試論公共權(quán)力異化的成因與制約

侯睿夫

摘 要:本文描述了公共權(quán)力異化的各種表現(xiàn),進而從人性二重性和制度不完善兩個方面分析了公共權(quán)力異化的原因,并提出了制約公共權(quán)力異化的基本途徑是提高公共權(quán)力主體自身的道德修養(yǎng)、構(gòu)建完善的公共權(quán)力監(jiān)督機制和充分厘清市場與政府之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞:公共權(quán)力 異化 制約

中圖分類號:D616 文獻標識碼:A

伴隨著政治和經(jīng)濟體制改革的不斷深化,人們的價值觀念、生活方式和行為方式也正悄然地發(fā)生著改變。在權(quán)力缺乏嚴格制約的情況下,權(quán)力無疑可能成為追逐利益者用以謀求自身利益的最佳手段。公共權(quán)力的異化引發(fā)了一系列嚴重的社會和政治問題,日益受到人們的廣泛關(guān)注。因此,分析公共權(quán)力異化問題的成因并探討有效的制約機制,對于加強政府的公信力建設(shè)和緩和社會不同階層的矛盾,進而促使我國經(jīng)濟和政治健康發(fā)展,具有重大的現(xiàn)實意義。

一、公共權(quán)力異化的表現(xiàn)

所謂公共權(quán)力,是指在公共管理過程中,由國家機關(guān)和其它公共組織掌握并行使的,用以處理社會事務(wù)、維持社會的穩(wěn)定和增進公共利益的權(quán)力。在政治領(lǐng)域,公共權(quán)力作為權(quán)力的一種類型,在繼承支配性這一權(quán)力的本質(zhì)屬性的同時,還具有壟斷性和普遍性。與私人權(quán)利相比,由于公共權(quán)力來自于人民權(quán)力的讓渡或委托,是人民意志的體現(xiàn),故具有公共性這一特性,而這一特性也決定了公共權(quán)力具有為社會公眾謀求福利的本質(zhì)。支配性是公共權(quán)力得以有效運行的重要手段,通常表現(xiàn)為強制要求人們作出某種行為的力量。而公共性則是公共權(quán)力運行的最終目的,體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的思想。公共權(quán)力的最終來源是人民,因此,公共權(quán)力的行使要對人民負責,并為社會大眾謀求利益。

然而,正如馬克思主義理論所認為的,公共權(quán)力從其產(chǎn)生開始,就存在著被異化的可能。在公共管理過程中,如果權(quán)力的配置和運行失當,公共權(quán)力就不能很好的體現(xiàn)為人民謀求福利的意志,公共權(quán)力異化的問題就會出現(xiàn)。所謂公共權(quán)力異化,是指公共權(quán)力在行使過程中背離了公共利益,被公共管理主體用來謀取私利。

在現(xiàn)實政治生活中,公共權(quán)力異化通常通過兩種方式表現(xiàn)出來:

(一)公共權(quán)力與公共責任不對稱。

任何權(quán)力的授予必然伴隨著相關(guān)責任的確定,權(quán)力如果脫離了責任而單獨存在,那么這種權(quán)力就是不合理的。人民授予的公共權(quán)力必定與相應(yīng)的公共責任聯(lián)系在一起,既公共權(quán)力與公共責任是個有機的統(tǒng)一體。在公共管理過程中,公共權(quán)力異化的直接原因,可以歸結(jié)為公共權(quán)力與公共責任不對稱。

公共責任指的是公共部門的工作人員所履行的與其公共權(quán)力行對應(yīng)的職責和任務(wù),而這也是社會公眾授予公關(guān)部門的工作人員權(quán)力時所賦予的期望。公共責任可分為積極的公共責任和消極的公共責任。積極的公共責任是指公共部門的工作人員認真、恰當?shù)芈男信c其權(quán)力所相適應(yīng)的職責和義務(wù);與積極地公共責任相反,公共部門的工作人員如果沒有履行其所被授予的權(quán)力所應(yīng)盡的責任或違反法律所規(guī)定的義務(wù),即對其所應(yīng)履行的職責選擇“不作為”或“不盡力作為”。公共權(quán)利與公共責任不相對應(yīng),通常變相表現(xiàn)為互相扯皮推諉、公文旅行、墨守成規(guī)、缺乏創(chuàng)新、漠視公眾需求、服務(wù)意識淡薄,態(tài)度傲慢等現(xiàn)象。公共權(quán)力與消極的公共責任之間的不對稱,大大影響了公共權(quán)力的運行效果,造成工作效率低下,公共資源大量浪費。這種異化沒有與實際經(jīng)濟利益相關(guān)聯(lián),故很難對其進行制約。

(二)公共權(quán)力濫用與私化 。

公共權(quán)力來源于人民,人民通過委托代理的方式將權(quán)力授予政府和其它公共組織,政府與其它公共組織行使人民賦予的權(quán)力,并承擔起解決社會公共事務(wù)的責任。“所有權(quán)”和“行使權(quán)”的分離使得公共權(quán)力被濫用與私化成為了可能。此外,公共權(quán)力的公共性與私人性的共存,也決定了公共組織的某些工作人員在為公眾提供服務(wù)的同時,不可避免的運用公共權(quán)力為個人謀取利益。

公共權(quán)力濫用與公共權(quán)力私化是比較常見的權(quán)力異化現(xiàn)象。公共權(quán)力濫用或過度使用在我國通常表現(xiàn)為腐敗,如公職人員利用權(quán)力不恰當?shù)那址噶怂饺说目臻g,即對不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事物進行干涉,或不恰當?shù)睦檬种械臋?quán)力維護私人利益,并從中獲取金錢或物質(zhì)利益。而公共權(quán)力私化則主要表現(xiàn)為,公職人員利用手中的權(quán)利進行貪污、挪用公款,為權(quán)力相對人盡職責時,從中獲取個人利益。上述公共權(quán)力異化的表現(xiàn),均與公共組織的工作人員利用公共權(quán)力為自身謀求利益有關(guān),而這些現(xiàn)象在對社會造成嚴重的危害并侵蝕公眾的利益的同時,也使得公共組織的公信力下降。公眾對公共組織的行為表現(xiàn)出不信任,并采取不作為的方式來無聲的宣泄自身的不滿,而這也大大的提高了公共組織與公眾進行有效溝通的成本,降低了公共組織的運行效率?？梢?制約公共權(quán)力異化對于各級政府和其他公共組織是一項刻不容緩的任務(wù)。

二、公共權(quán)力異化的原因分析

在公共管理過程中,公共權(quán)力常常超越了法制的界限,背離了其為社會大眾謀求利益的目的,給社會造成了巨大的損失。通過對我國公共權(quán)力異化現(xiàn)象的分析,我們可以發(fā)現(xiàn)公共權(quán)力異化是由主觀和客觀兩個因素共同作用的結(jié)果。

(一)人性的二重性是公共權(quán)力異化的主觀因素。

公共權(quán)力是社會公眾對自身權(quán)力的讓渡,其本質(zhì)是維護公眾的利益。但實際上,公共權(quán)力最終還是要由公共組織的工作人員來行使,因此,權(quán)力能否被轉(zhuǎn)化為造福社會的工具,完全取決于權(quán)力的行使者。

經(jīng)濟學(xué)家亞當?斯密在《道德情操論》中,提出了“經(jīng)濟人”和“道德人”兩種人性的假設(shè)。從“經(jīng)濟人”的角度來看,公共權(quán)力的行使者在從事各種社會活動時,不可避免的會從自身利益出發(fā),以追求自身利益最大化為目標;從“道德人”的的角度來看,公共權(quán)力的行使者掌握的是公權(quán),而公權(quán)是以實現(xiàn)公眾利益的最大化為目標的。如果權(quán)力的行使者認真的履行公共職責,則該權(quán)力行使者滿足“道德人”的假設(shè)。然而現(xiàn)實中,完全的“經(jīng)濟人”和“道德人”是不存在的,現(xiàn)實社會中的每個人都是兼具“經(jīng)濟人”和“道德人”的矛盾統(tǒng)一體。盡管公共權(quán)力的行使者肩負著為公眾謀求利益的義務(wù),但是,當利用公共權(quán)力為個人謀求利益的誘惑侵占了為公眾謀求福利的義務(wù)時,人性中“經(jīng)濟”的一面就會顯現(xiàn)出來。此時,公共權(quán)力異化的問題就會出現(xiàn),公共權(quán)力行使者滿足了個人利益,但卻使公共利益遭受了巨大的損失。

(二)制度的不完善是公共權(quán)力異化的客觀因素。

我國正處在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程中,市場體制還不完善,權(quán)力的運行和監(jiān)督機制還不夠健全,在客觀上造成了公共權(quán)力異化的現(xiàn)象。

首先,兩種不同體制間的矛盾,使得作為公共組織主體的政府部門難以制定統(tǒng)一的市場規(guī)則,規(guī)則制定的不完善在客觀上為公共權(quán)力的異化提供了滋生的土壤。權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、甚至直接貪污成為了市場運行的“潛法則”,市場秩序被少部分權(quán)力行使者破壞,公眾利益遭到侵蝕。除此之外,市場運行機制的不完善,也使得作為公共組織主體的政府部門的難以厘清政府與市場的邊界。政府的職能與公共權(quán)力的異化存在著密切的聯(lián)系,適當?shù)膶κ袌鲞M行干預(yù),能起到促進市場順利運行的作用,反之,過度的市場干預(yù)則會打破市場公平交易的狀態(tài),為尋租提供了空間,而租值的大小與政府對市場的干預(yù)程度呈正比例關(guān)系。可見,經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變時期,市場運行機制的不完善是公共權(quán)力異化的客觀因素之一。

其次,從權(quán)力的運行和監(jiān)督機制來看,體制內(nèi)監(jiān)督是對公共權(quán)力進行約束的主要方式。內(nèi)部監(jiān)督,指的是公共權(quán)力主體在組織內(nèi)部進行的自我監(jiān)督和自我約束,并以期通過組織內(nèi)部成員之間的相互制約達到防止公共權(quán)力異化的目的。然而,內(nèi)部監(jiān)督在運行過程中,公共權(quán)力主體在權(quán)力的運行過程中身兼“裁判員”和“運動員”兩種身份,監(jiān)督失去剛性約束。因此,監(jiān)督權(quán)在行使的過程中也存在被異化和濫用情況,從而導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督流于形式。除此之外,體制外監(jiān)督作為制約公共權(quán)力的另一種方式,也因公共權(quán)力所具有的強制性和擴張性的屬性,而難以達到設(shè)想的對公共權(quán)力進行監(jiān)督的期望。通過對兩種監(jiān)督方式的分析,不難發(fā)現(xiàn),權(quán)力監(jiān)督機制的不完善則是公共權(quán)力異化的另一客觀因素。

三、制約公共權(quán)力異化的途徑

通過上述對公共權(quán)力異化產(chǎn)生的原因的剖析,可以得出公共權(quán)力的行使者和保障公共權(quán)力順利運行的制度是公共權(quán)力異化產(chǎn)生的主觀和客觀因素。因此,為了使公共權(quán)力更好的實現(xiàn)其增進公共利益的功能,在公共管理過程中,必須對公共權(quán)力的運行實行嚴格的限制,防止其越軌為非?；诠矙?quán)力異化產(chǎn)生的原因,筆者認為以下三種方式是制約公共權(quán)力異化的有效途徑。

(一)積極提高公共權(quán)力主體自身的道德修養(yǎng)。

公共權(quán)力的最終行使者是人,而人的趨利性是造成公共權(quán)力異化的主觀因素,因此,提高公共權(quán)力主體的道德修養(yǎng)是防止公共權(quán)力異化的有效途徑。英國學(xué)者湯因比指出,要根治人類社會的弊端,“只能依靠來自人的內(nèi)心世界的精神革命, 社會的弊病不是靠組織機構(gòu)的變革就能治愈的。唯一有效的治愈方法最后還是精神上的”。公共權(quán)力異化現(xiàn)象的發(fā)生,究其原因是人心中的趨利性,因而提高公共權(quán)力主體的精神修養(yǎng),將正義感、良知感、榮譽感、忠誠感、責任感的政治人格融入于公共權(quán)力主體的思想中,對公共權(quán)力主體增強對趨利心理的免疫力,進而抑制公共權(quán)力異化行為的發(fā)生,起著不可替代的作用。

在我國,提高公共權(quán)力主體道德修養(yǎng)的最佳途徑是,利用我國優(yōu)秀的思想道德文化,在公共權(quán)力主體心中,牢固樹立起全心全意為人民服務(wù)的思想,并在此基礎(chǔ)上明確公共權(quán)力主體所必須履行的職責。提高公共權(quán)力主體自身的道德修養(yǎng),是杜絕公共權(quán)力主體在主觀上利用公共權(quán)力謀求私利的重要途徑。

(二)構(gòu)建完善的公共權(quán)力監(jiān)督機制。

完善的公共權(quán)力監(jiān)督機制是防止公共權(quán)力異化的外在力量。目前,內(nèi)部監(jiān)督和體制外監(jiān)督是構(gòu)成我國公共權(quán)力監(jiān)督機制的兩個重要部分。然而,單憑這兩種監(jiān)督無法完全達到制約公共權(quán)力異化的目的,因此,廣泛利用社會的力量是構(gòu)建我國完善的公共權(quán)力監(jiān)督機制必須采用的途徑。

實踐證明,通過公眾監(jiān)督,公眾可以將自己掌握的權(quán)力運行的狀況,及時傳達各個相關(guān)職能部門,并通過與相關(guān)部門的有效溝通,揭露濫用公共權(quán)力的行為和人員,將權(quán)力的運行置于公眾的視野中,無疑是對公共權(quán)力異化的有效制約。要保證公眾對權(quán)力監(jiān)督的有效性,就必須注意以下三個問題:首先,要實現(xiàn)公共權(quán)力運行狀況的公開化,讓公眾享有知情權(quán)和評論權(quán),便利公眾對權(quán)力的監(jiān)督;其次,要理順公眾進行檢舉的渠道,并對實行保密,保密和獎勵制度,依次來動員公眾的積極性;最后,對公眾進行宣傳和教育,培養(yǎng)公眾對公共權(quán)力運行的監(jiān)督意識。

與此同時,隨著我國第三部門的逐漸自我完善和不斷壯大,第三部門也將成為制約公共權(quán)力異化的新生力量。第三部門是指介于政府部門和經(jīng)濟組織之外的非營利的非政府組織形態(tài)。第三部門最重要的特征是非政治性和非營利性,因此能夠成為溝通政府與公眾的紐帶。第三部門作為現(xiàn)代社會的重要組成部分 ,不僅要協(xié)助政府組織實施公共管理,而且在一定程度上還要求對政府的施政過程進行監(jiān)督 ,以防止公共權(quán)力的異化。第三部門對全力進行監(jiān)督的有效性表現(xiàn)在:其一,第三部門可以利用其組織化的優(yōu)勢聯(lián)合分散的公眾力量,為公共權(quán)力監(jiān)督提供堅實的力量;其二,第三部門不僅能夠?qū)⒐姷睦婧鸵庖?通過參與會議的形式反映給公共組織,還能借助自身專業(yè)方面的優(yōu)勢,給政府提供建議和影響政府的決策,

使政府的制定的決策符合廣大公眾的期望?；谝陨系膬?yōu)勢,第三部門監(jiān)督在我國作為一種新生的監(jiān)督力量,是值得政府和公眾的大力支持的。

(三)充分厘清市場機制與公共權(quán)力運行機制間的關(guān)系。

完善的市場機制不僅是配置資源的有效手段,而且也是制約公共權(quán)力異化的有效途徑。在我國,市場機制對公共權(quán)力的制約作用長期被忽視。通常,市場機制被認為是用來調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的最佳選擇,而很少涉及到其對公共權(quán)力的制約作用。通過厘清市場機制與公共權(quán)力運行機制間的關(guān)系,建立完善的市場運行機制,可以有效的迫使公共權(quán)力退出可以由市場機制自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域,而這就壓縮或消除了公共權(quán)力主體運用公共權(quán)力進行“尋租”等逐利活動的空間。

市場機制與公共權(quán)力運行機制最大的區(qū)別就在于它們的價值目標不相同。市場制度以效率作為其首要的目標,并利用平等競爭的機制自發(fā)的調(diào)整人們的經(jīng)濟行為;而公共權(quán)力運行機制是以公平作為其首要的價值目標,并以對社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、實施對社會的管理為主要職責。當前,我國不斷推進行政體制改革的目的就在于,進一步的厘清政府與市場的關(guān)系,明確政府的職能,以此來實現(xiàn)市場機制與公共權(quán)力的合理分工。政府的職能明確了,能減少權(quán)力對微觀經(jīng)濟事務(wù)的直接干預(yù),既將“管不了、管不好、也不該管”的事務(wù)交由市場機制來發(fā)揮作用。充分發(fā)揮市場機制的作用,有利于大幅壓縮公共組織利用公共權(quán)力謀求利益的空間,將精力放在維持市場秩序、調(diào)整社會矛盾、增進公共利益的方向上來,使公共組織處于公正的地位。

(作者:江西財經(jīng)大學(xué)2008級行政管理專業(yè)研究生,研究方向為政府行為與公共管理)

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