高教大眾化階段教育中介組織的時(shí)代特征與發(fā)展策略

[摘 要] 隨著中國(guó)高教大眾化階段的到來(lái),教育中介組織應(yīng)運(yùn)而生。它承擔(dān)著高校與政府、市場(chǎng)、社會(huì)及校際關(guān)系的協(xié)調(diào)和溝通任務(wù),發(fā)揮評(píng)估、咨詢、公證、監(jiān)督和質(zhì)量保障等作用。高教大眾化發(fā)展階段的教育中介組織應(yīng)該具有獨(dú)立性、中介性、多元性、自律性、專業(yè)性等時(shí)代特征,應(yīng)該從立法、職能轉(zhuǎn)變、環(huán)境優(yōu)化、內(nèi)涵和制度建設(shè)五個(gè)方面保障和促進(jìn)教育中介組織的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 高等教育;大眾化;教育中介組織;時(shí)代特征;發(fā)展策略

[中圖分類號(hào)]G640

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)] 1673-5595(2009)06-0105-(04)

近年來(lái),在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中對(duì)建立健全中介組織的呼聲很高。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為:“中國(guó)的中介組織不但數(shù)量不足,而且由于它們通常不是在自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下成長(zhǎng),而是作為行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)展起來(lái)的,因而它們?cè)趯I(yè)技能和職業(yè)操守方面都存在不少缺陷”。[1]與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的中介組織相比,教育中介組織則隨著近年來(lái)中國(guó)高教大眾化的到來(lái)而逐漸發(fā)展和興盛起來(lái),總體上來(lái)說(shuō),教育中介組織在中國(guó)尚屬新生事物。本文將在對(duì)教育中介組織內(nèi)涵考察的基礎(chǔ)上,對(duì)高教大眾化階段教育中介組織的時(shí)代特征和發(fā)展策略進(jìn)行探討。

一、教育中介組織的內(nèi)涵考察

教育中介組織最早產(chǎn)生于美國(guó),20世紀(jì)初,專業(yè)性較強(qiáng)的教育中介機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn),其主要作用是對(duì)高等教育進(jìn)行評(píng)估和排行,到20世紀(jì)80年代,教育中介組織進(jìn)入快速發(fā)展和改革時(shí)期。教育中介組織在西方被稱為“中介團(tuán)體”(Intermediary Body)、“緩沖組織”(Buffer Organization)或“減壓閥”,其主要目的是緩解政府、市場(chǎng)和高校的矛盾。

伯頓?克拉克1983年在《高等教育系統(tǒng)》中就從高等教育系統(tǒng)與國(guó)家、市場(chǎng)和學(xué)術(shù)權(quán)威整合的角度,論述了介于國(guó)家和高校之間的“緩沖組織”的作用。他指出:“一個(gè)國(guó)家的高教系統(tǒng)可以主要由學(xué)術(shù)權(quán)威擔(dān)任協(xié)調(diào),不管協(xié)調(diào)的好壞,而不是通過(guò)國(guó)家官僚的命令或市場(chǎng)型的相互作用”。[2]156這種學(xué)術(shù)權(quán)威的協(xié)調(diào)既可以通過(guò)教授(在講座制的高教系統(tǒng)中)來(lái)完成,也可以通過(guò)被伯頓?克拉克稱為“buffer organizations”的緩沖組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。他認(rèn)為:“20世紀(jì)高等教育最重要的發(fā)明是它的組織形式,即通過(guò)中介組織來(lái)緩和中央集權(quán)控制的主要結(jié)構(gòu)本身”。[2]305

1992年,政治學(xué)家羅伯特?伯達(dá)哈(Robert Berdahl)在《高等教育政策》(Higher Education Policy)第5卷第3期的編輯語(yǔ)中,談到有關(guān)中介組織叫法不統(tǒng)一的問(wèn)題。在當(dāng)期刊物中,絕大部分的中介組織都用“buffer”或“buffer organization”,但也有人用“intermediary bodies”代稱“buffer”。這種提法的理由是,“buffer”只是帶有緩沖器的意思,所指的組織多為位于大學(xué)和政府之間的組織,但是中介組織(internrediary bodies)范圍應(yīng)該比buffer更廣,包括的組織不僅僅限于起緩沖作用的組織。

本世紀(jì)90年代以來(lái),伊爾?卡瓦斯運(yùn)用政治學(xué)的理論,從政府與學(xué)校間雙向作用的角度對(duì)中介組織進(jìn)行界定:“一般來(lái)說(shuō),中介組織可以描述為一個(gè)正式建立起來(lái)的團(tuán)體,它的建立主要是加強(qiáng)政府部門與獨(dú)立的(或半獨(dú)立的)組織的聯(lián)系以完成一種特殊的公共目的?！备鶕?jù)這種定義,教育中介組織既可以代表學(xué)校向政府施加壓力,從而影響政府的政策;又可以擔(dān)負(fù)執(zhí)行政府決策的責(zé)任,幫助學(xué)校完成政府下達(dá)的任務(wù)。[3]

在中國(guó),1995年以后教育界開始對(duì)這類組織進(jìn)行介紹和研究。但直到2000年以后,專門研究教育中介組織的文章才開始逐漸增多。從中國(guó)知網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)來(lái)看,截至2009年5月,關(guān)于教育中介組織的學(xué)術(shù)論文和學(xué)位論文尚不足百篇。從研究文獻(xiàn)來(lái)看,國(guó)內(nèi)相關(guān)研究對(duì)于這類組織的叫法也各有不同,有“緩沖器組織”、“教育中介組織”和“教育社會(huì)中介組織”等等。前兩種提法是對(duì)buffer和intermediary bodies的直接翻譯,而后一種則是參照了中國(guó)已有的其他社會(huì)中介組織的概念應(yīng)用于教育領(lǐng)域而衍生的概念術(shù)語(yǔ)。直至目前,也還沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的概念界定。

通過(guò)以上論述,可以嘗試性地給教育中介組織下一個(gè)描述性的定義:從宏觀的角度來(lái)說(shuō),它是社會(huì)中介組織的一種,它既不是政府機(jī)構(gòu),不是政府的附屬物,也不是學(xué)校的代言人,更不是政府與學(xué)校之間的一個(gè)行政管理層次,它獨(dú)立于政府和企業(yè)之外,其活動(dòng)既不屬于政府行為,也不是個(gè)人行為,而是介于兩者之間,政府不能隨意干涉教育中介組織的日常活動(dòng)。從微觀的角度來(lái)說(shuō),教育中介組織可以界定為按照一定的法律、法規(guī)、規(guī)章,遵循獨(dú)立、公開、公平、公正的原則,介于學(xué)校與政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人之間,通過(guò)運(yùn)用專門的知識(shí)和智力勞動(dòng)在教育活動(dòng)中發(fā)揮咨詢、協(xié)調(diào)、溝通、公證、監(jiān)督和評(píng)估功能,并直接或間接參與政府和學(xué)校教育決策和其他各級(jí)各類教育活動(dòng)的中介性機(jī)構(gòu)。

二、教育中介組織的時(shí)代特征

在高教大眾化背景下,教育中介組織承擔(dān)著協(xié)調(diào)和溝通高校與政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及校際之間的關(guān)系,發(fā)揮評(píng)估、咨詢、公證、監(jiān)督、質(zhì)量保障等功能。無(wú)論是“官辦”還是“民辦”的教育中介組織,也不論其經(jīng)費(fèi)來(lái)源如何,都應(yīng)該具有一般共性,體現(xiàn)時(shí)代的要求。高教大眾化階段教育中介組織應(yīng)該體現(xiàn)以下幾方面時(shí)代特征:

(一)教育中介組織的獨(dú)立性

教育中介組織的獨(dú)立性,是指不依附于任何單位和組織,接受委托或獨(dú)立開展管理、評(píng)價(jià)、溝通、監(jiān)督、公證等工作,同時(shí)具有獨(dú)立的法律地位、經(jīng)濟(jì)地位,可獨(dú)立決策。對(duì)于教育中介組織而言,既可以是社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人發(fā)起創(chuàng)建的,也可以是高校聯(lián)合發(fā)起的,還可以是政府發(fā)起創(chuàng)建的。

在高教大眾化階段,相對(duì)于精英教育,大眾化教育具有入學(xué)起點(diǎn)低、辦學(xué)規(guī)模大等特點(diǎn),如何確保教育質(zhì)量是大眾化階段高等教育面臨的重要課題,必須加強(qiáng)對(duì)高等學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的評(píng)估,發(fā)揮教育中介組織的評(píng)估功能是世界發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育發(fā)展的一般特征。要確保教育中介組織功能的發(fā)揮,必須確保其獨(dú)立性,即是說(shuō),它既不隸屬于政府部門,也不屬于某個(gè)社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人,也不操縱于某個(gè)或某幾個(gè)高校手中。獨(dú)立性是中介組織存在的前提,也是判斷一個(gè)組織是否為中介組織的主要標(biāo)準(zhǔn)。

(二)教育中介組織的中介性

中介性是一切中介組織所共有的基本特征。教育中介組織也不例外。從一般意義上講,中介性就是某一個(gè)人或事物或組織在兩個(gè)或兩個(gè)以上人或事物或組織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中所起的作用。判斷某個(gè)組織是否是教育中介組織的首要標(biāo)準(zhǔn)是看它的活動(dòng)的“中介性”,看它是否介于教育機(jī)構(gòu)與其他社會(huì)主體之間。

中介性決定了教育中介組織所處位置和生存空間。在高教大眾化階段,對(duì)于教育中介組織而言,其活動(dòng)不應(yīng)僅僅限于學(xué)校與政府之間的緩沖作用,而應(yīng)體現(xiàn)在教育機(jī)構(gòu)和與其發(fā)生關(guān)系的其他參與主體之間的活動(dòng)中起溝通、協(xié)調(diào)、提供專業(yè)化服務(wù)等方面的作用。同時(shí),這種中介活動(dòng)不只限于本國(guó)的教育機(jī)構(gòu)與本國(guó)的社會(huì)主體之間發(fā)生,也可以是與國(guó)外的高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)系。

(三)教育中介組織的多元性

在人們的傳統(tǒng)觀念中,教育是公益性事業(yè),教育中介組織也應(yīng)該是非營(yíng)利性組織。這種觀點(diǎn)非常具有代表性?！坝捎诟叩冉逃且环N準(zhǔn)公共產(chǎn)品,教育中介組織雖然是一種有償服務(wù),但不能以追求經(jīng)濟(jì)效益為主,而應(yīng)以追求社會(huì)效益為目標(biāo)?！盵4]

但在高教大眾化階段,教育中介組織的內(nèi)涵和業(yè)務(wù)范圍得到進(jìn)一步拓展,一般包括評(píng)估中介、撥款中介、咨詢中介、人才信息交流中介、后勤服務(wù)中介等。其中咨詢和人才信息交流中介機(jī)構(gòu)很多都是營(yíng)利性組織,例如留學(xué)中介機(jī)構(gòu)等,而且近年來(lái)在評(píng)估中介中也出現(xiàn)了一些營(yíng)利性質(zhì)的機(jī)構(gòu),比如,云南省教育評(píng)估中心是在工商管理部門注冊(cè)的機(jī)構(gòu),接受物價(jià)部門、稅務(wù)部門的監(jiān)督。由此可見,教育中介組織的發(fā)展是多元化的,既有營(yíng)利組織,也有非營(yíng)利組織。

(四)教育中介組織的自律性

高教大眾化的到來(lái)給教育中介組織的興起和發(fā)展提供了廣闊的空間。近年來(lái),教育中介組織得到了蓬勃發(fā)展,數(shù)量和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。根據(jù)教育中介組織的性質(zhì),它是依法建立、獨(dú)立運(yùn)作的機(jī)構(gòu),所連接的兩端不可隨意干涉其執(zhí)業(yè)行為,不聽命于任何一方,不受任何一方的控制,處于“中間人”和“裁判”的位置,但它必須以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩,不偏不倚、客觀公正,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則,因此,教育中介組織應(yīng)該是以自律為主的機(jī)構(gòu),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下通過(guò)自我約束,在法律許可的范圍內(nèi)自我控制、自我管理,對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。

(五)教育中介組織的專業(yè)性

學(xué)校本身就是專業(yè)性極強(qiáng)的、復(fù)雜的“小社會(huì)”,如果沒(méi)有相關(guān)的專業(yè)知識(shí),根本無(wú)法介入到教育服務(wù)的領(lǐng)域之中,教育中介組織必須依靠其擁有的專業(yè)技術(shù)力量為各類社會(huì)主體提供專業(yè)化的服務(wù)。以中介性評(píng)估組織為例,它所進(jìn)行的主要是業(yè)務(wù)評(píng)估,因此它必須對(duì)高教大眾化的一般特征,以及高等教育發(fā)展各個(gè)階段和層面的理論和技術(shù)問(wèn)題有著比較全面的把握,其從業(yè)人員必須具有較高的素質(zhì),應(yīng)該是某一領(lǐng)域和方面的專家或者至少是有一定研究或熟悉該領(lǐng)域的人員。

三、教育中介組織的發(fā)展策略

高教大眾化階段,中國(guó)高等教育處于從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵建設(shè)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,在該時(shí)期矛盾與機(jī)遇并存,教育中介組織是化解高等教育發(fā)展過(guò)程中矛盾和沖突的重要力量,因此必須采取措施迅速理順教育中介組織與多方利益主體之間的關(guān)系,積極引導(dǎo)、加強(qiáng)監(jiān)督,使教育中介組織在健康的軌道上加快發(fā)展。具體應(yīng)采取以下五個(gè)方面策略:

(一)加強(qiáng)立法,為中介組織的發(fā)展提供法律保障

法律無(wú)疑是政府管理中介組織的最有效的手段,就目前中國(guó)各地立法情況來(lái)看,盡管部分地區(qū)已意識(shí)到要通過(guò)法律法規(guī)建設(shè)來(lái)規(guī)范中介機(jī)構(gòu)發(fā)展,紛紛出臺(tái)地方性中介機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例或管理規(guī)定,但專門就教育中介組織管理出臺(tái)專門法規(guī)的很少,更缺乏全國(guó)性的法律來(lái)規(guī)范各地混亂的教育中介市場(chǎng)。

就目前來(lái)看,在統(tǒng)一的中介組織法沒(méi)有出臺(tái)之前,可以針對(duì)不同類型的教育中介組織制定不同的規(guī)定,也可以對(duì)現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行修訂?？傊?這些規(guī)定都應(yīng)該在政府和各類教育中介組織之間進(jìn)行權(quán)力上的分工,明確授予各類教育中介組織的管理權(quán)力以及各自的業(yè)務(wù)范圍,保障其自治權(quán);規(guī)定政府和它們之間的相互作用及聯(lián)系,如政府享有對(duì)中介組織進(jìn)行登記、管理的權(quán)力,而中介組織則有接受政府依法管理的義務(wù)。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能,保證中介組織的真正獨(dú)立

沒(méi)有政府職能的改變,就沒(méi)有中介組織賴以生存發(fā)展的土壤。政府職能主要是為教育營(yíng)造更適宜的社會(huì)政策支撐環(huán)境,并通過(guò)規(guī)劃、評(píng)估、撥款等對(duì)教育進(jìn)行宏觀調(diào)控;而教育中介組織在規(guī)劃、評(píng)估和撥款中能夠起到良好的“中間人”和“裁判員”的作用。為了達(dá)到這一目標(biāo),首先要加速使非獨(dú)立的教育中介組織脫離行政隸屬關(guān)系,逐步實(shí)現(xiàn)教育中介組織與其政府主管部門在人員、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)和名稱等方面的脫鉤,實(shí)行法人代表負(fù)責(zé)制,成為一種真正獨(dú)立的自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的社會(huì)化服務(wù)組織。

另外,在教育中介組織中有必要引入和確立一套適合的產(chǎn)權(quán)制度模式,“通過(guò)明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系取消行政機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)及資源分配的壟斷地位及其建立的經(jīng)濟(jì)和制度基礎(chǔ)”[5] 。合理的產(chǎn)權(quán)制度能夠清晰界定中介組織的產(chǎn)權(quán)地位和功能,從而在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上確保教育中介組織的獨(dú)立性。

(三)優(yōu)化生存環(huán)境,保障公平競(jìng)爭(zhēng)

1.適當(dāng)調(diào)整法律規(guī)定,形成教育中介機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的局面

當(dāng)前有些法律規(guī)定不利于中介市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)局面的形成,有必要進(jìn)行修訂,從而營(yíng)造良好的外部環(huán)境。比如在《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第11條中有“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位,沒(méi)必要成立的”不予登記,實(shí)際操作時(shí)往往演變成“在同一行政區(qū)域內(nèi)業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位只允許成立一家”。民辦非企業(yè)單位是對(duì)自己行為負(fù)責(zé)的獨(dú)立法人主體,究竟“有無(wú)必要成立”的判斷權(quán)似乎應(yīng)該交還給民辦非企業(yè)單位自身。[6]

2.培育中介市場(chǎng),推動(dòng)教育中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

政府應(yīng)主動(dòng)、有意識(shí)地引導(dǎo)公辦學(xué)校開展社會(huì)評(píng)估和管理服務(wù),推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)育和中介機(jī)構(gòu)發(fā)展。為了提高教育中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化運(yùn)作能力,有必要通過(guò)建立平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)其健康發(fā)展。如政府對(duì)擬委托給中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù),應(yīng)首先公開委托項(xiàng)目,并通過(guò)公開招投標(biāo)的方式?jīng)Q定委托給哪家機(jī)構(gòu),保證各中介機(jī)構(gòu)都有平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì),同時(shí)也可借此推動(dòng)中介機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。

(四)加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè),提高服務(wù)水平

1.培育專業(yè)人才,提高專業(yè)化水平

從事教育評(píng)價(jià)、咨詢和委托管理等為主的教育中介組織,對(duì)人才的專業(yè)性和各方面能力的要求較高,但在這方面專業(yè)化程度高又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才非常少,尤其在委托管理方面,既有學(xué)校管理經(jīng)驗(yàn)又有市場(chǎng)化運(yùn)作管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)管理人員更少,如果不加強(qiáng)對(duì)這方面人才的培養(yǎng)、培育,勢(shì)必會(huì)制約這類教育中介機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。

目前,中國(guó)教育中介機(jī)構(gòu)基本依靠政府的扶持生存。但從發(fā)展的角度看,隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,通過(guò)購(gòu)買專業(yè)服務(wù)提高管理績(jī)效將日益成為政府管理的主要手段。因此,只有那些依靠自身專業(yè)化、高水平服務(wù)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的專業(yè)機(jī)構(gòu)才真正有生存機(jī)會(huì)。

2.加強(qiáng)自身建設(shè),提高服務(wù)質(zhì)量

教育中介組織要想贏得社會(huì)和政府的認(rèn)可,必須具有過(guò)硬的專業(yè)技術(shù)水平,掌握全面的信息資源。首先,教育中介組織應(yīng)具有現(xiàn)代教育理念,有能力掌握和使用最先進(jìn)的、與信息化時(shí)代相適應(yīng)的技術(shù)和方法。積極借鑒相關(guān)學(xué)科方法,融合各類方法,形成自己獨(dú)特的研究方法。這是提高服務(wù)質(zhì)量和效率的技術(shù)保障。其次,隨著各項(xiàng)活動(dòng)的廣泛開展,教育中介組織應(yīng)建立自己的各項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù),包括畢業(yè)生就業(yè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)、社會(huì)用人單位的人才信息數(shù)據(jù)庫(kù)等。通過(guò)各種渠道收集信息建立數(shù)據(jù)庫(kù),從而保證各項(xiàng)服務(wù)的效度和信度。

(五)加強(qiáng)制度建設(shè),保障健康發(fā)展

1.加強(qiáng)信用機(jī)制建設(shè),提高行業(yè)整體聲譽(yù)

為了提高教育中介組織的公允性和權(quán)威性,必須采取有效措施加強(qiáng)信用機(jī)制建設(shè)。第一,根據(jù)教育中介組織的經(jīng)營(yíng)性質(zhì),將其納入不同的登記管理體制;第二,嚴(yán)格制定教育中介組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制;第三,完善教育中介組織從業(yè)人員資格審查制度;第四,建立中介組織信用檔案,對(duì)中介組織的信用狀況隨時(shí)加以記錄并公諸于眾;第五,切實(shí)加大失信懲戒力度,依法加強(qiáng)對(duì)中介組織的信用監(jiān)督,[7]從而凈化行業(yè)環(huán)境,提高教育中介行業(yè)的整體聲譽(yù)。

2.加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè),完善監(jiān)督機(jī)制

教育中介組織發(fā)展不規(guī)范的一個(gè)重要原因,是由于政府的監(jiān)督存在著“缺位”和“越位”現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在兩方面:一方面,政府該管的沒(méi)有管好;另一方面,政府對(duì)不該管的又管得太多。所以,政府必須改變對(duì)教育中介組織的管理方式,由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。政府應(yīng)建立教育中介方面的專業(yè)協(xié)會(huì),使協(xié)會(huì)起到政府與中介機(jī)構(gòu)以及中介機(jī)構(gòu)間信息溝通的橋梁作用,同時(shí)也應(yīng)將協(xié)會(huì)努力打造成為一個(gè)提升中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平的專業(yè)研究機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu),從而發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)行業(yè)內(nèi)中介組織的管理和監(jiān)督功能。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯:夏暢蘭]