中國世界遺產(chǎn)地投融資狀況芻議

安定明

摘要:世界遺產(chǎn)是人類歷史發(fā)展的活化石,是大自然賜給我們的瑰寶。然而人類在開發(fā)利用世界遺產(chǎn)的過程中,卻面臨著非常嚴重的融資困境。就當前中國世界遺產(chǎn)地在投融資中存在的問題進行了剖析,并結(jié)合國外在世界遺產(chǎn)投融資中的成功經(jīng)驗,提出了自己的看法。

關鍵詞:中國;世界遺產(chǎn)地;投融資

中圖分類號:F830.9文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)30-0060-02

世界遺產(chǎn)是大自然的造化,是人類歷史發(fā)展的真實寫照,是大自然與古人類留給我們的的寶貴財富。因此,保護世界遺產(chǎn)是歷史賦予我們的神圣使命,是實現(xiàn)人類文明進程和可持續(xù)發(fā)展的必然要求,是造福全人類的千秋偉業(yè)。中國在1985年正式加入世界遺產(chǎn)組織以后,就積極地投身于世界遺產(chǎn)的申報工作。截至2009年6月,中國已經(jīng)擁有世界遺產(chǎn)38項,其中世界文化遺產(chǎn)25項、世界自然遺產(chǎn)7項、文化景觀2項、世界自然與文化雙重遺產(chǎn)4項?，F(xiàn)在,世界遺產(chǎn),正以其獨特的魅力,吸引著各方游客蜂擁而至,成為遺產(chǎn)地經(jīng)濟發(fā)展的助推劑。然而世界遺產(chǎn)作為遺產(chǎn)地旅游業(yè)發(fā)展的重要依托,在為當?shù)亟?jīng)濟注入活力的同時,卻面臨著非常嚴峻的融資困境,嚴重地制約著其自身發(fā)展。

在中國,世界遺產(chǎn)的管理經(jīng)費主要由中央和地方財政撥款預付。20世紀80年代以來,建設部每年用于國家風景名勝區(qū)的管理經(jīng)費是1 000萬元,平均每個景區(qū)8.4萬元,而作為世界遺產(chǎn)的國家級風景名勝區(qū)僅有18處。一些比較大的風景區(qū),如黃山、廬山等僅職工工資一項每年就需要支付1 000萬元以上[1]。由于中國許多世界遺產(chǎn)都處于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),地方財政收人有限,因此景區(qū)門票收入就成為當?shù)刎斦杖氲闹饕獊碓础＞皡^(qū)收入在上繳財政以后,幾乎所剩無幾。由于國內(nèi)各個世界遺產(chǎn)地,大多運用門票收人來維持自己的日常運轉(zhuǎn),因此造成遺產(chǎn)地直接用于遺產(chǎn)保護的經(jīng)費嚴重不足,甚至有些地方竟將經(jīng)費大部分挪用。例如,據(jù)資料顯示,重慶大足石刻年收人2 000多萬元,其中有900多萬元需上交地方財政;武當山年門票收人1 000多萬元,全部用于景區(qū)1 800多名職工的工資支出和扶貧工作,而用于遺產(chǎn)保護的經(jīng)費幾乎為零[2]。

1.財政投入不足,金融支持乏力,加重了地方財政負擔。中國世界遺產(chǎn)地的管理經(jīng)費主要來自中央和地方財政撥款,但由于中國財力有限,因此每年投入到景區(qū)的資金非常微薄。以九寨溝為例,新中國成立以來的總投入不到1億元,而保護所需的經(jīng)費每年就至少需要2 000萬元[3]。另一方面,由于遺產(chǎn)類景區(qū)屬于社會公益事業(yè),其投資額巨大,回報期長,因此金融部門往往對其缺乏投資興趣。遺產(chǎn)類景區(qū)的發(fā)展主要依靠政府財政撥款和銀行貸款,由于經(jīng)費來源單一,因此加重了地方財政負擔,提高了遺產(chǎn)地的融資成本,使得景區(qū)很難發(fā)展壯大。

2.過分地依靠“門票”收入來維持運轉(zhuǎn),影響了遺產(chǎn)地發(fā)展的后勁。嚴格來講,遺產(chǎn)地的收入應該由門票收入、自主經(jīng)營收入以及管轄區(qū)內(nèi)各類旅游企業(yè)上繳的管理費用構(gòu)成。但是目前中國遺產(chǎn)類景區(qū)主要是依靠門票收入來維持運轉(zhuǎn)。據(jù)研究顯示,在良性運作的旅游景區(qū)中,其門票收入應該占到該景區(qū)總收入的15%以下,一般不會超過20%,而目前在中國的旅游景區(qū)收入中這個數(shù)字平均要達到30%～40%。一些知名度較高的景區(qū),其門票收入甚至要占到其總收入的50%以上,個別景區(qū)甚至高達90%以上[4]。由于景區(qū)主要以門票收入為主,所以使得景區(qū)過分看重“門票經(jīng)濟”,而忽視了景區(qū)自主經(jīng)營管理水平的提高。盡管近些年來景區(qū)門票價格不斷攀升,但仍存在著巨大的資金缺口問題。

3.投融資機制僵化,融資渠道不暢通。在中國,由于絕大多數(shù)世界遺產(chǎn)地還是沿用計劃經(jīng)濟時期的管理模式,因此管理機制僵化,市場化程度很低。由于遺產(chǎn)地分別隸屬于不同的管理部門,而各部門往往只從各自的利益角度來考慮對遺產(chǎn)的開發(fā)利用問題。建設、文物、林業(yè)和國土資源等部門往往從遺產(chǎn)保護的角度來考慮問題,因此對景區(qū)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離、景區(qū)上市等問題持反對意見;而旅游部門則從發(fā)展旅游業(yè)的角度來考慮問題,對其持支持態(tài)度。因此,雖然景區(qū)上市對于遺產(chǎn)地的融資具有積極作用,但國家已于1999年3月明確做出了國家風景名勝區(qū)暫停上市的決定。與此同時,一些景區(qū)主管部門如建設、文物管理等部門還不斷明確表態(tài)反對出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán),并頒布了有關禁止風景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定,這就使得景區(qū)通過出讓經(jīng)營權(quán)來解決融資問題始終處于不確定的狀態(tài)之中[5]。

在融資方面,西方國家的一些做法對于解決中國的世界遺產(chǎn)投融資問題很有借鑒意義。例如在美國,國家公園作為社會公益事業(yè),其保護經(jīng)費主要來自政府的財政撥款。而在意大利,大約有65%的保護經(jīng)費來自政府財政,其余的則主要通過發(fā)行彩票、接收捐贈等方式來獲得。政府只負責文物保護,而其經(jīng)營管理則主要由私人企業(yè)來完成;芬蘭則主要通過發(fā)行彩票的方式來籌集資金[6];在法國,由國家直接投資經(jīng)營管理的重點文物古跡不足5%,其文物古跡半數(shù)以上由私人企業(yè)經(jīng)營管理;另外,在希臘、西班牙等許多國家,就連價值連城的古城堡都允許出售,包括外國人也可以購買,有的只需交納1歐元的象征性收費就可以。但是法律要求其購買者必須投入資金進行維護,并且必須有相當部分向公眾開放,從而形成保護與利用的良性循環(huán)機制[7]。

1.提高自我積累能力,改善投融資機制。眾所周知,自我積累是遺產(chǎn)地得以生存和發(fā)展的基礎。如果遺產(chǎn)地沒有一定的自我積累能力,單純依靠政府財政撥款與銀行貸款是很難得到持久發(fā)展的。因此,遺產(chǎn)地要想走上可持續(xù)發(fā)展之路,就必須苦練內(nèi)功,通過拓寬和延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,改善景區(qū)經(jīng)營管理水平,來提高自我積累能力。景區(qū)要充分利用遺產(chǎn)的資源優(yōu)勢,充分挖掘遺產(chǎn)地的文化內(nèi)涵,大力延伸景區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈條,積極開發(fā)一些旅游衍生產(chǎn)品。通過旅游商品的開發(fā)以及一些民俗節(jié)慶活動的開展,一方面可以豐富游客的旅游生活,另一方面也增加了景區(qū)的資金積累。

2.實行市場化運作,提高遺產(chǎn)地投融資能力。世界遺產(chǎn)作為全人類的共同財富,雖然其產(chǎn)權(quán)歸國家所有,但是為了實現(xiàn)世界遺產(chǎn)的可持續(xù)利用,我們必須學會借鑒國際上的先進經(jīng)驗,對其實行市場化運作與企業(yè)化經(jīng)營。也就是要將世界遺產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)逐步分離,以提高世界遺產(chǎn)的投融資能力。換句話說,就是要在法律允許的條件下,在保證遺產(chǎn)地的原真性與完整性不被破壞的前提下,只要有利于遺產(chǎn)地的融資,我們就應該提倡。

3.拓寬投融資渠道,構(gòu)建多元化的投融資結(jié)構(gòu)。在發(fā)達國家,遺產(chǎn)的投資主要來自政府與社會力量,而且融資的方式也是多種多樣。中國作為一個發(fā)展中國家,光靠政府的投資是遠遠不夠的。在遺產(chǎn)投融資問題上,我們必須充分地借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗,逐步實現(xiàn)由政府單一投資向政府、企業(yè)、個人、社會力量等多元化的投融資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。要廣泛動員各種社會力量積極地投身于遺產(chǎn)保護事業(yè)。通過政府與企業(yè)的合資經(jīng)營,不僅可以減輕企業(yè)的投資風險,而且在客觀上也可為政府減輕投資壓力。我們可嘗試通過經(jīng)營權(quán)招投標的方式,來選擇一個實力比較雄厚的專業(yè)性機構(gòu)來進行經(jīng)營管理,通過專營條例或者合約的方式來強化監(jiān)管,以保證遺產(chǎn)地的原真性與完整性不被破壞。

4.加大金融支持力度,完善投融資機制。對世界遺產(chǎn)地進行投資,必須得到現(xiàn)代金融系統(tǒng)的全方位支持,加大金融業(yè)對世界遺產(chǎn)的投資力度。隨著以信息交易為主要內(nèi)容的金融業(yè)的迅速發(fā)展,遺產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以嘗試通過發(fā)行股票、債券,或者進行社會集資的方式進行直接融資,也可以通過流動資金貸款、固定資產(chǎn)貸款、聯(lián)營股本貸款、產(chǎn)權(quán)市場上的溢價轉(zhuǎn)讓和拍賣、項目貸款、國際銀團融資等方式進行間接融資,以解決資本的短缺問題。在這方面,中國的世界遺產(chǎn)地有著廣闊的利用空間[8]。

5.建立遺產(chǎn)保護基金,以遺產(chǎn)養(yǎng)遺產(chǎn)?；鹜顿Y是目前國際上各個發(fā)達國家從事遺產(chǎn)保護與開發(fā)的重要融資渠道。它可以接受各種社會投資,包括企業(yè)和個人的資助;同時也可以整合各種社會資源,包括資金、債券、不動產(chǎn)等,通過有效而規(guī)范的資金運作,資助公益性事業(yè)。對于為全社會提供公共產(chǎn)品和服務的遺產(chǎn)地,國家應該在加大財政投入力度、鼓勵社會資本投資開發(fā)的同時,設立世界遺產(chǎn)投融資基金,對世界遺產(chǎn)的開發(fā)保護與運營給予專項資金支持。另外,國家還可以規(guī)定,將遺產(chǎn)地門票收入的一部分作為遺產(chǎn)保護基金,并以法律的形式固定下來,以保證遺產(chǎn)保護能夠得到及時足額的資金支持,做到以遺產(chǎn)養(yǎng)遺產(chǎn)。