論檢察制度改革

黎　毅

摘要 公平與正義是我們國家司法制度必須保障的最終目的,也是我們檢察機(jī)關(guān)制度改革的目標(biāo)。我們要通過檢察制度改革,建立起能夠全面保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義的社會(huì)主義檢察制度。本文提出了以下建議:理順檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部體制,淡化行政色彩;對檢察人員分類管理,科學(xué)配置檢察權(quán);檢察官當(dāng)事人化,切實(shí)履行客觀公正義務(wù);擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍,強(qiáng)化社會(huì)化職能。

關(guān)鍵詞 檢察制度 檢察人員 檢察權(quán)

中圖分類號(hào):D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-169-02

黨的十六大報(bào)告在談到司法體制改革時(shí),第一句話是:“社會(huì)主義的司法制度必須保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義”。公平與正義是我們國家司法制度所必須保障的最終目的,也是我們檢察機(jī)關(guān)制度改革的目標(biāo)。我們要通過檢察制度改革,建立起能夠全面保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義的社會(huì)主義檢察制度。要實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公平和正義,那么,監(jiān)察制度改革的一切構(gòu)想和方案都應(yīng)當(dāng)受到這個(gè)目標(biāo)的制約和檢驗(yàn)。從有利于保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義的目標(biāo)去努力,對不利于保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義的檢察制度,我們就應(yīng)當(dāng)擯棄,應(yīng)當(dāng)改革。對于檢察機(jī)關(guān)來說,要保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義,就必須強(qiáng)化兩個(gè)能力,即執(zhí)法能力和法律監(jiān)督能力?？偟膩碚f,檢察改革就是要最大化的調(diào)動(dòng)辦案人員的辦案積極性和主動(dòng)性,努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。

一、理順檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部體制,淡化行政色彩

檢察體制分為外部體制和內(nèi)部體制。前者是指檢察機(jī)關(guān)之間以及檢察機(jī)關(guān)與其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)如人大、政府等部門之間的權(quán)力配置關(guān)系。后者是指同一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各檢察主體之間在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置等方面所形成的體系及其相應(yīng)運(yùn)作制度的統(tǒng)稱。

(一)免除檢察長的最后排眾請示權(quán),貫徹檢委會(huì)民主集中制原則

檢委會(huì)作為檢察院這一機(jī)關(guān)法人的權(quán)力機(jī)構(gòu)和智囊機(jī)構(gòu),應(yīng)在檢察院黨委和檢察長的宏觀領(lǐng)導(dǎo)之下依法獨(dú)立地履行微觀的檢察職能。檢察長可以主持檢委會(huì)并對重大檢察問題的討論行使一票表決權(quán),但不應(yīng)存在現(xiàn)行有關(guān)立法中設(shè)置的最后排眾請示權(quán)或檢察實(shí)踐中出現(xiàn)的檢察長一票否決權(quán)。檢察院黨委和檢察長均不能包辦具體的檢察業(yè)務(wù),絕不能黨司不分或以檢察長取代檢委會(huì)。

(二)強(qiáng)化檢察官權(quán)力,引入司法管理方式

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部重新配置檢察權(quán),使檢察官應(yīng)當(dāng)成為辦理案件并具有一定決定權(quán)而且權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的檢察權(quán)行使主體。這種改革可以分兩步走;第一步還權(quán)于檢察官,即將檢察長和部門負(fù)責(zé)人的一部分權(quán)力劃歸檢察官。如可規(guī)定科處長只在行政事務(wù)上領(lǐng)導(dǎo)檢察官,而在業(yè)務(wù)上無權(quán)改變檢察官的決定等等。第二步,待時(shí)機(jī)成熟,可借鑒國外做法,賦予檢察官在訴訟法上的獨(dú)立主體地位,即在受到一定限制符合一定條件的情況下,檢察官可以合法對抗檢察長的指令。此時(shí)檢察官的訴訟行為具有程序上的效力,檢察長無權(quán)決定或終止檢察官的訴訟行為(除非檢察官本身行為違法而符合替換條件),檢察長只能在事后追究其組織法上的責(zé)任。

(三)落實(shí)辦案責(zé)任制

在我國檢察體制之下,一方面主辦主訴檢察官對于檢委會(huì)的決定有義務(wù)執(zhí)行,否則就是不服從上級領(lǐng)導(dǎo);另一方面,提交檢委會(huì)認(rèn)論的案件往往都是重大復(fù)雜案件,受認(rèn)知能力的限制主辦主訴檢察官不可能均能明辨真理。綜合以上兩點(diǎn)筆者認(rèn)為,在推行辦案責(zé)任制和錯(cuò)案責(zé)任追究制后,應(yīng)按以下原則承擔(dān)責(zé)任:1.對主辦、主訴檢察官作出決定的案件,若決定錯(cuò)誤則由主辦、主訴檢察官承擔(dān)錯(cuò)案責(zé)任。2.對檢委會(huì)作出決定的案件,若決定錯(cuò)誤由與此決定意見一致的檢委會(huì)委員和主辦、主訴檢察官承擔(dān)錯(cuò)案責(zé)任。3.對檢委會(huì)作出決定的案件,若決定正確則由與此意見不一致的檢委會(huì)委員和主辦、主訴檢察官承擔(dān)業(yè)務(wù)瑕疵責(zé)任,負(fù)面影響其業(yè)務(wù)水平的考核。

(四)檢委會(huì)、檢察長分權(quán),檢察業(yè)務(wù)與行政事務(wù)分案負(fù)責(zé)

檢察職能對應(yīng)的客體是檢察業(yè)務(wù),行使行政管理職能對應(yīng)的客體是行政事務(wù),兩者在性質(zhì)上根本不同。筆者建議對重大檢察業(yè)務(wù)問題的討論實(shí)行檢委會(huì)負(fù)責(zé)制,對重大行政事務(wù)的研討實(shí)行檢察長負(fù)責(zé)制。因?yàn)闄z察業(yè)務(wù)法律專業(yè)性很強(qiáng),需要由法學(xué)專業(yè)知識(shí)深厚、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的人員組成的檢委會(huì)集體討論決定。而行政事務(wù)處理的政策性較強(qiáng),檢察長作為檢察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人,一般政治素質(zhì)和政策水平都很強(qiáng),處理行政事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)豐富,因此由其對行政事務(wù)作出決定應(yīng)是最合適不過的。

二、對檢察人員分類管理,科學(xué)配置檢察權(quán)

檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員,有特定的含義。檢察官之外的人員如書記員、司法行政人員、司法警察、專業(yè)技術(shù)人員、工勤人員顯然不是法律意義上檢察官,不能與檢察官畫等號(hào)。檢察人員按其工作性質(zhì)、責(zé)任大小、難易程度、任職資格加以細(xì)分,使其責(zé)、權(quán)、利明確,走專業(yè)化之路,實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的合理配置,是檢察管理改革的內(nèi)在要求。

(一)突破行政“官本位”觀念

將一定數(shù)量的高級別干部職數(shù),除了配置到必要的領(lǐng)導(dǎo)管理層外,更多的是大量傾斜于從事辦案的專業(yè)人員,從而使其中一部分人敢于承擔(dān)辦案的主訴、主辦責(zé)任,另一部分人勝任和安心于辦案的輔助職位,使檢察官職業(yè)的發(fā)展得到充裕的職數(shù)支撐,使檢察官或其輔助官(檢察事務(wù)官和檢察書記官)有必要的發(fā)展空間而不至于擠行政官的獨(dú)木橋。

(二)實(shí)現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)隊(duì)伍“精英化”

檢察人員人類管理的目的在于建立一支專業(yè)化、高素質(zhì)的檢察隊(duì)伍,其成果最終體現(xiàn)在培養(yǎng)一批相當(dāng)質(zhì)量和數(shù)量的高級別的專家型人才。因此檢察業(yè)務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)尤其是檢察官素質(zhì)的提高也相應(yīng)地在改革的通盤考慮之例,必須嚴(yán)把入口、疏通出口,將那些不適應(yīng)要求的檢察人員調(diào)離崗位,啟動(dòng)和步入精英化的良性循環(huán)機(jī)制。

(三)提高檢察業(yè)務(wù)人員的待遇

從優(yōu)待檢,提高檢察業(yè)務(wù)人員的待遇,有利于建立一支高素質(zhì)的檢察隊(duì)伍。根據(jù)中央從優(yōu)待檢的精神,參照國外大多數(shù)國家檢察業(yè)務(wù)人員工資高于公務(wù)員工資的通例,應(yīng)取消檢察業(yè)務(wù)的行政級別,按檢察官的等級確定其經(jīng)濟(jì)待遇,讓其工資自成體系,平均工資水平應(yīng)略高于行政機(jī)關(guān)工作人員。

三、檢察官當(dāng)事人化,切實(shí)履行客觀公正義務(wù)

我國新刑訴法加強(qiáng)了人權(quán)保障的指導(dǎo)思想,對我國原來的強(qiáng)職權(quán)主義訴訟模式進(jìn)行了根本改造,其基本思想是著力塑造一個(gè)控辯雙方平等對抗的新型訴訟結(jié)構(gòu)?；诳剞q平等對抗的要求,檢察官在訴訟中的地位應(yīng)當(dāng)事人化。但檢察機(jī)關(guān)作為國家追訴機(jī)關(guān)代表國家提起公訴,這一身份特征使其必然區(qū)別于代表個(gè)人起訴的民事原告。這表現(xiàn)在代表國家追訴的檢察官在現(xiàn)代刑事訴訟中除承擔(dān)控訴義務(wù)外,還承擔(dān)著另外一項(xiàng)重要的訴訟義務(wù):客觀公正義務(wù),前一項(xiàng)義務(wù)使檢察官成為刑事訴訟中的一方當(dāng)事人;而后一項(xiàng)義務(wù)則使檢察官具有了司法官或準(zhǔn)司法官的地位。換句話說,檢察官在刑事訴訟中具有當(dāng)事人和司法官的雙重身份,這就使刑事訴訟中控辯雙方的平等對抗應(yīng)當(dāng)是有底限的,檢察官角色在當(dāng)事人化的同時(shí),不能違背其客觀公正的義務(wù)。

四、擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍,強(qiáng)化社會(huì)化職能

綜觀世界各國檢察制度的變化和發(fā)展,不同類型和模式的檢察制度之間相互借鑒和融合,檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)職能的強(qiáng)化和完備已成為當(dāng)今國際檢察制度改革和發(fā)展的主要趨勢。突出表現(xiàn)為:

第一,檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)從起訴和不起訴擴(kuò)大至包含刑事調(diào)解、沒收犯罪工具和犯罪所得、無報(bào)酬的公益勞動(dòng)等在內(nèi)的多種裁量措施。為了更好地提高訴訟效率,世界各國陸續(xù)賦予檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律酌情對明顯不需要起訴的案件進(jìn)行處理的裁量權(quán)。如法國刑訴法典規(guī)定,檢察官在決定提起公訴前,可以征得當(dāng)事人同意進(jìn)行調(diào)解,且若檢察官認(rèn)為采取刑事調(diào)解比起訴更有利于補(bǔ)償由于犯罪給被害人造成的損失時(shí),則可依職權(quán)直接作出決定。

第二,檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍從刑事訴訟領(lǐng)域向民事和行政訴訟領(lǐng)域擴(kuò)展。隨著社會(huì)生活的日益復(fù)雜化,檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)和公眾利益的維擴(kuò)大者,開始比較廣泛地干預(yù)涉及國家利益或公眾整體利益的民事訴訟和行政訴訟。發(fā)展至今,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)干預(yù)民事訴訟和行政訴訟的國家已很多。例如在英國,總檢察長和副總檢察長在涉及政府重大利益的民事訴訟中代表政府進(jìn)行追訴。此外美國、日本、德國、意大利、比利時(shí)、澳在利亞、巴西等國家都以法律或判例的形式確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)力和責(zé)任參與民事與行政訴訟

第三,檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍已從訴訟領(lǐng)域拓寬到社會(huì)生活的其他方面。例如西班牙檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)為喪失勞動(dòng)能力的訴訟人,代理或提供保護(hù),并促進(jìn)建立民法規(guī)定的保護(hù)性機(jī)構(gòu)及其它旨在保護(hù)未成年人和無人保護(hù)者的機(jī)構(gòu)等。