海南省新農村建設金融支持問題研究

摘要：社會主義新農村建設首先需解決的問題是，保證及時、高效、貫穿新農村建設全過程的資金支持。本文對近年來海南省政府及農村金融機構支持新農村建設的現(xiàn)狀和其存在的主要問題進行剖析，提出完善新農村建設金融支持的政策建議。

關鍵詞：新農村建設；農村金融機構；發(fā)展策略

社會主義新農村建設是黨中央為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決好“三農”問題的有效途徑。如何為海南省新農村建設提供大量的建設資金，保證高效、貫穿新農村建設全過程的資金支持，是決定新農村建設能否順利進行的關鍵因素。近年來，海南省農村金融機構在新農村建設中提供了大量的資金支持，對支持農村經濟增長起到積極作用，同時也促進了農村金融機構自身的發(fā)展。

一、海南省新農村建設金融支持現(xiàn)狀

海南是有著600萬農民的農業(yè)省，其中絕大多數(shù)土地在農村。全省GDP的38%來自農業(yè)，海南省的經濟發(fā)展離不開農村經濟的發(fā)展。為充分發(fā)揮金融業(yè)支持社會主義新農村建設的重要作用，海南省政府于2008年5月下發(fā)《關于金融支持社會主義新農村建設指導意見》（瓊府辦〔2008〕58號），充分發(fā)揮金融業(yè)支持社會主義新農村建設的重要作用。海南省新農村建設的資金需求主要包括三個方面：農業(yè)農村基礎設施建設，主要由政府引導投資；產業(yè)開發(fā)資金，主要來源于金融機構貸款；村莊連接城鎮(zhèn)之間的公共服務建設。

（一）農村地區(qū)金融機構不斷發(fā)展。近年來，海南省金融主管部門積極引導各家銀行下沉金融服務網點，提高縣域農村金融服務水平，大力改善縣域網點環(huán)境，截至2015年末，全省共有10大類68家銀行業(yè)金融機構。此外，全省有18家村鎮(zhèn)銀行，成為全國第一批實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行市縣全覆蓋的省份。全省已批設小額貸款公司51家，覆蓋7個市縣。至此，海南省已形成政策性金融、商業(yè)性金融、合作金融、郵政金融、新型農村金融機構等“五位一體”的農村金融支持體系，增強了全省金融機構服務“三農”的能力。農村金融機構的拓展，為農村特別是貧困地區(qū)提供了更加完善的金融服務，成為溝通城鄉(xiāng)的主要橋梁。

（二）小額信貸業(yè)務不斷發(fā)展創(chuàng)新。自2007年首個小額信貸在瓊中縣試點以來，海南省小額信貸運作模式逐漸完善，小額信貸產品趨于多樣化。目前，已形成以海南省農村信用社、農村商業(yè)銀行、農業(yè)銀行、郵儲銀行為主，政府提供的扶貧專項為輔的農村小額信貸體系。同時，國家助學貸款、農戶小額信用貸款、農戶扶貧貼息貸款、農戶聯(lián)保貸款等多樣化小額信貸產品的開發(fā)，也為農村提供更多的融資渠道。

為提升普惠金融覆蓋率，引導銀行金融機構增加“三農”信貸投放，海南省從2010—2016年連續(xù)七年，對金融機構發(fā)放的符合條件的農民小額貸款給予財政貼息。小額信貸已經成為海南省農戶的重要融資渠道，同時也吸引和調動了更多的民間資本投入到貧困地區(qū)。作為本省地方金融企業(yè)的海南省農村信用社，通過金融服務創(chuàng)新，成功開啟“一小通”小額信貸支農模式，有效打通農民增收的通道，實現(xiàn)農民致富和自身發(fā)展雙贏。受惠于省農信社小額貸款的農戶有60多萬戶，占海南全省農戶總數(shù)的一半以上。據(jù)統(tǒng)計，省農信社小額貸款對海南農民增收的貢獻率超過了20%。

（三）針對農村地區(qū)的普惠型金融產品層出不窮。近年來，海南省主要涉農商業(yè)銀行開發(fā)了多個針對海南農村地區(qū)的普惠型金融產品。農行海南省分行采用信用村模式、專業(yè)合作社模式、農戶小額貸款推薦人模式、專業(yè)擔保公司模式、農業(yè)產業(yè)鏈農戶貸款等模式，為農戶發(fā)放貸款；省聯(lián)社開發(fā)“一小通”循環(huán)貸款，向符合要求的借款人發(fā)放無抵質押擔保50萬元以下小額循環(huán)貸款，優(yōu)質客戶可以實現(xiàn)24小時放貸，提高貸款效率；郵儲銀行發(fā)行“綠卡通”福農卡，除具有普通借記卡的基礎金融功能外，還向持卡人提供農村社保醫(yī)保身份識別及費用代繳代付、農村公用事業(yè)代收付、財政補貼代發(fā)、涉農特惠商戶消費優(yōu)惠等多種特色服務。

（四）農村保險覆蓋面不斷擴大，農業(yè)保險創(chuàng)新活躍。作為支農惠農的重要金融工具，農業(yè)保險已成為海南省農業(yè)災后恢復生產的重要保障。 2015年，海南省由政府財政提供保費補貼的政策性農業(yè)保險正式實施險種共15個（中央補貼險種7個、省級財政補貼險種8個），其中農房保險在文昌、澄邁、萬寧3個市縣試點，其他14個險種在全省推廣。

同時，鼓勵有條件的市縣按“低保障，廣覆蓋”原則，選擇有本省特色、存量規(guī)模大且穩(wěn)定、對促進“三農”發(fā)展有重要意義的大宗農作物作為試點，探索地方特色險種，省或市縣財政給予適當支持。如2015年11月，陵水縣圣女果種植保險在光坡鎮(zhèn)落地，這是我國首例圣女果種植保險，保險費由陵水縣財政補貼80%，參保農戶僅需自繳保費的20%，并于2016年2月4日完成首筆賠案的賠款支付。

（五）地方政府加大對農村金融機構的資金支持和政策優(yōu)惠。一是從2010年起，安排農民小額貸款貼息資金，對符合政策的農民小額貸款按不低于5%的利率貼息，對經辦金融機構按當年新發(fā)放農民小額貸款金額的2%給予風險補償和獎勵。二是從2011年起，財政部將海南省納入農村金融機構定向費用補貼試點省份。財政部門對年度貸款平均余額同比增長，存貸比高于50%且涉農貸款和小微企業(yè)貸款占比高于70%的村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社等3類金融機構，按當年貸款平均余額的2%給予補貼。三是從2013年起，將農業(yè)保險列入為民辦實事十大事項之一，對各險種給予60%—100%的財政補貼，對保費年增長7%的保險機構給予獎勵，對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立分支機構每個給予2萬元的獎勵。四是從2014年起，財政部將海南省納入財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點省份。財政部門對年度涉農貸款平均余額增長幅度超過一定比例，且貸款質量符合規(guī)定條件的位于縣及縣以下區(qū)域的金融機構，給予一定額度的獎勵。海南銀監(jiān)局將涉農貸款工作任務完成情況與其市場準入掛鉤，對涉農貸款投放持續(xù)增長的機構，在市場準入等方面給予傾斜，引導轄內機構將信貸資源向“三農”傾斜，加大對農產品、農田水利等領域投放。這一系列的資金支持以及政策上的優(yōu)惠，在一定程度上彌補了市場配置機制的不足，有效調動了相關金融機構支農的積極性。

（六）改善農村基層金融服務環(huán)境。海南省金融管理機構引導機構下沉服務網點和基礎金融服務，加大對縣域農村金融網點投入，大力改善網點環(huán)境，增強農村金融機構服務供給能力。目前，海南省有縣域金融機構網點868家，占全省金融機構網點的61%，實現(xiàn)202個鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構物理網點全覆蓋和2569個行政村金融服務全覆蓋，有力地推進了農村地區(qū)普惠金融發(fā)展。截至2015年末，海南省農行、農信社和郵儲銀行等3家涉農金融機構的538個營業(yè)網點和18家村鎮(zhèn)銀行，均加入了人民銀行跨境支付清算系統(tǒng)，基本實現(xiàn)銀行網點跨行支付全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。推出農民工銀行卡特色服務、銀行卡助農取款服務和銀行卡惠農支付服務，農信社373個營業(yè)網點全部開通農民工銀行卡特色服務，農行、農信社和郵儲銀行共布設銀行卡助農取款點6453家，覆蓋所有行政村。

（七）繼續(xù)深化農村金融改革創(chuàng)新。

2014年7月4日，印發(fā)《關于轉發(fā)海南省農村金融綜合改革試點方案的通知》（瓊府辦[2014]84號），在文昌市、澄邁縣開展農村金融綜合改革試點，主要任務包括健全金融組織體系、創(chuàng)新金融服務方式、完善金融基礎設施建設、建立風險分擔機制和構建政策支持體系等五個方面的內容。實施農村金改試點后，文昌市的農村金融支付工具配置不斷優(yōu)化，已實現(xiàn)ATM機所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，POS（EPOS）機所有自然村全覆蓋，第一批76個金融服務站掛牌運營，完成了44.3萬農村人口的基本信息采集工作。在人行海口中心支行和金融辦的積極爭取下，東方、屯昌、文昌獲得全國農村承包土地經營權抵押貸款試點資格，文昌、瓊中獲得全國農民住房財產權抵押貸款試點資格，為海南農民貸款拓寬新的融資渠道。

二、海南省新農村建設金融支持存在的主要問題

（一）政策支持不足，優(yōu)惠政策匹配不夠細化。與農村金融相關的配套政策措施還不完善，在農村金融基礎設施建設、稅收優(yōu)惠、農業(yè)保險補貼等扶持政策上仍然支持不足，力度不夠。與農村金融發(fā)展相聯(lián)系的土地制度改革、投資環(huán)境、司法環(huán)境、信用環(huán)境建設等未到位，農村金融生態(tài)環(huán)境亟待改善。

優(yōu)惠政策匹配不夠細化，各市縣對農民小額貸款貼息政策的理解和推進力度不一致，有的市縣貼息推進的力度比較大，在貼息利率、貼息廣度、貼息覆蓋率、預撥機制等方面比省里的政策更惠農；有的市縣則政策落實不到位，貼息推進相對遲滯。

（二）農戶貸款風險難控，導致金融支農的內生動力不足。近年來，海南省各商業(yè)銀行加大了支農投入，但是涉農貸款比重仍然較低。信貸資金有償、有期、有息的本質要求，決定貸款發(fā)放必須以有效防控風險為重要前提。目前海南省農村綜合改革還剛剛起步，僅在兩個市縣進行試點單位工作，全省還缺乏相應的農村產權確權、登記、抵押、交易機制，存在產權歸屬不清、變現(xiàn)難、處理費用高，或處理價值抵償所欠本息不足等問題，整體的農村綜合產權抵押貸款規(guī)模發(fā)展較遲緩，交易量小。金融機構從風險層面考慮，存在“慎貸”、“惜貸”現(xiàn)象，額度上也往往難以達到農戶的需求。商業(yè)金融的趨利性，導致金融支農的內生動力不足。

海南省地方政策性或中小企業(yè)擔保機構受擔保資金額度小、缺乏擔保風險補償機制等制約，對農村企業(yè)貸款擔保力度很弱，目前針對農戶貸款提供擔保的擔保機構幾乎沒有。

（三）農業(yè)保險覆蓋面小，商業(yè)保險公司獨立開辦農業(yè)保險的積極性不高。在廣大農村，農業(yè)生產仍然是“靠天吃飯”，雖然政府大力推動農業(yè)保險，但多數(shù)險種投保率仍然很低，最低的甚至不到2%，商業(yè)性保險更鮮有介入。海南每年因自然災害所造成的直接經濟損失共數(shù)百億元，其中農業(yè)損失占絕大部分。據(jù)統(tǒng)計，2015年海南財產險市場實現(xiàn)保費收入44.28億元，而農險保費收入僅為3.6億元，保險防災防損作用顯然未得到應有發(fā)揮。由于大災風險多層次的分散機制不健全，現(xiàn)有的政府農業(yè)保險巨災風險準備金機制的作用尚未得到充分的發(fā)揮，一定程度上影響了農業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展。

（四）農村地區(qū)金融服務不到位?，F(xiàn)階段，海南省農村地區(qū)近60%的農戶從事種植、養(yǎng)殖等，而現(xiàn)有農村金融服務不到位，對于農戶的貸款仍以小額信貸為主。有些農業(yè)項目必須有一個較長的生產周期，例如農村水產養(yǎng)殖業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)、林果種植業(yè)，大多在半年以上，一些非生產傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)生產周期超過一年甚至更長，目前的貸款期限與當?shù)亟洕l(fā)展不適應，并且受自然、政策、技術、市場等因素影響，小額信貸在支持“三農”中不可避免地出現(xiàn)沉淀，形成不良貸款。加上海南農村地區(qū)地域廣闊，部分偏遠農村地區(qū)缺乏設立物理網點及自助終端的電信通訊條件，金融服務基礎設施建設嚴重缺乏。大多市縣行政村一級的金融服務尚未實現(xiàn)全覆蓋，以現(xiàn)有的網點分布、服務渠道、管理能力等條件，金融服務能力有限。

三、完善新農村建設金融支持的政策建議

（一）完善組織體系，豐富農村金融服務主體。目前農村金融服務仍是海南省金融體系的薄弱環(huán)節(jié)，要通過正在進行的農村綜合金融改革，初步形成業(yè)態(tài)豐富、競爭適度、功能互補、布局合理的現(xiàn)代農村金融組織體系，進而從根本上解決農村金融供給不足的問題。

主要措施包括：一是加快海南農村綜合金融改革工作，完善金融支持政策。貫徹落實好人民銀行、銀監(jiān)會各項支農支小貸款差異化監(jiān)管政策，積極運用支小支農再貸款、再貼現(xiàn)政策工具。運用財政資金杠桿，加強財政與金融配套聯(lián)動，按照“政府引導、市場運作”原則，整合運用，充分發(fā)揮金融業(yè)發(fā)展資金、資本市場發(fā)展資金、中小企業(yè)發(fā)展資金、農民小額貸款貼息、農業(yè)保險補貼等專項資金作用，注重向普惠金融、創(chuàng)新型金融、互聯(lián)網金融傾斜，對金融新主體、新業(yè)態(tài)、新模式進行重點獎勵。通過政府引導，吸引金融資本、工商資本、民間資本投入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和新農村建設。

二是完善政府主導、實體承貸、財政性資金與政策性信貸資金合力支持基礎設施建設的運作模式。探索開發(fā)性金融支持貧困地區(qū)基礎設施建設和新農村建設，從危房改造、村容村貌改建、基礎設施建設到養(yǎng)殖設施提供金融支持，增強農村發(fā)展后勁。

三是加快改制組建各市縣農村商業(yè)銀行進程，支持民間資本參與發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行，支持創(chuàng)建農村資金互助合作社。引導小額貸款公司、網貸機構、農民資金互助組織，加大涉農投入。

四是組建政府全資或絕對控股的省級農業(yè)擔保機構，專注于服務“三農”領域的信貸擔保。以此為基礎，打造服務功能齊全、覆蓋全省的農業(yè)信貸擔保體系，有效緩解農業(yè)發(fā)展中的“融資難”、“融資貴”問題。繼續(xù)完善“擔保機構+企業(yè)+銀行”的聯(lián)動擔保機制，鼓勵通過再擔保、聯(lián)合擔保及擔保與保險結合等多種方式，加大擔保機構的融資力度。進一步加大對融資擔保性擔保公司的政策扶持力度，盡快出臺貸款擔保風險準備金管理辦法，幫助擔保機構減輕“三農”融資擔保代償壓力。建立政府全資或控股的再擔保機構，支持鼓勵各市縣成立農業(yè)擔保公司，為農民小額貸款提供抵押擔保，支持海南省融資擔保企業(yè)做大做強。

五是積極鼓勵保險公司完善農村保險服務網絡，進一步提高農村地區(qū)保險密度和深度。支持、鼓勵和引導保險機構在農村地區(qū)設立分支機構，擴大業(yè)務覆蓋面；鼓勵保險機構建立健全鄉(xiāng)、村兩級保險服務體系；鼓勵保險機構建立健全針對貧困農戶的保險保障體系，全面推進貧困地區(qū)人身和財產保險業(yè)務，緩解因病致貧、因災返貧等問題。 同時加強宣傳引導，不斷提高農民投保意識，合理引導、擴大政策性保險的參保范圍，進一步發(fā)揮保險對農村地區(qū)經濟結構調整和轉型升級的積極作用。

（二）創(chuàng)新推進產權制度改革，激發(fā)農村生產活力。要盡快在全省各市縣全面推進農村各類產權的確權登記頒證工作，注重引導農民依法、自愿、有償將土地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，提高生產集約化程度；要建立和完善農村產權交易市場，為全省農村產權管理提供制度保障；通過政府融資平臺作為主體，發(fā)行涉農小微企業(yè)增信集合債券，商業(yè)銀行作為小微企業(yè)扶持債券的主承銷商，所獲得的資金可全部委托銀行以委托貸款形式發(fā)放給農村地區(qū)的小微企業(yè)，以此增加農村地區(qū)涉農小微企業(yè)資金供給。

四、新農村建設中海南農村金融機構發(fā)展策略

（一）發(fā)揮商業(yè)銀行新農村建設的主力軍作用。一是充分發(fā)揮海南省農行、農信社和郵儲銀行等3家涉農商業(yè)銀行的主力軍作用。不斷創(chuàng)新金融支持“三農”和扶貧服務模式和產品，抓好特色農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、特色資源和優(yōu)勢主導產業(yè)、新型城鎮(zhèn)化項目、縣域旅游、新型農業(yè)經營主體等5個重點金融支持方向，推進海南特色產業(yè)良性發(fā)展，帶動農戶走上致富路。二是商業(yè)銀行要針對特色農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的需求，積極關注涉農龍頭企業(yè)及其上下游企業(yè)。 借助龍頭企業(yè)產業(yè)鏈條模式，以訂單生產、勞動就業(yè)等多種形式帶動貧困地區(qū)農戶增收。通過“政府增信”模式，解決各縣當?shù)靥厣a業(yè)融資難、融資貴問題。三是大力拓寬電子渠道等舉措，讓更多農戶實現(xiàn)貸款不出鎮(zhèn)、還款不出村，確保農民普惠金融上的便捷性得到實現(xiàn)，打通普惠金融“最后一公里”。在加大農村金融其他支付渠道建設的同時，以客戶為中心，及時進行電子銀行產品的體驗與創(chuàng)新，特別是手機銀行的推廣和改進工作。

（二） 強化政策性銀行支農力度。海南農村發(fā)展銀行要從以下幾方面加強支農力度：一是主動對接海南“多規(guī)合一”、海洋強省、生態(tài)立省、扶貧攻堅等戰(zhàn)略部署，主動對接重點領域、重點項目。綜合運用“投+貸”融資模式，用好區(qū)域性和專項抵押補充貸款（PSL）政策，加大支持重點領域、重點項目建設。二是充分運用信貸優(yōu)勢領域，加大對重大水利建設及棚戶區(qū)改造、農村路網、整體城鎮(zhèn)化、改善農村人居環(huán)境、綜合地下管廊、海綿城市、“五網”建設、旅游扶貧等主流業(yè)務和“投貸結合”項目支持力度。三是承接易地扶貧、改善人居環(huán)境、農村路網、水利等專項特惠信貸產品，發(fā)揮基礎扶貧的戰(zhàn)略支撐作用。四是著力服務國家糧食安全。將支持糧油收儲作為農發(fā)行履責政策性的一項重大任務，做好糧油購銷儲信貸資金的供應和管理，服務海島糧食安全建設。五是支持增儲、倉儲設施建設，支持南繁育種基地建設。六是著力服務農業(yè)現(xiàn)代化。用好農村土地流轉等信貸產品，積極支持高標準農田項目和南繁育種基地建設。助推海南熱帶果蔬、海洋產業(yè)、橡膠產業(yè)等熱帶特色農業(yè)和生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展，以及農副產品市場、現(xiàn)代物流、冷庫等基礎設施建設。

（三）深耕農村保險市場，探索地方特色農業(yè)保險。一是加快網點鋪設，升級服務手段。保險企業(yè)要加快“線上+線下”的網點鋪設進度，在線下網點持續(xù)提升服務門店覆蓋率，為當?shù)鼐用裉峁﹥?yōu)質的柜面服務；線上利用“互聯(lián)網+”新模式推進遠程服務點的建設，有效解決縣域和農村地域廣闊、居民居住分散，實體門店難以全面覆蓋的難點，讓偏遠地區(qū)也能享受到統(tǒng)一、優(yōu)質的金融保險服務。二是優(yōu)化產品體系。開發(fā)設計低、中、高檔繳費和保障水平的產品，以滿足不同經濟條件農村客戶對繳費水平和保障深度的選擇。提供針對意外、醫(yī)療、重疾、教育、養(yǎng)老等不同需求層面的多樣化產品，靈活滿足農村客戶不同偏好的風險保障需求。針對特定重點人群訂制差異化產品，定向解決保障需求，如針對外出務工人員和留守兒童保障需求開發(fā)的保險產品，以此彌補針對縣域及農村市場專屬產品的產品線空白。三是創(chuàng)新服務模式。優(yōu)化農村保險購買流程，引導客戶服務式營銷，按需提供專業(yè)化售前、售中服務。提供更靈活、更便捷的售后服務。利用保單貸款等服務，靈活便捷地解決農村客戶資金周轉需求。同時，依托保險公司運營平臺，為縣域及農村客戶帶去更綜合的服務，成為客戶的生活助手。

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（作者單位：海南省廣播電視大學）

責任編輯：欣文