農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)淺析

安 潔

摘 要:近年來(lái),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題越來(lái)越引起人們的重視。本文分析了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵、形式、特點(diǎn)、作用以及目前存在的問(wèn)題,在此基礎(chǔ)上提出了解決問(wèn)題的建議。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn) 土地使用權(quán) 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心

中圖分類(lèi)號(hào):F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、 土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵、形式、新特點(diǎn)

(一)土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵。

廣義上,集體土地流轉(zhuǎn)可分為所有權(quán)流轉(zhuǎn)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)和土地用途流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)是指由于國(guó)家征用,土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的一種方式;土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民集體或個(gè)體農(nóng)戶(hù)將其使用的集體非農(nóng)建設(shè)用地通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式讓與他人使用的行為;土地用途流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體農(nóng)用地向集體非農(nóng)用地轉(zhuǎn)變,改變了土地利用方式。狹義所談的土地流轉(zhuǎn)一般是指土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),是指農(nóng)民將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)按照“依法、自愿、有償”的原則轉(zhuǎn)讓給其他單位或個(gè)人。其內(nèi)涵是將土地上的各種權(quán)屬分離開(kāi)來(lái),在明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活使用權(quán)、強(qiáng)化管理權(quán)的框架下,將土地使用權(quán)從承包權(quán)中分離出來(lái), 建立土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制,是對(duì)一定范圍中的土地資源進(jìn)行合理而有效的重新配置。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段土地經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新的客觀(guān)選擇,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)可以打破小規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局, 促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置, 增加農(nóng)民收入, 是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的選擇之一。

(二)土地流轉(zhuǎn)的主要形式。

目前土地流轉(zhuǎn)的主要形式有:(1)轉(zhuǎn)包。即承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶(hù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變, 原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù), 接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。(2)轉(zhuǎn)讓。即承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源,經(jīng)承包方申請(qǐng)和發(fā)包方同意,將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù),由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。(3)互換。即承包方之問(wèn)為方便耕作或者各自需要,對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換,同時(shí)交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。(4)入股 。即實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán),自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán),入股組成股份公司或者合作社等,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。(5)出租。即承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租后原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)。

(三)土地流轉(zhuǎn)的新特點(diǎn)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也出現(xiàn)了許多新特點(diǎn):(1)參與主體多層次性,包括鄉(xiāng)村組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組農(nóng)民個(gè)人等;(2)土地流轉(zhuǎn)方式多樣性,包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租和股份合作等形式;(3)流轉(zhuǎn)期限不等,既有期限達(dá)10~30年的長(zhǎng)期租賃,又有1~2年的短期出租;(4)流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大,速度加快;(5)從沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向內(nèi)地?cái)U(kuò)張,但區(qū)域之間的流轉(zhuǎn)差異較大。

二、 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極作用與目前存在的問(wèn)題

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極作用。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的積極作用。首先促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活躍和農(nóng)民收入的增加。實(shí)行土地轉(zhuǎn)包以來(lái),農(nóng)民在外出打工之際,可將承包的土地轉(zhuǎn)包他人。促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次,提高了我國(guó)農(nóng)村土地的利用率,減少了農(nóng)村土地的荒蕪現(xiàn)象。再次,土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和集約化經(jīng)營(yíng)的水平。在實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)過(guò)程中,農(nóng)戶(hù)與企業(yè)或市場(chǎng)中介聯(lián)合起來(lái),二者互惠互利,相互依存形成了新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。

(二)目前存在的問(wèn)題。

目前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)興起和發(fā)展的時(shí)間還不長(zhǎng),也存在較多的問(wèn)題,主要有:(1)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)的法律環(huán)境不夠?qū)捤?。我?guó)目前的法律對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制是比較嚴(yán)格的。事實(shí)上,集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員雖可以使用本集體土地興辦企業(yè)或建住房,卻不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或出租,這意味著農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在法律上是禁止流轉(zhuǎn)的。農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)只能自發(fā)、私下的進(jìn)行,這給土地的利用直接造成混亂,使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量難以有效控制。(2)在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來(lái),隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的興起和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的推進(jìn),土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺(tái),但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問(wèn)題。有的部門(mén)和企業(yè)利用農(nóng)民法律意識(shí)和法律知識(shí)嚴(yán)重缺乏的弱點(diǎn),避開(kāi)政府的監(jiān)管,通過(guò)私下與農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同,按較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)獲取土地后,又高價(jià)賣(mài)出,無(wú)形中盤(pán)剝農(nóng)民的利益。(3)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。由于《土地管理法》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚無(wú)明確規(guī)定,國(guó)家、省、市至今沒(méi)有規(guī)范的政策指導(dǎo)操作,沒(méi)有具體明確的土地流轉(zhuǎn)管理主體,目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行,口頭合同穩(wěn)定性差,雙方利益無(wú)法受到法律保護(hù),不便于管理,極易引發(fā)土地糾紛,不利于農(nóng)村的和諧發(fā)展。

三、 土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)建議

(一)完善和創(chuàng)新現(xiàn)行有關(guān)法律政策。

使農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)有法可依,并對(duì)流轉(zhuǎn)主體,流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)期限等作出明確具體的規(guī)定,使其具有可操作性,還應(yīng)當(dāng)明確對(duì)違反土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定的行為應(yīng)承擔(dān)的法律后果。

(二)加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)行為的管理。

首先,依法進(jìn)行集體土地使用權(quán)變更登記。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)的規(guī)定,在經(jīng)過(guò)縣有關(guān)人民政府批準(zhǔn)后,由同級(jí)國(guó)土資源部門(mén)辦理土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù),進(jìn)行土地使用權(quán)變更登記。嚴(yán)格土地使用權(quán)變更登記程序。依法辦理變更登記的,必須提供土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同、村組及 2/3 以上村民同意進(jìn)行流轉(zhuǎn)的書(shū)面意見(jiàn)、使用權(quán)證明來(lái)源等資料,還必須界址清楚,無(wú)權(quán)屬糾紛,涉及改變土地用途的,必須符合土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)規(guī)劃。

其次,加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范在動(dòng)員農(nóng)民流轉(zhuǎn)集體土地使用權(quán)必須簽訂書(shū)面合同的前提下,國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)合同的示范文本,合同文本應(yīng)當(dāng)載明流轉(zhuǎn)標(biāo)的、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限等內(nèi)容。同時(shí),要規(guī)定土地流轉(zhuǎn)合同做為依法辦理土地使用權(quán)變更登記必須提交的資料。另外,鄉(xiāng)、村兩級(jí)還應(yīng)建立相應(yīng)的流轉(zhuǎn)合同檔案。

最后,尊重農(nóng)民意愿, 確保農(nóng)民利益集體土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中,是采取出讓、出租、還是作價(jià)入股等形式完全由農(nóng)民自己決定,必須由 2/3以上的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者村民代表同意后方可實(shí)施,使農(nóng)民集體的土地所有權(quán)真正得到體現(xiàn)。國(guó)家為了公共利益需要,依法對(duì)集體建設(shè)用地實(shí)行征收或者征用的,該土地集體所有者和使用者應(yīng)當(dāng)服從,但必須經(jīng)過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議 2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。即必須征求村民的同意后才能報(bào)批,保障村民的知情權(quán)和參與權(quán)。

(三)培育流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。

可嘗試成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,為農(nóng)民提供實(shí)在的服務(wù),例如建立臺(tái)賬,戶(hù)主在核實(shí)表上簽字蓋章;掛牌流轉(zhuǎn),統(tǒng)計(jì)流轉(zhuǎn)土地情況并進(jìn)行公示,方便有關(guān)個(gè)人和組織及時(shí)獲取流轉(zhuǎn)信息;底價(jià)指導(dǎo),建立防范農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的土地流轉(zhuǎn)最低指導(dǎo)價(jià),避免暗箱操作;收益遞增,根據(jù)流轉(zhuǎn)預(yù)期收益按年限確定遞增幅度,改變長(zhǎng)年一個(gè)價(jià)的狀況。

(四)研究制定土地承包糾紛調(diào)解和仲裁辦法。

穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,準(zhǔn)確及時(shí)地調(diào)解承包合同糾紛,有利于緩解農(nóng)村矛盾,保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。各級(jí)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)要抓好合同的鑒證工作,并妥善保存合同文本,以監(jiān)督合同的正常履行,同時(shí)要總結(jié)平時(shí)的調(diào)解經(jīng)驗(yàn),制定切實(shí)可行的糾紛調(diào)解和仲裁辦法,并成立專(zhuān)門(mén)的調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu),及時(shí)有效地調(diào)解合同糾紛,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn):

[1]劉濤.遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn).中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2003,24(6)

[2]丁秋菊.我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題及對(duì)策.資源與產(chǎn)業(yè), 2006 8(3)

[3]黃賢金等.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形成機(jī)理、運(yùn)行方式及制度規(guī)范研究.江蘇社會(huì)科學(xué),2002,(2)