhuǎn)移、存放和替代、生物鏈重組、養(yǎng)護(hù)恢復(fù)、檢查驗收。它也執(zhí)行復(fù)墾保證金制度,并且基于鼓勵和推廣的目的,它會要求復(fù)墾工作做得最好的幾家礦業(yè)公司只繳納25%的復(fù)墾保證金,而其他的公司則必須100%地繳納。

其他國家也有較為完善的復(fù)墾制度,如巴西的“退化土地復(fù)墾計劃”、西班牙的“采礦破壞區(qū)復(fù)墾計劃”、加拿大安大略省的“閉坑計劃”等。這些制度在有關(guān)的法律、法規(guī)中都有明確的說明,有的甚至制定了專門的法律來保障其得以貫徹執(zhí)行。

四、結(jié)語

由于對礦產(chǎn)資源的大量挖掘,致使礦業(yè)土地資源已經(jīng)遭到嚴(yán)重的破壞,對礦區(qū)土地進(jìn)行復(fù)墾已經(jīng)迫在眉睫。因此,采取各種有效措施對礦業(yè)土地進(jìn)行復(fù)墾已成為必須,應(yīng)當(dāng)呼吁全社會成員,為此做出自己的貢獻(xiàn)。

注釋:

①②黃錫生.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué).重慶大學(xué)出版社.2005年版.第161頁,第150-151頁.

③金瑞林.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué).北京大學(xué)出版社.2006年版.第327頁.