試論我國(guó)檢察人員分類管理制度的完善

李望衡

【摘 要】 本文在闡述我國(guó)檢察人員分類管理制度內(nèi)涵與改革動(dòng)因的基礎(chǔ)上，探討了完善路徑：精細(xì)測(cè)算員額制影響因子，確保人員配置比例科學(xué)合理；明確人員分類標(biāo)準(zhǔn)，保證辦案人員數(shù)量；完善檢察官招錄制度，保證輔助人員的晉升渠道。

【關(guān)鍵詞】 檢察人員；分類管理制度；內(nèi)涵；改革動(dòng)因；完善路徑

自十八大以來，新一輪司法改革正通過試點(diǎn)的方式在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個(gè)省市鋪展開來，隨著中央的進(jìn)一步部署，在6省市已取得的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上將進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍并逐漸推廣至全國(guó)。本輪司法制度改革的重心由關(guān)注司法運(yùn)行機(jī)制改革轉(zhuǎn)為司法體制改革與運(yùn)行機(jī)制改革齊頭并進(jìn)，其中司法人員分類管理作為基礎(chǔ)性的改革措施尤為引人關(guān)注且關(guān)系著本輪司法改革的成敗。

一、檢察人員分類管理制度內(nèi)涵

1、人員分類管理制度的內(nèi)涵

完善司法人員分類管理制度是當(dāng)前6個(gè)試點(diǎn)省市司法體制改革的四大任務(wù)之一，是保障司法隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化的前提條件。十八屆三中全會(huì)報(bào)告明確指出“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴選機(jī)制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度。”那么，何為檢察人員？何為檢察人員分類管理制度呢？根據(jù)1998年《法律辭?！范x，檢察人員是“各級(jí)人民檢察院中納入中央政法專項(xiàng)編制，依法履行檢察、檢察輔助、司法行政職能，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利，在編在職的除工勤人員以外的人員”。而不少學(xué)者認(rèn)為，檢察人員分類管理主要包括檢察人員的分類以及分類后的管理兩部分。前者主要是將檢察機(jī)關(guān)人員分成幾個(gè)序列來管理的問題，而后者則主要包括檢察人員的考評(píng)和獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、保障機(jī)制等配套措施。但筆者認(rèn)為，這樣模糊籠統(tǒng)的定義并沒能真正地反應(yīng)出檢察人員分類管理制度的深度內(nèi)涵。檢察人員分類管理還需進(jìn)一步反應(yīng)出分類標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榉诸悩?biāo)準(zhǔn)的不同會(huì)形成不同的人員分類管理模式，體現(xiàn)著不同的價(jià)值取向。

2、我國(guó)人員分類管理制度改革的歷史沿革

我國(guó)在1998年就開始提出人員分類管理，最高檢又在2000、2004、2009分別制定了三個(gè)三年檢察改革意見，相應(yīng)地我國(guó)檢察人員分類管理改革也走過了從籌備、試點(diǎn)到推進(jìn)三個(gè)階段。

（1）改革籌備階段（1998年-2003年）。1999年，最高檢在《檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃》中首次明確提出對(duì)檢察人員進(jìn)行分類改革，并選擇了上海、重慶、山東的四個(gè)基層檢察院開始極小范圍的試點(diǎn)改革。2000年，第一個(gè)《檢察改革三年實(shí)施意見》出臺(tái)，明確提出“實(shí)行檢察官、書記員、司法警察、司法行政人員的分類管理，分離技術(shù)性、服務(wù)性人員”。隨后的三年，上海、廣東的部分檢察院開始積極探索人員分類管理的方案，最高檢在研討和總結(jié)試點(diǎn)工作后，制定了《檢察人員分類改革框架方案》。

（2）改革試點(diǎn)階段（2004年-2006年）。2004年開始，檢察人員分類管理工作得到進(jìn)一步完善，檢察人員被分為檢察官、檢察事務(wù)官、檢察行政官的做法從重慶進(jìn)行試點(diǎn)到最終得到最高檢在《2004-2008年全國(guó)檢察人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃》中肯定并積極推廣。2005年《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》又一次提出要“推行檢察人員分類改革，對(duì)檢察人員實(shí)行分類管理。制定檢察官單獨(dú)職務(wù)序列，確定檢察官職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系”。2006年，最高檢廣泛征求分類管理框架方案的意見。

（3）改革推進(jìn)階段（2007年-至今）。2007年，我國(guó)的試點(diǎn)工作大體完成。總體上，人員分類管理改革并不順利，好多措施并沒有完成或說基本上沒完全完成，最終原因都出在行政化管理模式問題上，大家積極性不高，改革阻力太大。于是最高檢在總結(jié)以上階段的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制定出《檢察人員分類管理改革方案》作為未來人員分類管理的指導(dǎo)性文件。2013年《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三個(gè)專門序列，希望改變以往長(zhǎng)期存在的行政化管理模式，進(jìn)一步掃清檢察工作中地方化和行政化的障礙。

二、我國(guó)檢察人員分類管理制度改革的動(dòng)因

當(dāng)前我國(guó)檢察人員分類管理不夠完善，對(duì)現(xiàn)狀的不滿是導(dǎo)致本輪人員分類管理的動(dòng)因所在。

1、檢察官序列和行政序列雙重管理，行政色彩濃厚

長(zhǎng)期以來，我國(guó)檢察系統(tǒng)人員管理上并存著檢察官序列和行政職務(wù)序列兩種管理模式，一方面，《檢察官法》規(guī)定有檢察官、書記員和司法行政人員三類，并將檢察官等級(jí)又進(jìn)一步分為四等十二級(jí)，但在涉及檢察人員切身利益的薪酬待遇、人員晉升等方面又套用了與普通公務(wù)員相同的行政序列化管理模式，為了讓薪酬、晉升得到改變，不少檢察官又不由自主地?cái)D上了行政級(jí)別這座“獨(dú)木橋”，嚴(yán)重壓抑著檢察人員的積極性。

2、檢察官隊(duì)伍復(fù)雜，人員素質(zhì)差異大

從目前情況來看，由于當(dāng)前檢察人員適用《公務(wù)員法》的行政管理模式，所有的職稱與行政級(jí)別掛鉤。為了提高薪酬福利、晉升、考核等目的，檢察行政人員和檢察業(yè)務(wù)人員都走上了檢察官序列，于是出現(xiàn)了檢察官分布在各個(gè)處室內(nèi)，導(dǎo)致了我國(guó)檢察官隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)參差不齊的情況發(fā)生。比如，出于歷史原因，當(dāng)前的檢察官隊(duì)伍有文學(xué)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、醫(yī)學(xué)等專業(yè)背景，人員學(xué)歷從高小到全日制研究生不等。如此一來，嚴(yán)重分散和削弱了我國(guó)檢察官實(shí)力。拿某市為例，全市檢察機(jī)關(guān)503個(gè)政法專項(xiàng)編制中研究生學(xué)歷34人，占比7.4%；本科384人，占比83.3%；?？?9人，占比8.5%；高中及以下4人，占比0.8%。

3、檢察人員分布不合理，人才浪費(fèi)嚴(yán)重

一方面，檢察官隊(duì)伍里有很大一部分人不具備檢察官資格的人，卻長(zhǎng)期占用著大量檢察官的編制。而另一方面，一些具備了檢察官資格的檢察官長(zhǎng)期分配到綜合部門或者綜合業(yè)務(wù)部門，并沒有真正發(fā)揮人才優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)重造成了人力資源和檢察資源的浪費(fèi)，進(jìn)一步加深了檢察機(jī)關(guān)“案多人少”的矛盾，也成為了檢察人員流失的重要原因。

4、檢察官的地位不高，待遇與責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱

當(dāng)前我國(guó)檢察官薪酬待遇與責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱的形勢(shì)十分突出，辦案和不辦案的，只要其行政級(jí)別相同，工資與福利待遇就基本相同。此種“平均主義”的做法實(shí)際上極不公平，因?yàn)橥瑯拥幕貓?bào)，辦案的檢察人員卻要付出更多的努力，承擔(dān)更多的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。付出和回報(bào)的不對(duì)等，容易打擊辦案人員的積極性，降低案件辦理的效率，檢察隊(duì)伍的素質(zhì)也無法得到提高。在這樣的背景之下，《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》通過建立起檢察官單獨(dú)的序列，使其與司法輔助人員、司法行政人員區(qū)別對(duì)待，輔之相對(duì)等的薪酬待遇、考評(píng)獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)晉升機(jī)制等一系列配套措施，使檢察官的主體地位得到凸顯，意義十分重大。

三、我國(guó)檢察人員分類管理制度的完善路徑

1、精細(xì)測(cè)算員額制影響因子，確保人員配置比例科學(xué)合理

根據(jù)中組部和最高檢的文件，在本輪檢察人員分類管理改革中，檢察人員將分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類。其中，最高檢、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)檢察院的檢察官和檢察輔助人員在中央政法專項(xiàng)編制各占70%、75%、80%、85%的員額比例，而行政人員所占員額比例分別為30%、25%、20%、15%左右。但人員數(shù)額配置問題是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，需要充分靈活地考慮到各省、各市、各縣所轄地域面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素。在考慮檢察官員額時(shí)如何判定哪些因素會(huì)重點(diǎn)影響檢察工作量？確定適合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要的檢察官比例，需要認(rèn)真精細(xì)地測(cè)算，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)人口社會(huì)等因素和各院歷年辦案總量、案件類別、難易程度算出合理的人員比例。

2、明確人員分類標(biāo)準(zhǔn)，保證辦案人員數(shù)量

根據(jù)實(shí)際情況，目標(biāo)不少的檢察院仍堅(jiān)持以簡(jiǎn)單地論資排輩分配法官檢察官名額，不辦案的行政領(lǐng)導(dǎo)占用檢察官的名額而導(dǎo)致實(shí)際辦案的一線檢察官被迫進(jìn)入了檢察輔助人員或者行政人員的序列。為了實(shí)現(xiàn)司法改革不打折扣地推行下去，明確司法人員劃分標(biāo)準(zhǔn)十分重要。除依《檢察官法》相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)基于各級(jí)檢察機(jī)關(guān)不同的職權(quán)定位和職能分工，不僅要堅(jiān)持能力標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)素養(yǎng)，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)辦案經(jīng)驗(yàn)與工作資歷，權(quán)衡職業(yè)道德素養(yǎng)與辦案成績(jī)，來綜合考察擬任人選。

3、完善檢察官招錄制度，保證輔助人員的晉升渠道

根據(jù)十八屆三中全會(huì)的進(jìn)一步部署，初任檢察官由省級(jí)人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層檢察院任職；上一級(jí)檢察院的檢察官一般從下一級(jí)檢察院的優(yōu)秀檢察官中遴選。這就涉及到檢察院工作人員的來源問題，主要包括招錄和遴選兩種途徑。對(duì)于招錄，我們需要建立一個(gè)公平公正的平臺(tái)選拔一些優(yōu)秀的具有高等素質(zhì)的法律人員進(jìn)入基層檢察院，充實(shí)檢察隊(duì)伍，提高檢察人員的總體素質(zhì)。對(duì)于遴選，需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)科學(xué)的遴選機(jī)制使基層優(yōu)秀的檢察官脫穎而出。

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