淺論我國行政壟斷的法律規(guī)制

梁耀中

摘要行政壟斷的本質(zhì)是政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制和排除競爭,是國家權(quán)力對市場經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù),它的存在和蔓延是阻礙我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大障礙。由于行政壟斷產(chǎn)生的原因和背景極其復(fù)雜,只有采取多種方式和手段,綜合整治才能湊效。但從長遠(yuǎn)看有效制止行政壟斷主要依靠切實(shí)可行和富有力度的法制手段。

關(guān)鍵詞經(jīng)濟(jì)壟斷 行政壟斷 競爭 反壟斷法 法律規(guī)制

中圖分類號:D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,市場經(jīng)濟(jì)體制也相應(yīng)的逐步建立和完善,壟斷與反壟斷問題日益成為社會各界普遍重視和廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,進(jìn)一步推進(jìn)社會主義和諧社會偉大事業(yè)的建設(shè),創(chuàng)建兼顧效率與公平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和良好的競爭環(huán)境,保證企業(yè)自主經(jīng)營和國家有效監(jiān)管,建立一個健康、合理、有序的市場體系,就必須了解行政壟斷的本質(zhì)特征,并結(jié)合我國的具體情況,而且還要借鑒其他先進(jìn)國家的立法經(jīng)驗(yàn),綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段對行政壟斷予以規(guī)制。

1 行政壟斷的法律規(guī)制

1.1行政壟斷的含義與危害

行政壟斷是指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力,排斥、扭曲或限制市場競爭的行為。與經(jīng)濟(jì)壟斷相比,行政壟斷特點(diǎn)明顯:(1)實(shí)施主體為政府及其所屬部門,而非市場競爭者;(2)形成行政壟斷的憑借力量是行政權(quán)力,而非經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢;(3)行政壟斷有抽象與具體之分,既存在強(qiáng)制買賣、限制市場準(zhǔn)入等通過具體行政行為而實(shí)施的壟斷,也存在制定含有排除或者限制競爭內(nèi)容的一般規(guī)定等通過抽象行政行為而實(shí)施的壟斷;(4)行政壟斷的強(qiáng)制性較經(jīng)濟(jì)壟斷明顯;(5)本質(zhì)上,行政壟斷是一種濫用行政權(quán)力的行政違法行為。

在危害性上,行政壟斷較經(jīng)濟(jì)壟斷更甚,因?yàn)樗举|(zhì)上是一種超經(jīng)濟(jì)壟斷,完全擺脫了市場規(guī)制的束縛,任何市場主體都不具有行政部門的種種“實(shí)效性”權(quán)力,都無法與行政壟斷相抗衡。同時,最漠視市場其他經(jīng)營主體權(quán)利和消費(fèi)者利益的,也恰恰是實(shí)行行政壟斷的政府部門和得到壟斷支持的經(jīng)營者。因?yàn)樵诩夹g(shù)和經(jīng)濟(jì)條件革新,潛在競爭向現(xiàn)實(shí)競爭轉(zhuǎn)化變得更為容易的情況下,經(jīng)濟(jì)性的壟斷者在競爭的過程中多少還是受到競爭壓力的,而行政壟斷者卻往往是零壓力,所以它對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)主體利益的危害也最大。

1.2行政壟斷的成因

行政壟斷是處于市場化改革初期的我國的一個突出現(xiàn)象,其成因多而復(fù)雜。體制轉(zhuǎn)軌過程中形成的政府及其所屬部門深入經(jīng)濟(jì)生活過甚、對經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多的“弊病”,是行政壟斷產(chǎn)生的根本原因。我國原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制扭曲了政府與企業(yè)之間的應(yīng)有關(guān)系,而體制改革過程中政企分離的進(jìn)度又不平衡,致使某些領(lǐng)域企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換、政府職能的轉(zhuǎn)變比較緩慢,非必要的行政權(quán)力一時無法完全從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中撤除。

利益驅(qū)動也是形成行政壟斷的重要原因。地方政府既然是地方利益的代表者,并享有利益行為的實(shí)施權(quán),就必然會作出有利于自己和其轄區(qū)利益的政策選擇。

1.3行政壟斷的表現(xiàn)

目前危害較大、亟待規(guī)制的行政壟斷主要有:(1)地區(qū)封鎖,即地方政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力,限制外地商品流入本地市場或限制本地商品流向外地市場;(2)部門壟斷,即政府及其所屬部門借助經(jīng)營者和自己存在或曾經(jīng)存在的隸屬關(guān)系,濫用行政權(quán)力,限制本部門經(jīng)營者與他部門經(jīng)營者的交易;(3)政府設(shè)立行政性公司,即政府及其所屬部門濫用其權(quán)力,設(shè)立在一定行業(yè)具有統(tǒng)制、管理功能的公司,實(shí)質(zhì)為權(quán)力與利益的變相結(jié)合;(4)政府限定交易,即政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力,限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品或服務(wù),限制其他競爭方正當(dāng)?shù)慕?jīng)營利益;(5)限制市場準(zhǔn)入,即政府及其所屬部門違反法律、行政法規(guī),濫用行政權(quán)力,限制經(jīng)營者的市場準(zhǔn)入,排除、限制市場競爭;(6)強(qiáng)制經(jīng)營者限制競爭,地方政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力,強(qiáng)制經(jīng)營者從事排除或者限制市場競爭的行為。

2 行政壟斷的特征

行政壟斷是一種在行為主體、行為方式、行為形式等方面都不同于濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位、合謀限制競爭等經(jīng)濟(jì)性壟斷行為的限制競爭行為。盡管行政壟斷的具體表現(xiàn)形式多樣,但是所有領(lǐng)域的行政壟斷都具有以下特征。

2.1行政壟斷的主體特定

從政治、經(jīng)濟(jì)、法律角度看,行政壟斷的實(shí)施主體一般都是具有行政管理職能的、非營利性的公法人,與濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位、合謀限制競爭等經(jīng)濟(jì)壟斷形態(tài)的主體(從事商品生產(chǎn)經(jīng)營或提供勞務(wù)的私利經(jīng)濟(jì)組織)是非同質(zhì)主體。如派出所屬于公安局的派出機(jī)構(gòu)。如果派出所在辦理居民身份證過程中限定公民到指定的照相館照相,便屬于派出所濫用行政權(quán)力強(qiáng)迫公民在指定的照相館接受服務(wù),不但使公民的自由選擇權(quán)喪失,而且公平競爭受到了限制,我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行遭到了擾亂,不符合我國《反不正當(dāng)競爭法》第7條的有關(guān)規(guī)定。

2.2行政壟斷的本質(zhì)

行政壟斷是指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力排斥、扭曲和限制公平競爭。它的本質(zhì)為行政主體行政權(quán)力的濫用。這里所說的“濫用”,就是指政府及其所屬部門對行政自由裁量權(quán)不合理、不恰當(dāng)行使而導(dǎo)致的明顯的違法行為。所以,行政壟斷與正常合理的國家壟斷、自然壟斷或國家特許壟斷之間最本質(zhì)的界限和嚴(yán)格的區(qū)別在于它本身是一種違法行為。但是,與源于濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)壟斷相區(qū)別的是,行政權(quán)力作為其行政違法行為所濫用的優(yōu)勢是行政權(quán)力。從一定意義上來說,行政壟斷可以被稱之為超經(jīng)濟(jì)的壟斷,它的最本質(zhì)特征是排斥、扭曲或限制經(jīng)濟(jì)正常競爭。

2.3行政壟斷行為的高度抽象性

行政壟斷行為主要表現(xiàn)為“抽象行政行為”,它具有高度抽象性。行政壟斷的實(shí)質(zhì)是憑借行政權(quán)力限制、排斥或者扭曲市場自由競爭,它往往以政府決議、政策或命令的形式表現(xiàn)出來,是政府及其所屬部門實(shí)施的一項(xiàng)具體行為,更重要的是,它的內(nèi)容多數(shù)是針對不特定的市場行為或市場主體的抽象規(guī)范,它的抽象性表現(xiàn)相當(dāng)突出。正因?yàn)槿绱?行政壟斷才是比經(jīng)濟(jì)壟斷危害更嚴(yán)重、更持久的一種制度性的壟斷。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立以及公開、公平、公正、合理、有序的競爭秩序的形成也受到其直接影響。

3 我國反對行政壟斷的現(xiàn)行法律規(guī)制及其分析

我國反對行政壟斷的現(xiàn)行法律的出臺,進(jìn)一步完善了我國行政壟斷有關(guān)方面的責(zé)任制度,加大了對有關(guān)行政壟斷主體的處罰力度,同時建立和健全了反行政壟斷有關(guān)司法救濟(jì)制度。各國規(guī)定了對于違反反壟斷法的行為主體的制裁的各種不同的方式,實(shí)行了對刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任的綜合運(yùn)用,同時為履行世貿(mào)組織規(guī)則中有關(guān)司法審查的要求,積極應(yīng)對加入世貿(mào)組織的制度需求,放寬市場主體對行政壟斷案件的起訴條件的限制,擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)對行政壟斷案件的管轄范圍和有效制約,增強(qiáng)司法機(jī)構(gòu)對行政壟斷的管轄力度和效果,實(shí)行司法權(quán)力對行政壟斷的最終審查和約束起到了很好的推動作用。

同時,針對“政府及其所屬部門”所實(shí)行的行政壟斷行為的產(chǎn)生可能性,事件一旦發(fā)生,受損害的企業(yè)和受害人有權(quán)提出行政復(fù)議,如果受損害的企業(yè)和受害人對行政復(fù)議的決定不服,可以依法向人民法院提起訴訟。

4 建立健全規(guī)制行政壟斷的法律監(jiān)督體系

鑒于行政壟斷的復(fù)雜性,根治難度極大,至少在相當(dāng)長的時期內(nèi),必須采取政治、法律、經(jīng)濟(jì)手段,進(jìn)行綜合整治,才能奏效。由于《反壟斷法》頒布和實(shí)施,我國規(guī)制行政壟斷的法律、法規(guī)漸趨完善,這為我國規(guī)制行政壟斷行為提供了新的、強(qiáng)有力的法律支撐。而且從長遠(yuǎn)看,制止行政壟斷主要還是依靠法律手段。并且法律對制止行政壟斷的規(guī)定必須行之有效和強(qiáng)勁有力,否則,即使法律條文再多,也是一紙空文,沒有實(shí)效。鑒于此,我們應(yīng)當(dāng)采取以下措施,從根本上保證法律的實(shí)施。

(1)推進(jìn)體制創(chuàng)新,轉(zhuǎn)變政府職能。繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革,建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制,推進(jìn)政府決策的民主化、科學(xué)化,按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境,不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

(2)推進(jìn)政企分工,為反壟斷掃除障礙。積極推進(jìn)政企分工,廢除壟斷行業(yè)市場的特權(quán),建立健全形成全國統(tǒng)一市場的規(guī)章制度,取消行政壟斷行業(yè)所享有的特殊權(quán)力和特殊政策,打破種種市場準(zhǔn)入障礙,給予私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以同等待遇,取消市場上的身份管制。特別是要在產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)等方面割斷壟斷企業(yè)與政府之間的政治、經(jīng)濟(jì)“臍帶”,取消政府對所屬企業(yè)的各種虧損補(bǔ)貼,政府與這些企業(yè)明確新的需求方與供需方合同關(guān)系,迫使企業(yè)重組,鼓勵優(yōu)勢企業(yè)兼并劣勢企業(yè)。

(3)完善行政壟斷的責(zé)任制度,加大對行政壟斷主體的處罰力度,同時建立反行政壟斷的司法救濟(jì)制度。對于違反反壟斷法的行為主體的制裁,各國規(guī)定了各種不同的方式,借實(shí)行刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任的承擔(dān)綜合運(yùn)用。同時適應(yīng)加入WTO的需要,履行WTO規(guī)則中有關(guān)司法審查的要求,擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)對行政壟斷案件的管轄范圍、放寬市場主體對行政壟斷案件的起訴條件,實(shí)行司法權(quán)力對行政壟斷的最終審查和約束。針對“政府及其所屬部門”所實(shí)行的行政壟斷行為,規(guī)定受害的企業(yè)和受害者有權(quán)提出行政復(fù)議,如對行政復(fù)議的決定不服,可以依法向人民法院提起訴訟。另外,適時修改《行政訴訟法》賦予行政壟斷行為的受害人有針對抽象行政壟斷行為提起行政訴訟的權(quán)力。

(4)建立健全規(guī)制行政壟斷的法律監(jiān)督體系。鑒于行政壟斷的復(fù)雜性,不僅要從立法、行政、執(zhí)法、司法方面保證規(guī)制行政壟斷行為的有效實(shí)施,還應(yīng)該建立健全輔助法律實(shí)施的法制監(jiān)督體系。這主要應(yīng)從兩個方面予以實(shí)施:第一,搞好經(jīng)濟(jì)法制教育,增強(qiáng)群眾自覺同行政壟斷行為作斗爭的法制觀念,建立健全有獎激勵制度,對舉報(bào)政府及其所屬機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力,排斥、限制、扭曲市場競爭的群眾給予適當(dāng)?shù)莫剟?并為其保密,拓寬制止行政壟斷的渠道;第二,要進(jìn)一步有效地規(guī)范市場秩序,制止行政壟斷行為,就必須加強(qiáng)反壟斷法的實(shí)施,加強(qiáng)對行政壟斷案件審判程序和裁決執(zhí)行的監(jiān)督,做到有法可依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。

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