北部灣經(jīng)濟區(qū)應(yīng)對公共危機的跨國聯(lián)動機制構(gòu)建

石　奎

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A

內(nèi)容摘要:本文提出在經(jīng)濟全球化背景下,為保證廣西省北部灣經(jīng)濟區(qū)與越南之間區(qū)域的充分合作和良性協(xié)調(diào),必須建立起協(xié)同應(yīng)對國際性公共危機的跨國聯(lián)動機制,以應(yīng)對當前全球風險的現(xiàn)實狀況。文章指出區(qū)域間應(yīng)對危機中存在的主要問題,并提出從國家層面和區(qū)域?qū)用孢M行聯(lián)動機制構(gòu)建的設(shè)想。

關(guān)鍵詞:北部灣經(jīng)濟區(qū) 國際性公共危機 跨國聯(lián)動機制

經(jīng)濟全球化背景下,我國將開發(fā)廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)確立為國家發(fā)展戰(zhàn)略。為給北部灣與越南社會經(jīng)濟合作的進一步深化提供良好安定的社會環(huán)境,應(yīng)通過建立固定的機制,預(yù)防、消彌和處理公共危機,建立公共危機管理的跨國聯(lián)動機制極其必要,是中越合作和北部灣經(jīng)濟區(qū)健康發(fā)展的保障機制。

跨國公共危機管理的理論基礎(chǔ)

伴隨著信息技術(shù)的革新,全球化時代來臨,時空的壓縮帶來了人類彼此更為緊密的聯(lián)系,其頻度和強度都遠遠超出以往任何一個時代,世界變小了,一切人類的結(jié)合形式和相處之道都在如此翻天覆地的變革中得以重塑。全球化對原有秩序的顛覆迫切需要人類對現(xiàn)有的社會結(jié)構(gòu)進行新的整合,其中,從跨國政治到歐盟的后民族主義國家思維,其要旨皆在于為解決跨國問題而做出嘗試。

伴隨全球化的是“全球風險社會”的出現(xiàn),世界正進入矛盾高發(fā)期,各國原有的治理模式不勝負荷,構(gòu)建一種嶄新制度來合作抵御國際性的危機成為學(xué)者的共識。2005年9月,胡錦濤主席在出席聯(lián)合國成立60周年首腦會議上提出了“和諧世界”理念,強調(diào)尋找化解矛盾,提出了解決問題的更具包容性的辦法:認為區(qū)域與全球安全是和諧世界的前提條件;認為只有通過互利的合作,才能促進全球的普遍繁榮;認為在全球化時代許多威脅國內(nèi)社會政治經(jīng)濟秩序的風險已經(jīng)帶有全球性,各國應(yīng)當聯(lián)手遏制金融、疾病、通訊的全球性風險和跨國犯罪。這些主張都表達了中國希望通過跨國合作應(yīng)對全球風險,構(gòu)建和諧世界的理念,也成為了當前我國實施跨國公共危機管理的理論根基。另外,歐盟非對抗性的國際性公共危機管理原則、“次危機管理”、“合作主義”及“超國家制度設(shè)計”等理論和實踐探索對我國區(qū)域多邊安全機制和跨國危機管理提供了積極的借鑒意義。

北部灣經(jīng)濟區(qū)國際性公共危機的特征

由于北部灣經(jīng)濟區(qū)直接與越南相鄰接,隨著北部灣經(jīng)濟區(qū)與越南在政治、經(jīng)濟、文化等方面的交往日益頻繁,區(qū)域間的國際性公共危機日漸增多。主要包括:國際恐怖主義,流行性傳染病,跨國群體沖突事件,氣候災(zāi)害,跨文化、價值觀危機,跨國政府的治理危機,跨國犯罪、環(huán)境污染、生態(tài)危機等。

這些公共危機的主要特征有:類型多樣,且隨經(jīng)濟社會交往的增多而日漸頻繁,超越了國家的界限并呈現(xiàn)出分散性和多樣性;成因復(fù)雜,已使一國政府及區(qū)域內(nèi)地方政府難于掌握它的起因、傳播途徑以及可采用的應(yīng)對方法,危機沒有局限于某個特殊的政策領(lǐng)域,而是跨領(lǐng)域的,引發(fā)出新的問題并且重新組合形成未知的更大的威脅;不可預(yù)知性強,跨國界危機通常難以準確預(yù)測和預(yù)警,且受多重因素影響具有易變性;危機治理的主體復(fù)雜,涉及中國與越南國家級政府層面的外交部門,中國北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地方政府部門,越南邊境經(jīng)濟區(qū)的地方政府部門;雙方國家的民間組織,層級之間又有交叉現(xiàn)象,呈網(wǎng)絡(luò)狀;危機的影響力強,影響兩國之間的關(guān)系,對邊境經(jīng)濟和社會合作帶來嚴重影響,還可能會使個性問題共性化、局部問題全局化、簡單問題復(fù)雜化、經(jīng)濟問題政治化、民事問題軍事化、非對抗性矛盾對抗化,從而引起局部社會不穩(wěn)定,進而引發(fā)全局性社會動蕩,危及國家安全;非傳統(tǒng)危機事件增多,北部灣與越南交界地區(qū)的傳統(tǒng)危機事件以沖突性、對抗性的軍事事件為主,而在當前和平、合作交往的大趨勢下,公共危機事件如旅游安全、留學(xué)生安全等等問題凸現(xiàn)出來。

北部灣經(jīng)濟區(qū)與越南公共危機管理的現(xiàn)有國際合作現(xiàn)狀

到目前為止,廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)與越南合作應(yīng)對國際性公共危機一直是基于中國與東盟國際危機管理合作框架下展開的,遵循共同簽署的國際性文件,有了一定的合作基礎(chǔ)。例如《中華人民共和國與東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人特別會議聯(lián)合聲明》、《落實中國-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃》、《東南亞友好合作條約》等協(xié)議的簽署,中國-東盟公共衛(wèi)生合作機制的建立,以及近期正著手的“地區(qū)性地震與海嘯預(yù)警機制”、“東盟救助基金”、“協(xié)調(diào)救助和重建行動”等項目,都體現(xiàn)了合作已展開的現(xiàn)狀。

但在國際合作當中也存在若干缺陷。首先是在公共危機管理的研究上存在國際差異。我國自“非典”之后,對社會風險和公共危機管理日漸重視,形成了一批研究成果。在實踐上,我國公共危機管理制度在五年中得到了確立,國家突發(fā)事件應(yīng)急工作已從中央到地方各級政府逐層延展并形成完整體系。相反,越南則還沒有相應(yīng)的理論研究和完善的制度建設(shè)基礎(chǔ)。這種不對稱現(xiàn)狀給國際合作帶來了一定的阻礙。其次,從已達成的國際合作協(xié)議分析,多為概括性的合作框架協(xié)議,缺少針對地區(qū)合作的制度設(shè)計,缺少跨國聯(lián)動機制設(shè)計,且現(xiàn)有合作協(xié)議所轄范圍局限于自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生危機,較為狹窄。第三,區(qū)域內(nèi)跨國危機管理的綜合度欠缺,區(qū)域內(nèi)政府應(yīng)急管理的預(yù)測預(yù)警體制、信息管理體制、決策指揮體制、組織協(xié)調(diào)體制、行動響應(yīng)體制、處置救援體制、社會動員體制等,都應(yīng)當具有較高的整合程度,但從現(xiàn)狀看,區(qū)域內(nèi)極其缺少國際間的制度綜合對接和協(xié)調(diào)。

跨國聯(lián)動機制建設(shè)的構(gòu)想

(一)國家視域的機制建設(shè)

建立兩國間的公共危機管理對話機制。由于北部灣經(jīng)濟區(qū)作為中國的一個經(jīng)濟區(qū)與越南并不是平行的行政區(qū)域,因此在交往合作當中,還需要有國家級別行政部門的參與。通過兩國政府間的對話,為跨國聯(lián)動機制提供一個交流的平臺,可由外交部和廣西區(qū)政府牽頭,在與越南的政務(wù)交往中建立對話機制,與越南相關(guān)部門聯(lián)合建立危機協(xié)同處理會議機制,定期召開聯(lián)席會議,就區(qū)域內(nèi)重要危機事件進行對話合作。這是北部灣與越南區(qū)域內(nèi)危機管理聯(lián)動機制建立的前提條件。同時完成危機用語統(tǒng)一化(理解當前危機需要多學(xué)科途徑但必須有一個建立在幾個關(guān)鍵概念上的共同定義),構(gòu)建危機研究學(xué)術(shù)交流平臺,對跨國危機的見解涉及到很多學(xué)科領(lǐng)域,應(yīng)建立自己的刊物和自身的研討會、專業(yè)協(xié)會,并成立高級研究中心,進而使這些中心能結(jié)合起來成立像歐洲危機管理學(xué)會這樣的公會。

建立危機應(yīng)對合作的雙邊國際立法。兩國通過相應(yīng)的立法,確立公共危機管理的國際合作和發(fā)展民事危機管理的理念,運用持續(xù)、連貫的行動進行國際綜合治理。確立危機管理的重點集中在三個優(yōu)先領(lǐng)域:警務(wù)、法律秩序和民事管理。在警務(wù)方面,為聯(lián)合提供警力進行總體部署以提供法律依據(jù);在法律秩序方面,為法官、檢察官、律師等進行事前約定;在民事管理領(lǐng)域,派出民事管理工作者,協(xié)助雙方國家行政官員盡快地接管和處理民事和行政事務(wù),進行協(xié)商并以書面協(xié)議確認。

建立國家層面的網(wǎng)絡(luò)式動態(tài)聯(lián)動組織。其是以兩國政府應(yīng)急管理法律法規(guī)為基礎(chǔ)建立的動態(tài)連接體,區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動指揮中心(根據(jù)需要可以是常設(shè)也可以是因突發(fā)事件而臨時成立的)負責統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)按行政區(qū)劃設(shè)立的常設(shè)機構(gòu)、地區(qū)預(yù)警應(yīng)急管理部門的關(guān)系與活動,這些常設(shè)機構(gòu)可以根據(jù)需要與任何聯(lián)動單位產(chǎn)生聯(lián)結(jié),這極大地提高了組織的彈性和對外界的反應(yīng)能力,并借助于現(xiàn)代信息技術(shù)作為彼此溝通與協(xié)調(diào)的橋梁。應(yīng)急聯(lián)動中心作為網(wǎng)絡(luò)組織的中心,其周圍圍繞著眾多獨立的聯(lián)動單位,這些聯(lián)動單位有緊密的縱向與橫向聯(lián)系,并由中心進行協(xié)調(diào),從而形成一種網(wǎng)絡(luò)。

(二)北部灣與越南的區(qū)域視域聯(lián)動機制構(gòu)建設(shè)想

此處所指“區(qū)域”是指:廣西北部灣南北欽防地區(qū)與越南北部以河內(nèi)為中心的重點經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域范圍,區(qū)域視域是以這兩個跨國地區(qū)的經(jīng)濟合作為視角,這種視角低于國家層面同時又高于地方層面,屬于次國家層面的區(qū)域視角。增強區(qū)域?qū)?yīng)跨國危機的聯(lián)合,應(yīng)當建立以下區(qū)域間的合作機制:

基于區(qū)域聯(lián)動的公共危機監(jiān)測和預(yù)警機制。通過地區(qū)國際合作,對危機的發(fā)源和發(fā)展進行及時監(jiān)控。建立跨國公共危機預(yù)警機制主要由預(yù)警信息搜集子系統(tǒng)、預(yù)警信息分析和評估子系統(tǒng)、危機預(yù)測子系統(tǒng)、危機預(yù)警指標子系統(tǒng)、危機警報子系統(tǒng)、危機預(yù)控對策子系統(tǒng)等六個子系統(tǒng)構(gòu)成。預(yù)警機制設(shè)計的流程為:預(yù)警信息搜集子系統(tǒng)、預(yù)警信息分析和評估子系統(tǒng)、公共危機預(yù)測子系統(tǒng)、公共危機預(yù)警指標子系統(tǒng)、公共危機警報子系統(tǒng)、公共危機預(yù)控對策子系統(tǒng),并將各類跨國公共危機事件按照其性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素,分為四級:Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般),從而進行預(yù)警。

基于區(qū)域聯(lián)動的跨國人才儲備庫及人力資源調(diào)配機制的建設(shè)。當前我國已經(jīng)設(shè)置了國務(wù)院和各應(yīng)急管理機構(gòu)建立各類專業(yè)人才庫,可以根據(jù)實際需要聘請有關(guān)專家組成專家組,為應(yīng)急管理提供決策建議,必要時參加突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置工作。北部灣地區(qū)跨國危機管理當中,尤其應(yīng)當重視外語專業(yè)人才儲備庫的建設(shè),應(yīng)當重視對既通兩國語言又有專業(yè)知識的人才的吸納,并對之實施動態(tài)管理。當跨國危機出現(xiàn)時,還應(yīng)預(yù)設(shè)人力資源調(diào)配的流程,保證人力資源能夠準確、及時到位。

基于區(qū)域聯(lián)動的應(yīng)急預(yù)案設(shè)置。應(yīng)當針對區(qū)域內(nèi)一些重大公共危機設(shè)立聯(lián)動應(yīng)急預(yù)案,包括跨國自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案、 跨國突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、跨國安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案、跨國處置鐵路行車事故應(yīng)急預(yù)案 、跨國處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案、跨國海上聯(lián)合搜救應(yīng)急預(yù)案、跨國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、跨國通信保障應(yīng)急預(yù)案、突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援跨國聯(lián)動應(yīng)急預(yù)案、跨國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、跨國突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案、跨國旅游危機事件應(yīng)急預(yù)案,以及跨國食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案等。

基于區(qū)域聯(lián)動的應(yīng)急演練機制。大規(guī)模的跨國危機災(zāi)難救援行動,涉及救災(zāi)物資和現(xiàn)役、預(yù)備役人員動員與遠距離投送,以及海陸空多兵種的協(xié)調(diào)指揮、通信聯(lián)絡(luò)和領(lǐng)導(dǎo)層意志的下達,以使協(xié)同體現(xiàn)在聯(lián)合演習(xí)的方方面面,并貫穿始終。為實現(xiàn)聯(lián)合行動、協(xié)同配合,應(yīng)進行通信聯(lián)絡(luò)和信息的共享,為區(qū)域內(nèi)危機應(yīng)對部門配備相同型號的通訊裝備,使用同一版本的軟件系統(tǒng)。預(yù)先商定實現(xiàn)互聯(lián)互通的具體措施,擬定統(tǒng)一的通信聯(lián)絡(luò)辦法。消除語言交流的障礙,在聯(lián)合應(yīng)急演習(xí)中,還應(yīng)詳細規(guī)定統(tǒng)一的手勢和旗語,使雙方得以進行簡單、有效的聯(lián)絡(luò)。此外,還可通過制定共同遵守的規(guī)則來加強協(xié)同能力,以達成區(qū)域內(nèi)聯(lián)合行動的協(xié)同一致。這些舉措不僅提高了危機管理合作網(wǎng)絡(luò)的開放度和吸納力,增加區(qū)域內(nèi)成員對集體管理危機重要意義和迫切性的認知,更重要的是在潛移默化之中培育了一種跨國、跨區(qū)域和跨部門的協(xié)調(diào)文化。

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