高校國(guó)庫(kù)集中支付制度探析

江建蓬 姜佩劍 岳喜馬

摘要:國(guó)庫(kù)集中支付是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容,給高校的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算帶來了深刻的影響。著重結(jié)合工作實(shí)際,分析了高校在國(guó)庫(kù)集中支付過程中遇到的一些問題,針對(duì)存在問題,提出了解決措施,以保證國(guó)庫(kù)集中支付制度的有效運(yùn)行,使國(guó)庫(kù)集中支付制度得到更好的貫徹與實(shí)施。

關(guān)鍵詞:國(guó)庫(kù)集中支付制度;高校財(cái)務(wù)管理;動(dòng)態(tài)控制

中圖分類號(hào):F810.453文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1672-3198(2009)23-0201-02

國(guó)庫(kù)集中支付制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的國(guó)庫(kù)管理制度,是被西方發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期公共財(cái)政管理實(shí)踐證明了的行之有效的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。高校從2005年全面實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度以來,出現(xiàn)一些新情況和新問題。深入認(rèn)識(shí)這些問題并提出應(yīng)對(duì)措施,有利于對(duì)資金的流向和流動(dòng)進(jìn)程進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督,提高資金使用效率,增強(qiáng)財(cái)政資金活動(dòng)的透明度,并從源頭上、制度上防止違紀(jì)問題發(fā)生。

1高校國(guó)庫(kù)集中支付存在的問題

1.1高校預(yù)算編制和下達(dá)脫節(jié),資金使用缺乏預(yù)見性

國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施得順利與否,關(guān)鍵在于部門預(yù)算的編制情況。它要求預(yù)算編制要具體準(zhǔn)確,而當(dāng)前部門預(yù)算的編制和管理存在以下問題:一是預(yù)算的編制粗糙,容易流于形式。在現(xiàn)行的高校預(yù)算體制下,通常在本年的7、8月份左右編制下一年度預(yù)算,由于收支計(jì)劃和許多專項(xiàng)支出的目標(biāo)任務(wù)不具體,細(xì)化不了,預(yù)計(jì)不準(zhǔn),許多項(xiàng)目沒有充分的時(shí)間準(zhǔn)備,未經(jīng)過專家評(píng)估、審定和招標(biāo)投標(biāo)就安排了預(yù)算,難以保證預(yù)算編制的質(zhì)量和滿足國(guó)庫(kù)集中支付管理的要求。二是預(yù)算批復(fù)與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的要求脫節(jié)。在年初部門預(yù)算下達(dá)前,單位的基本支出一般是按照上年預(yù)算的序時(shí)進(jìn)度用款,而項(xiàng)目支出一般要到預(yù)算下達(dá)或指標(biāo)追加后執(zhí)行。三是高校預(yù)算編制缺乏科學(xué)依據(jù),造成了執(zhí)行上追加頻繁,很多專項(xiàng)資金游離預(yù)算之外。

1.2高校資金使用自主權(quán)受到一定程度的限制

在高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度以前,高校年度部門預(yù)算經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)后,經(jīng)費(fèi)按月下?lián)艿礁咝?沒有使用的預(yù)算資金可由學(xué)校自行支配。學(xué)校內(nèi)部各部門、各學(xué)院的資金在預(yù)算控制范圍內(nèi)也有一定的結(jié)存,學(xué)校財(cái)務(wù)部門可以在全校范圍內(nèi)對(duì)結(jié)存資金進(jìn)行合理調(diào)配。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后,資金的使用必須根據(jù)用款計(jì)劃和部門預(yù)算執(zhí)行,每項(xiàng)費(fèi)用開支必須核實(shí)相應(yīng)的預(yù)算,在一定程度上削弱了高校的資金調(diào)度權(quán),影響了高校資金使用的靈活性,增加了高校理財(cái)?shù)碾y度。因此,國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施后,高等院校的財(cái)務(wù)管理權(quán)特別是財(cái)政資金的審批權(quán)和調(diào)度權(quán)已在實(shí)質(zhì)上很大程度收歸于國(guó)家財(cái)政,高等院校的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)被壓縮成單一的預(yù)算管理活動(dòng),僅存有單一的預(yù)算自主權(quán)。正式由于收支的“兩條線”的特性,在實(shí)際支付操作中涉及的環(huán)節(jié)較多,因此,無論哪一個(gè)環(huán)節(jié)的銜接配合不好,都會(huì)直接影響到資金的順利支付。

1.3會(huì)計(jì)核算難度加大

目前,高等學(xué)校的會(huì)計(jì)核算有多個(gè)會(huì)計(jì)主體,除了本級(jí)財(cái)務(wù)事業(yè)收支核算外,還對(duì)基本建設(shè)、校屬二級(jí)單位等采取不同的會(huì)計(jì)制核算。高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后,按照財(cái)政要求,各個(gè)高校做一套預(yù)算,開一個(gè)零余額帳戶,但這樣的財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度與高?，F(xiàn)行的財(cái)務(wù)制度還有以下幾個(gè)方面不相符合。首先,目前國(guó)庫(kù)集中支付制度不允許向分院、校醫(yī)院和基建處等二級(jí)核算單位轉(zhuǎn)撥資金,這與《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》不相符,影響他們正常開展工作開展。其次,高校已經(jīng)實(shí)行綜合預(yù)算財(cái)務(wù)管理。而支付制度規(guī)定又要區(qū)分預(yù)算內(nèi)、外的資金,區(qū)別不同的類、款、項(xiàng)等資金渠道進(jìn)行核算。再次,根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定,預(yù)算單位可以向本單位按賬戶管理規(guī)定保留的相應(yīng)賬戶上劃撥工會(huì)經(jīng)費(fèi)、住房公積金,還可以提取修購(gòu)基金、職工福利基金、學(xué)生勤工助學(xué)基金及后勤集團(tuán)維持費(fèi)等,但實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后,對(duì)這些專用基金的提取和資金劃撥沒有明確的規(guī)定,使得高校在實(shí)際操作中處于兩難的境地。

2高校實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付的建議

2.1構(gòu)建集成的高校預(yù)算體系,進(jìn)一步完善預(yù)算管理體制

高校預(yù)算管理體系以預(yù)算編制、預(yù)算控制、預(yù)算執(zhí)行分析為主線,根據(jù)高校發(fā)展目標(biāo)及規(guī)劃,對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行追蹤和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià),便于進(jìn)行事前計(jì)劃、事中控制與事后分析,幫助高校建立起包括預(yù)算編制、執(zhí)行、考核、分析在內(nèi)的完整高效的預(yù)算管理信息化平臺(tái),充分發(fā)揮預(yù)算管理的作用。集成的高校預(yù)算體系示意圖見圖1。

圖1集成的高校預(yù)算體系示意圖

學(xué)校各個(gè)預(yù)算執(zhí)行單位按照本單位范圍內(nèi)的教學(xué)、科研、對(duì)外服務(wù)等經(jīng)費(fèi)支出提出詳細(xì)的本單位預(yù)算方案并上報(bào)學(xué)校財(cái)務(wù)管理部門;學(xué)校財(cái)務(wù)管理部門對(duì)各預(yù)算執(zhí)行單位上報(bào)的預(yù)算方案進(jìn)行審查、匯總,提出綜合平衡的建議;在審查、平衡過程中,進(jìn)行充分協(xié)調(diào),對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出初步調(diào)整的意見,并反饋給有關(guān)預(yù)算執(zhí)行單位予以修正;高校財(cái)務(wù)管理部門對(duì)批準(zhǔn)的年度總預(yù)算,分解成一系列的指標(biāo)體系,逐級(jí)下達(dá)各預(yù)算執(zhí)行單位執(zhí)行。年度終了,學(xué)校財(cái)務(wù)管理部門分析當(dāng)年預(yù)算收支完成情況,分析預(yù)算數(shù)與執(zhí)行結(jié)果差異的原因,對(duì)存在的問題提出改進(jìn)意見和措施,為下一年度的預(yù)算編制打下良好基礎(chǔ)。以達(dá)到預(yù)算執(zhí)行過程中計(jì)劃、執(zhí)行、反饋的閉環(huán)動(dòng)態(tài)控制預(yù)算效果。

總之,建立集成的高校預(yù)算體系正是擺脫現(xiàn)有預(yù)算編制過程中依據(jù)缺乏,減少游離在預(yù)算體系之外的專項(xiàng)資金的重要措施,使得高校預(yù)算與學(xué)校的規(guī)劃發(fā)展相結(jié)合,更加科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化以及集預(yù)算編制、執(zhí)行、考核、分析一體化。

2.2修訂與國(guó)庫(kù)改革不相適應(yīng)的法律規(guī)章

財(cái)經(jīng)法規(guī)本來就是與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政政策相適應(yīng)的,必須與時(shí)俱進(jìn),使之更加符合實(shí)際需要,更加科學(xué)。修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》、《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》以及相關(guān)的稅收征收、收費(fèi)征管辦法等法規(guī)。此外,制定一批專門針對(duì)國(guó)庫(kù)管理的法律、法規(guī),使之有法可依。從法律上明確各職能部門的權(quán)利和義務(wù),解決國(guó)庫(kù)集中支付過程中遇到的各種問題。

2.3改革高校會(huì)計(jì)核算體系

高校應(yīng)針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付改革給高校會(huì)計(jì)處理所帶來的問題,結(jié)合本單位會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理方面的特點(diǎn)和要求,增設(shè)相關(guān)的總賬、明細(xì)賬科目,對(duì)零余額賬戶的管理、現(xiàn)金科目的使用、收支的核對(duì)等都必須做出明確和具體的規(guī)定,以真正建立起滿足高校國(guó)庫(kù)集中支付需要的科學(xué)的、規(guī)范的、易于操作的會(huì)計(jì)核算體系。

2.4加強(qiáng)監(jiān)督控制,防范資金風(fēng)險(xiǎn)

(1)預(yù)防資金潛在風(fēng)險(xiǎn),完善財(cái)政直接與授權(quán)支付的后續(xù)監(jiān)管機(jī)制。財(cái)政部門必須采取措施,對(duì)高校的財(cái)務(wù)進(jìn)行全程監(jiān)控,定期下派審計(jì)機(jī)構(gòu)駐高校財(cái)務(wù)核查會(huì)計(jì)憑證,調(diào)查實(shí)際支付情況是否真實(shí)。

(2)加快推行公務(wù)卡制度改革。推行公務(wù)卡不僅為高校和工作人員用款提供方便,而且財(cái)政部門和高校能夠掌握所有通過公務(wù)卡支付報(bào)銷的明細(xì)信息,并可通過監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)控,堵住現(xiàn)金管理漏洞,進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用的透明度。

(3)擴(kuò)大財(cái)政直接支付的范圍,縮小財(cái)政授權(quán)支付的份額。財(cái)政授權(quán)支付相比直接支付難以實(shí)施有效監(jiān)控,資金支付風(fēng)險(xiǎn)大,只適用于小額零星的支出,所以要逐步取消授權(quán)支付,最終實(shí)現(xiàn)全部直接支付。

3結(jié)論

高校國(guó)庫(kù)集中支付制度是當(dāng)前國(guó)家財(cái)政管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容,有利于加強(qiáng)各單位的財(cái)務(wù)和資金的管理,從根本上改變資金分散管理、單位多頭開戶、減少資金撥付環(huán)節(jié)和資金沉淀、在途時(shí)間長(zhǎng)等現(xiàn)象。在高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度,對(duì)高校的預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算等產(chǎn)生了深刻的影響并引發(fā)了相關(guān)問題。本文針對(duì)高校國(guó)庫(kù)集中支付過程中的難點(diǎn)和問題,提出建立集成的高校預(yù)算體系,發(fā)揮信息化、系統(tǒng)化的優(yōu)勢(shì),同時(shí)從法律、會(huì)計(jì)核算制度,內(nèi)部控制監(jiān)督層面尋求途徑,完善高校的國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施。

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