民辦高校辦學(xué)準(zhǔn)入立法現(xiàn)狀研究

陸 明 韓麗欣 鄭 國

摘 要:我國民辦高等教育從21世紀(jì)80年代以來已有了長足的發(fā)展。為規(guī)范其發(fā)展,國家制定了包括《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例在內(nèi)的多項(xiàng)法律法規(guī),地方政府也在實(shí)踐中進(jìn)行了有益的探索。江西省是民辦高等教育發(fā)展較好的省份之一,但是仍然存在發(fā)展中的制度供給不足,本文從民辦高校的現(xiàn)行準(zhǔn)入制度角度進(jìn)行分析,以期有所裨益。

關(guān)鍵詞:民辦高校 準(zhǔn)入 立法現(xiàn)狀

中圖分類號(hào):D925.01 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

對(duì)于高校的法律地位及其性質(zhì),有很多學(xué)者撰文進(jìn)行了相關(guān)的討論。但是這些討論多是針對(duì)公辦高校的,對(duì)于民辦高校而言則鮮有論述,這也在于我國《民辦教育促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定使然。相比較而言,民辦高校的法律地位及性質(zhì)較公立高校更顯得撲朔迷離。

一、民辦高校法律性質(zhì)之立法規(guī)定

在我國現(xiàn)階段,高等教育的承載主體從立法層面來看主要包括了兩類,一類是公辦高等學(xué)校,另一類是民辦高等學(xué)校。從我國《教育法》第25條的規(guī)定可以看出,民辦高等教育不同于以營利為目的的企業(yè)組織,具有非營利性?！睹褶k教育促進(jìn)法》第3條也重申了“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”,同時(shí),在該法第5條規(guī)定,“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位,國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！钡?從《高等教育法》與《民辦教育促進(jìn)法》的相關(guān)立法條文來看,公辦高等教育與民辦高等教育在實(shí)質(zhì)上法律地位并非完全同等。首先,在《高等教育法》第24條明確規(guī)定,“設(shè)立高等學(xué)校,……不得以營利為目的?！苯逃哂泄嫘?是公益事業(yè),世界上幾乎所有的國家都強(qiáng)調(diào)其教育的公益性質(zhì)。但是在市場(chǎng)力量和社會(huì)自治力量介入教育領(lǐng)域后,“公益性”與“營利性”之間似乎產(chǎn)生了對(duì)峙。因此,在我國《民辦教育促進(jìn)法》第51條規(guī)定:“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取的其他的必需的費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！币云谀芙鉀Q這一矛盾。由此可見,民辦高校的法律地位與公立高校之間存在著一定的區(qū)別。由于民辦高校從其設(shè)立、運(yùn)行都應(yīng)遵循市場(chǎng)機(jī)制,可以將民辦高校視為一個(gè)市場(chǎng)主體或是準(zhǔn)市場(chǎng)主體。

其次,在我國現(xiàn)階段對(duì)于民辦高校是作為“民辦非企業(yè)單位”來進(jìn)行管理的。有學(xué)者認(rèn)為,民辦非企業(yè)單位的本質(zhì)特征有三個(gè):一是民間性,這是與事業(yè)單位的區(qū)別。二是非營利性,這是與企業(yè)的區(qū)別。三是實(shí)體性,這是與社會(huì)團(tuán)體的區(qū)別。但是“非營利性”是用于界定社會(huì)組織的性質(zhì)的,而非制定社會(huì)組織從事的某項(xiàng)具體活動(dòng)的。因此,判斷組織的營利性的或非營利性,應(yīng)看其設(shè)立的目的和對(duì)盈利、剩余財(cái)產(chǎn)的處置,而不是活動(dòng)的過程和方式。借鑒國外的財(cái)團(tuán)法人或者公益信托制度的經(jīng)驗(yàn)來看,民辦非企業(yè)單位必須與舉辦者徹底獨(dú)立,依照章程選任負(fù)責(zé)人和運(yùn)行?？墒怯捎诂F(xiàn)行法中對(duì)民辦非企業(yè)單位的組織機(jī)構(gòu)及其組成沒有規(guī)定,舉辦者完全可以在章程中確定由自己擔(dān)任負(fù)責(zé)人,從而實(shí)際上控制民辦非企業(yè)單位,這樣也就使得他們有條件在法律上注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位但實(shí)際上卻以營利為目的并且用各種方法轉(zhuǎn)移利潤。故而,在我國立法上將民辦高校界定為“非營利的公益法人”是存在著問題的,與其使理論中的定位與實(shí)踐中的“營利”相矛盾,不如從立法上承認(rèn)民辦高校的“營利”本質(zhì),從而采取與之相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管手段。

二、現(xiàn)行法律制度對(duì)于民辦高校的設(shè)立條件及監(jiān)管規(guī)定及分析

從市場(chǎng)運(yùn)行的過程看,市場(chǎng)規(guī)則包括市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、市場(chǎng)交易規(guī)則和市場(chǎng)退出規(guī)則等。從前面的討論來看,對(duì)于民辦高校性質(zhì)的定位應(yīng)該屬于市場(chǎng)主體,應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)則。

首先,從民辦高校的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)來看,我國《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》、《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》等,從設(shè)置民辦高校所需要的基本人事條件、資金條件及相應(yīng)的硬件設(shè)施條件等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。《民辦教育促進(jìn)法》第10條第2款規(guī)定,“民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級(jí)同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！痹凇睹褶k教育促進(jìn)法釋義》中指出,“參照”也就是基本按照,可以適當(dāng)?shù)姆艑捯蟆＿@充分考慮民辦學(xué)校起步比較晚,完全達(dá)到現(xiàn)有公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),存在一定的困難?？梢?我國民辦高校在設(shè)置條件方面與公立高校是相同的,甚至可以在一定程度上優(yōu)于公立高校。

其次,從政府對(duì)于公辦高校和民辦高校的監(jiān)管方面看,政府對(duì)民辦高校只能行使公共事業(yè)的管理者的職能,其特征是“職權(quán)法定”,即政府擁有的權(quán)力只能依賴于法律的明確賦予。而政府對(duì)公辦高校則擁有雙重身份——既是管理者,又是舉辦者,又是評(píng)估者。作為管理者,政府對(duì)公辦高校的權(quán)力同樣來源于法律的授權(quán);作為出資者,政府對(duì)公辦高校享有出資者的權(quán)利。從而使政府對(duì)于公辦高校的監(jiān)督管理要嚴(yán)格于民辦高校。

再次,從違法的動(dòng)機(jī)角度來看,對(duì)于公辦學(xué)校而言,由于其出資者主要是各級(jí)政府,而且學(xué)校的管理人主要通過各級(jí)政府任命,故而作為代理人的學(xué)校管理層主動(dòng)違法的動(dòng)機(jī)并不顯著。而對(duì)于民辦高校而言,在現(xiàn)階段大多以家族管理模式運(yùn)行,管理者與出資者之間的利益具有高度的一致性,為實(shí)現(xiàn)出資者的“合理回報(bào)”,民辦高校的管理層有較大的違法動(dòng)機(jī)。

第四,在《民辦教育促進(jìn)法》第56條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)終止的情形。對(duì)于一般企業(yè)而言,在不能清償?shù)狡趥鶆?wù)、資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)、明顯缺乏清償能力以及有可能喪失清償能力時(shí),可以由債務(wù)人或是債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn),而且對(duì)于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)及其清償都有比較具體的規(guī)定。反觀對(duì)于我國民辦高校終止的相關(guān)法律規(guī)定,只是在《民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定了應(yīng)該終止的情形,在《實(shí)施條例》中規(guī)定了終止后,由相關(guān)行政機(jī)關(guān)收回許可證和進(jìn)行公告的制度。而且理論與實(shí)務(wù)中對(duì)于高校教育是否存在破產(chǎn)也存在著比較多的爭(zhēng)議,但是教育部卻明確指出高校不會(huì)破產(chǎn)。也正是在這種思想指導(dǎo)下,我國現(xiàn)行的民辦教育立法中對(duì)于民辦高校的破產(chǎn)退出只有原則性的規(guī)定,而沒有具體的制度和程序性的規(guī)定。而且學(xué)校的終止由于涉及到學(xué)生的受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)問題,對(duì)于學(xué)生及其家長的經(jīng)濟(jì)利益沖擊比較大、社會(huì)影響也比較深遠(yuǎn),故而在實(shí)踐中一旦出現(xiàn)學(xué)校破產(chǎn)或者終止等情況時(shí),一般會(huì)由政府出面來解決問題,同時(shí)相關(guān)的退出或破產(chǎn)成本會(huì)卻由社會(huì)承擔(dān),使得作為破產(chǎn)人的學(xué)校本身所應(yīng)承擔(dān)的成本卻與其所獲收益不成比例。

由于以上所列舉的各種我國立法對(duì)于民辦高校的進(jìn)入、監(jiān)督和退出的規(guī)定,使得民辦高校在設(shè)立時(shí)擁有比公辦學(xué)校較優(yōu)的條件,而在運(yùn)行當(dāng)中由于立法規(guī)定上的原則性使得相關(guān)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管不到位,更由于對(duì)于民辦高校終止的規(guī)定過于原則,使得民辦高校有較大的以違法手段獲取更多利益的驅(qū)動(dòng)力,而其違法的成本與及獲得的收益之間并非成正比。

三、江西省民辦高校相關(guān)規(guī)定研究

如前所述,在我國現(xiàn)行的有關(guān)民辦高校的有關(guān)法律制度方面是存在著缺陷的,首先,由于只看到高等教育所應(yīng)當(dāng)具有的公益性質(zhì),在認(rèn)識(shí)上否定民辦高校的舉辦者的辦學(xué)目的——獲取投資收益,否認(rèn)了民辦高校的營利性,故而對(duì)于民辦高校的市場(chǎng)主體性質(zhì)予以否認(rèn)。這樣對(duì)于民辦高校究竟應(yīng)該采取何種規(guī)制手段——市場(chǎng)為主還是以行政管制為主,留下空白。其次,在我國現(xiàn)行立法中出于鼓勵(lì)和支持民辦高校發(fā)展的考慮,對(duì)于民辦高校的設(shè)立條件規(guī)定得較公辦高校優(yōu)惠,但是在對(duì)民辦高校的監(jiān)督管理上又寬松于公辦高校,這樣使得民辦高校的違法行為難以得到有效的監(jiān)管。第三,民辦高校的法律性質(zhì)在立法上被歸類于“民辦非企業(yè)單位”,那么新的《企業(yè)破產(chǎn)法》就不能適用于民辦高校。但是在有關(guān)民辦高校的法律法規(guī)中對(duì)于民辦高校退出的規(guī)定又過于原則,缺乏實(shí)踐中的可操作性。當(dāng)出現(xiàn)《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的應(yīng)該吊銷辦學(xué)許可證的條件之一時(shí),為不引起社會(huì)動(dòng)蕩,多數(shù)情況下是由政府出面來協(xié)調(diào)解決對(duì)于學(xué)生、老師利益的保護(hù)問題。這樣使得民辦高校的違法成本轉(zhuǎn)嫁于政府乃至社會(huì),這對(duì)于守法的民辦高校、政府、社會(huì)而言都是不公平的。

有相當(dāng)多的學(xué)者針對(duì)對(duì)于民辦高校與教育行政主管部門之間的關(guān)系問題進(jìn)行了探究,在實(shí)踐中,各省也從實(shí)際當(dāng)中進(jìn)行了有益的探索。江西省教育廳針對(duì)省內(nèi)民辦高等教育的管理,專門設(shè)置了“社會(huì)力量辦學(xué)處”作為對(duì)民辦高校的行政管理機(jī)構(gòu),針對(duì)民辦高校的設(shè)置條件、審批程序、印章使用、招生宣傳、財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)、老師聘任、學(xué)籍管理、安全保衛(wèi)、收費(fèi)退費(fèi)、民政登記等方面制定了數(shù)十個(gè)管理規(guī)章。可見在對(duì)民辦高校的管理方面可謂是細(xì)致周到,同時(shí)又比較注重其辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn),但是即便如此也沒有能夠完全防范住民辦高校的違法招生事件的發(fā)生。究其原因,筆者認(rèn)為政府的監(jiān)管固然重要,但是由于監(jiān)管需要成本而且不能從根本上解決問題。針對(duì)這種情況,包括江西省在內(nèi)的數(shù)個(gè)省市已經(jīng)認(rèn)識(shí)到事先防范的重要作用,制定發(fā)布了針對(duì)現(xiàn)階段民辦高校違法招生和運(yùn)營資金主要來源于學(xué)生學(xué)費(fèi)收入的一項(xiàng)政策措施,即每年從民辦高校年度學(xué)費(fèi)收入中按一定比例提取風(fēng)險(xiǎn)保證金。江西省《中共江西省委、江西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)民辦普通高等學(xué)校工作的若干意見》中規(guī)定今后每年從民辦高校年度學(xué)費(fèi)收入中按1%提取風(fēng)險(xiǎn)保證金,用于學(xué)校發(fā)生意外事故的處理。風(fēng)險(xiǎn)保證金收取年限為:民辦本科高校根據(jù)其學(xué)制按照四年一個(gè)周期的標(biāo)準(zhǔn)收取;民辦?？聘咝８鶕?jù)其學(xué)制按照三年一個(gè)周期的標(biāo)準(zhǔn)收取。風(fēng)險(xiǎn)保證金達(dá)到學(xué)校資產(chǎn)總值的50%時(shí),可不再提取。這一規(guī)定應(yīng)該說從一定程度上對(duì)于抑制民辦高校的違法行為會(huì)起到比較重要的作用。但是這里面仍然存在著一個(gè)問題,即從我國《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例來看,學(xué)費(fèi)收入既不屬于民辦高校舉辦者的出資,也不屬于民辦高校的法人財(cái)產(chǎn),那么將仍然存在著我們前面提到的關(guān)于民辦高校違法成本的承擔(dān)問題,即當(dāng)出現(xiàn)民辦高校的違法或是破產(chǎn)等特殊情形時(shí),則相關(guān)成本將仍然由學(xué)生用自己學(xué)費(fèi)中提取的保證金來承擔(dān)。這樣對(duì)于民辦高校培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),增強(qiáng)守法意識(shí)并沒有起到真正有效促進(jìn)的作用。針對(duì)這種情況,筆者認(rèn)為在從每年學(xué)費(fèi)收入中提取風(fēng)險(xiǎn)保證金之外,還應(yīng)當(dāng)針對(duì)民辦高校舉辦者的出資提取風(fēng)險(xiǎn)保證金。這樣從根本上增加民辦高校舉辦者及民辦高校法人的違法成本,以切實(shí)維護(hù)各方當(dāng)事人的利益。

(作者單位:陸明,南昌大學(xué)法學(xué)院;韓麗欣,南昌大學(xué)法學(xué)院;鄭國,南昌市高新區(qū)法院)

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