新農(nóng)村建設(shè)背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革

夏 添 楊程程

摘要鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,改革與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系,通過(guò)體制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)構(gòu)建新型農(nóng)村公益性事業(yè)服務(wù)體系的有益探索。如今在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革正面臨著新的形勢(shì)和挑戰(zhàn),必然要重新定位。本文以秭歸縣茅坪鎮(zhèn)為例,分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革如何在新農(nóng)村建設(shè)背景下取得更積極有效的發(fā)展。

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革 新農(nóng)村建設(shè) 以錢(qián)養(yǎng)事

中圖分類(lèi)號(hào):F124文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)政權(quán)機(jī)構(gòu)的末梢,是直接與廣大民眾發(fā)生廣泛聯(lián)系,有效執(zhí)行黨和政府各項(xiàng)政策的重要載體。近年來(lái),為適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要,各地按照轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的要求,圍繞減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量等,不斷推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制不順、機(jī)構(gòu)臃腫、負(fù)債龐大、行政效率低下、公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足等問(wèn)題仍然十分嚴(yán)重,已經(jīng)成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一大障礙。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革,不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革,而應(yīng)從整體和全局的高度出發(fā),著眼于現(xiàn)實(shí)情況以及基層農(nóng)民的實(shí)際需要,大力推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革和創(chuàng)新,建立符合新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展需要的新型管理體制。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革:運(yùn)行如何

湖北省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省,長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村積累的體制性矛盾比較突出。在農(nóng)村稅費(fèi)改革取得階段性成果后,為從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),建立與稅費(fèi)改革相適應(yīng)的農(nóng)村新型管理體制和運(yùn)行機(jī)制,加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和制度建設(shè),省委、省政在2003年11月出臺(tái)了《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見(jiàn)(試行)》,在全國(guó)率先試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。改革于2005年在全省鋪開(kāi),共平穩(wěn)精簡(jiǎn)分流了10萬(wàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部和事業(yè)單位人員,不僅消除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的臃腫,減輕了財(cái)政支出壓力,還極大提高了農(nóng)村公益服務(wù)效率,給廣大農(nóng)民帶來(lái)了真正實(shí)惠。

秭歸縣茅坪鎮(zhèn)可謂是這場(chǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革的先鋒隊(duì)伍。該鎮(zhèn)位于長(zhǎng)江西陵峽南岸,與舉世矚目的三峽大壩樞紐工程毗鄰,是秭歸縣城所在地。全鎮(zhèn)版圖面積206平方公里,轄18個(gè)村3個(gè)居委會(huì)170農(nóng)村社區(qū),32623戶(hù)82291人。2008年全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入5.87億元,中小企業(yè)完成總產(chǎn)值50368萬(wàn)元,完成財(cái)政收入 3351萬(wàn)元,農(nóng)民人平純收入3250元。按照省、市、縣委關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的統(tǒng)一要求,該鎮(zhèn)早在2005年就全面完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作。當(dāng)年全鎮(zhèn)綜合配套改革涉及到98人,其中政府機(jī)關(guān)干部職工50人(公務(wù)員47人,工勤人員3人),直屬事業(yè)單位財(cái)經(jīng)所15人,轉(zhuǎn)制事業(yè)單位5個(gè)33人。改革過(guò)程中,政府機(jī)關(guān)2名保留公務(wù)員身份人員實(shí)行三年過(guò)渡期,3名工勤人員置換了身份,其余人員均嚴(yán)格按照規(guī)定的程序,參加了競(jìng)爭(zhēng)上崗。目前政府機(jī)關(guān)編制45個(gè),實(shí)有干部45人,鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所15人通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗,也已全部競(jìng)崗到位。編制情況均在秭歸縣財(cái)政與編制公開(kāi)網(wǎng)上進(jìn)行公示。為精簡(jiǎn)人員并提高行政效率,茅坪鎮(zhèn)還成立了5個(gè)服務(wù)中心,即農(nóng)技服務(wù)中心、水務(wù)服務(wù)中心、計(jì)生服務(wù)中心、文化體育服務(wù)中心和建設(shè)城環(huán)服務(wù)中心。其服務(wù)中心人員達(dá)25人,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式,充分實(shí)現(xiàn)在職人員的優(yōu)化組合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革就是要改變機(jī)構(gòu)臃腫,人員龐雜的現(xiàn)象。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大背景下,這項(xiàng)改革必然要重新定位,把過(guò)去為三農(nóng)服務(wù)完全由政府自包自辦的模式,轉(zhuǎn)換成為市場(chǎng)化、多元化和社會(huì)化的服務(wù)體系。根據(jù)這項(xiàng)定位和要求,為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員反彈,湖北省又建立了“以錢(qián)養(yǎng)事”的農(nóng)村公共服務(wù)新機(jī)制。所謂“以錢(qián)養(yǎng)事情”就是對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)、生活和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供的基本公益性農(nóng)技服務(wù)改由政府出錢(qián)購(gòu)買(mǎi)服務(wù),變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”,著力構(gòu)建“服務(wù)主體多元化、服務(wù)行為社會(huì)化、服務(wù)形式多樣化”的新型農(nóng)技服務(wù)體系。這種“政府花錢(qián)買(mǎi)服務(wù),農(nóng)民群眾得實(shí)惠”的服務(wù)新機(jī)制,初步達(dá)到了“強(qiáng)化公益性服務(wù)職能,提高公益性服務(wù)水平”的目標(biāo)要求。幾年來(lái),湖北省不斷完善“以錢(qián)養(yǎng)事”機(jī)制,每年都提出具體的要求,投入也在逐年增加,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革始終保持著旺盛活力。茅坪鎮(zhèn)于2008年初按照“機(jī)制健全,管理科學(xué),運(yùn)行規(guī)范,服務(wù)優(yōu)良”的總體要求,著眼于逐步構(gòu)建以市場(chǎng)化運(yùn)作、社會(huì)化參與、規(guī)范化管理、系統(tǒng)化考評(píng)為主要內(nèi)容的“以錢(qián)養(yǎng)事”新機(jī)制,對(duì)“以錢(qián)養(yǎng)事”新機(jī)制進(jìn)行了鞏固完善的工作。其主要做法有:

(1)健全組織領(lǐng)導(dǎo),建立常態(tài)工作機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革結(jié)束后,茅坪鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府并沒(méi)有因?yàn)闇p人減支的一時(shí)完成而放松,而是采取固定的方式,變?cè)瓉?lái)的綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組為“以錢(qián)養(yǎng)事”工作領(lǐng)導(dǎo)小組,按照黨政主要負(fù)責(zé)人牽頭抓總、一個(gè)中心一名領(lǐng)導(dǎo)分管、一名干部聯(lián)系、綜改辦加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)的方式,繼續(xù)做好對(duì)各中心的思想工作、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管理協(xié)調(diào)、考核監(jiān)督等相關(guān)工作,幫助各中心解決實(shí)際問(wèn)題,確保中心快速適應(yīng)新形勢(shì),實(shí)現(xiàn)新轉(zhuǎn)變,切實(shí)滿(mǎn)足農(nóng)村公益性服務(wù)需要。

(2)完善工作機(jī)制,強(qiáng)化合同管理。由鎮(zhèn)人民政府與各中心簽定公益性事務(wù)承包服務(wù)合同,合同實(shí)行一個(gè)年度一簽訂,一般在上一年底或當(dāng)年初簽。該鎮(zhèn)在2008年初分別與各個(gè)中心簽定了服務(wù)合同,明確了雙方的權(quán)利義務(wù),服務(wù)范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn),合同標(biāo)的、考核驗(yàn)收及資金兌付等內(nèi)容,為各轉(zhuǎn)制中心吃上了定心丸。

(3)細(xì)化監(jiān)督管理機(jī)制。鎮(zhèn)政府安排相應(yīng)辦公室具體負(fù)責(zé)對(duì)各中心合同履行情況的管理,通過(guò)定期聽(tīng)取情況報(bào)告、日常聯(lián)系溝通、隨機(jī)抽查督辦等方式,圍繞合同執(zhí)行情況進(jìn)行同步監(jiān)督管理,督促中心按照要求履行合同約定,搞好涉農(nóng)公益性服務(wù)工作。

(4)抓好保障落實(shí)機(jī)制。2008年,全鎮(zhèn)5個(gè)轉(zhuǎn)制事業(yè)單位按照“政府承擔(dān),委托支付,合同管理,獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)”的辦法,對(duì)社會(huì)公益事業(yè)實(shí)行有償服務(wù),轉(zhuǎn)制事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算數(shù)以上年決算數(shù)為基數(shù)適當(dāng)上浮,作為公益性事業(yè)服務(wù)費(fèi),依照轉(zhuǎn)制單位與政府簽定的公益性服務(wù)合同,由政府根據(jù)各中心服務(wù)內(nèi)容完成情況下達(dá)考核通知書(shū),財(cái)政部門(mén)憑考核通知單將合同承包費(fèi)支付給各個(gè)中心。

該鎮(zhèn)通過(guò)對(duì)“以錢(qián)養(yǎng)事”新機(jī)制的不斷探索和完善,有效推動(dòng)了轉(zhuǎn)制中心的建立與運(yùn)行,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革做出了積極的貢獻(xiàn)。一是促進(jìn)了思想觀念轉(zhuǎn)變,其服務(wù)人員展現(xiàn)出較好的精神面貌,增強(qiáng)了競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和服務(wù)意識(shí),大大提高了行政效率;二是形成了農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展新機(jī)制,提高了涉農(nóng)服務(wù)水平,通過(guò)定事定錢(qián)定量定制定責(zé),實(shí)行政府花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式,確保農(nóng)村公益性事業(yè)有人辦、有錢(qián)辦、有章法辦,初步形成了一套比較符合基層實(shí)際情況的農(nóng)村公益性事業(yè)運(yùn)作方式。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革:問(wèn)題何在

我國(guó)正處于各項(xiàng)改革的攻堅(jiān)階段,已經(jīng)取得了積極而有效的成果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是在三農(nóng)問(wèn)題日益被重視和不斷得到解決的今天,其改革難題也已經(jīng)慢慢突顯出來(lái),了解改革中存在的問(wèn)題才能做到不斷完善。

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)難題。自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái),切切實(shí)實(shí)地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也是有一定影響的。一方面促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的規(guī)范化,另一方面也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨更加嚴(yán)重的收支缺口和債務(wù)壓力,尤其對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)生了很大的影響,直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在危機(jī)。在施行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后,雖然減少了人員部分開(kāi)支,也增加一部分用于服務(wù)農(nóng)村市場(chǎng)的撥款,但是對(duì)于要在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育以及農(nóng)業(yè)推廣等各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展各種服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)卻是資金有限而工作無(wú)限。例如茅坪鎮(zhèn)服務(wù)中心債務(wù)就比較重,目前由中心使用的國(guó)有資產(chǎn)托管或變賣(mài)法律手續(xù)還不完備,中心還在拓展服務(wù)領(lǐng)域、提高服務(wù)水平、實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展方面的“造血功能”十分缺乏。加之該鎮(zhèn)是山區(qū)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn),絕大部分村都沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源,村級(jí)債務(wù)比較沉重。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員難題。自鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施綜合配套改革以來(lái),已精簡(jiǎn)眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員,這就免不了有一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨分流甚至下崗,這其中更避免不了很多歷史遺留問(wèn)題。因此妥善安置分流人員就成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。一旦處理不好,將直接影響基層政權(quán)的穩(wěn)定。人員分流必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職人員的調(diào)動(dòng)和減少,有些部門(mén)在人員配置方面甚至出現(xiàn)青黃不接的局面,嚴(yán)重影響服務(wù)工作的順利展開(kāi)。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在創(chuàng)建服務(wù)型政府并對(duì)其職能進(jìn)行重新定位的同時(shí)卻忽略了對(duì)干部職工的激勵(lì),干部級(jí)別和職工工資待遇的局限很大程度上影響著在職人員工作的積極性,不利于行政效率的提高和服務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的難題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革必然涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能問(wèn)題,在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中,在各種惠農(nóng)政策被不斷輸入到農(nóng)村地區(qū)時(shí),科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和地位就顯得格外重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織作為微觀層面的具體執(zhí)行者, 其行政管理職能的內(nèi)容和形式處于無(wú)所不包的狀況。盡管這種狀況在不斷的改革中有所轉(zhuǎn)變,其服務(wù)職能被放于更加突出的位置,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在真正提供服務(wù)時(shí),其服務(wù)的內(nèi)容和服務(wù)的方式都有待更加明確,不得不說(shuō)他們是在行政職能被弱化的有限治理下與村民自治的夾縫中艱難生存。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革:路在何方

湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革已經(jīng)運(yùn)行多年了,在轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、改進(jìn)工作作風(fēng)、融洽了基層干群關(guān)系和促進(jìn)農(nóng)村服務(wù)型政府的創(chuàng)建和和諧政民關(guān)系方面都取得了積極而有效的成果。特別是改革建立的“以錢(qián)養(yǎng)事”機(jī)制后,更是改變了過(guò)去“以錢(qián)養(yǎng)人”的局面,吃財(cái)政飯的單位少了,取而代之的是爭(zhēng)吃為農(nóng)村提供公共服務(wù)的飯,初步建立了為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)的新機(jī)制。特別是茅坪鎮(zhèn)自實(shí)行“以錢(qián)養(yǎng)事‘機(jī)制以來(lái),初步形成了一套比較符合基層實(shí)際情況的農(nóng)村公益性事業(yè)運(yùn)作方式。鎮(zhèn)農(nóng)技服務(wù)中心整合力量,強(qiáng)化服務(wù),推動(dòng)了全鎮(zhèn)茶葉、柑桔等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是改革之路仍在前進(jìn)當(dāng)中,應(yīng)時(shí)刻注意新時(shí)期的新形勢(shì),不斷反思,不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的目標(biāo)的方向。

首先,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)誰(shuí)來(lái)做的問(wèn)題。近幾年來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革無(wú)疑都是在精簡(jiǎn)人員,提高行政效率,改善機(jī)構(gòu)臃腫的局面。但是在改革進(jìn)行中,考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行服務(wù)職能的時(shí)候,并不能單單從財(cái)政支出角度考慮而精簡(jiǎn)人員。因?yàn)檫@不僅關(guān)系到人員穩(wěn)定和諧問(wèn)題,更關(guān)系著建立精干高效的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題。同時(shí),改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的素質(zhì)問(wèn)題和改革期間人員銜接問(wèn)題也值得關(guān)注,要通過(guò)加強(qiáng)公開(kāi)招考和加強(qiáng)培訓(xùn)來(lái)保證提高干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

其次,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)是做什么的問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,在日益呼吁打造服務(wù)型政府的背景下,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能的具體內(nèi)容顯得格外關(guān)鍵。特別是在改革進(jìn)行中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服職能問(wèn)題更是不能簡(jiǎn)單歸納為強(qiáng)化或弱化,而是應(yīng)該強(qiáng)化其社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,明確服務(wù)內(nèi)容,同時(shí)弱化可有可無(wú)的事權(quán)職能。這既能加強(qiáng)自身建設(shè),提高服務(wù)水平和效率,又能積極貫徹國(guó)家方針政策,維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

再次,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)如何做的問(wèn)題。任何改革都是循序漸進(jìn),具有極大綜合性和復(fù)雜性,既需要國(guó)家政策的引導(dǎo),又需要改革過(guò)程具體原則的規(guī)范。雖說(shuō)我國(guó)地域遼闊,各地發(fā)展水平都不一樣,不能進(jìn)行“一刀切”式的改革,但是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革都應(yīng)該做到職能的科學(xué)定位、職責(zé)明晰、行政規(guī)范,真正為農(nóng)村地區(qū)提供快捷有效的服務(wù),更重要的是各項(xiàng)改革必須在法律約束下穩(wěn)步推進(jìn)。

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