論民間外交的勃興及其發(fā)展困境

徐大超

20世紀(jì)80年代以來,尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束之后,世界體系發(fā)生了深刻的變化,從事國(guó)際事務(wù)的政治行為主體也發(fā)生了歷史性的變化,呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì),非官方的跨國(guó)行為體和次國(guó)家行為體在外交中的作用和影響日益增強(qiáng),特別是民間外交呈現(xiàn)出強(qiáng)勁發(fā)展的狀態(tài)。所謂“民間外交”是指“在復(fù)雜多元的國(guó)際社會(huì)中,由不具有國(guó)家外交正式資格的法人組織或自然人為本國(guó)國(guó)家利益、本國(guó)官方外交目標(biāo)或補(bǔ)充官方外交行為不足或?yàn)榫S護(hù)世界和平和人類共同利益而主動(dòng)進(jìn)行的對(duì)外交往或交涉活動(dòng)?！?/p>

民間外交勃興的原因

冷戰(zhàn)后民間外交的興盛,是國(guó)際關(guān)系格局的變動(dòng)所引起的,其中既有國(guó)際政治發(fā)展的客觀要求,也有官方外交的主觀需要;既有歷史的經(jīng)驗(yàn),也有現(xiàn)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

首先,國(guó)際政治民主化促進(jìn)了民間外交的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展一方面使得世界各國(guó)的聯(lián)系不斷加強(qiáng),從而促進(jìn)了世界各國(guó)在相互交往中加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作,并通過國(guó)際組織按照國(guó)際慣例、國(guó)際規(guī)則解決彼此間的合作和爭(zhēng)端問題;另一方面,經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程始終伴有文化滲透、制度移植等現(xiàn)象,以及與其發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)的政治變遷,這就使世界形成一個(gè)超越國(guó)界的“社會(huì)世界”。“社會(huì)世界”的本質(zhì)是公民社會(huì)在全球的拓展,它容納了多樣化和多元化的國(guó)際行為體,推動(dòng)著國(guó)際政治的民主化。國(guó)際政治民主化反過來又使新的“文化”、身份和民間力量進(jìn)入了以前封閉的國(guó)際政治體系,以往參與外交和國(guó)際事務(wù)的國(guó)家主體越來越多地被非國(guó)家主體補(bǔ)充或代替。這一切使民間外交作為一股強(qiáng)大的社會(huì)力量登上了國(guó)際政治舞臺(tái),對(duì)國(guó)家間關(guān)系產(chǎn)生越來越大的影響。

其次,彌補(bǔ)外交工作中“政府失靈”的需要。所謂政府失靈,是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好的滿足,公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源,致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低,政府的活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說的那樣“有效”。為解決“政府失靈”問題,就要發(fā)展由非政府組織或非營(yíng)利組織構(gòu)成的“第三部門”來為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。民間外交的出現(xiàn)也有著“政府失靈”的動(dòng)因:一是對(duì)于某些國(guó)際敏感的問題,官方來應(yīng)對(duì)處理常常比較尷尬,進(jìn)退空間不大;二是對(duì)一些長(zhǎng)期性、全局性問題,政府功能有限,要長(zhǎng)期跟蹤應(yīng)對(duì),能力存在不足。這些問題通過民間外交來解決就有很大的靈活性和低風(fēng)險(xiǎn)性,進(jìn)退自如,也不影響政府形象和國(guó)家聲譽(yù)。因此,民間外交的發(fā)展是對(duì)官方外交不足的彌補(bǔ),既是一種“制度需求”,也是一種實(shí)際需要。

再次,國(guó)際關(guān)系的“相互依存”論為民間外交的發(fā)展提供了理論支撐。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展使世界范圍內(nèi)相互聯(lián)系、相互依存的趨勢(shì)增強(qiáng)。新自由主義的代表人物基歐漢和奈提出了“復(fù)合相互依賴”理論,并把“社會(huì)之間的多渠道聯(lián)系”視為復(fù)合相互依賴的首要特征,并強(qiáng)調(diào)要充分重視國(guó)與國(guó)之間多渠道的溝通、聯(lián)系。而民間外交正是其中一個(gè)獨(dú)特而又重要的渠道。這樣,國(guó)際關(guān)系理論的發(fā)展就為民間外交的實(shí)踐提供了理論基礎(chǔ),促使民間外交得到快速發(fā)展。

另外,各國(guó)的外交實(shí)踐提供了歷史經(jīng)驗(yàn)并打下了民間外交發(fā)展的基礎(chǔ)。冷戰(zhàn)時(shí)期,東西方陣營(yíng)先后采取了各種形式的民間或半官方的外交行動(dòng)。中國(guó)也曾開展“人民外交”,打破了西方陣營(yíng)的封鎖和遏制。這些外交實(shí)踐盡管具有一定的官方色彩,有時(shí)甚至還是在官方的主導(dǎo)下進(jìn)行的,但畢竟具有了民間外交的雛形,開啟了民間外交的先河,為冷戰(zhàn)結(jié)束后民間外交的蓬勃發(fā)展打下了基礎(chǔ),提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

此外,全球性問題的出現(xiàn)推動(dòng)了民間外交的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,全球性問題也不斷出現(xiàn),其解決不僅需要多國(guó)的參與、合作,更需要參加者具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí),這就為非官方人士參與政府決策提供了機(jī)會(huì);全球性問題的出現(xiàn)也使“全球治理”的觀念正日益深入人心;而經(jīng)濟(jì)和技術(shù)進(jìn)步所提供的物質(zhì)條件又加速了這種可能向現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化,推動(dòng)了民間外交的發(fā)展。

民間外交的作用

民間外交以非政府組織或個(gè)人為外交行為主體,因而具有廣泛的參與性、高度的穩(wěn)定性、較低的風(fēng)險(xiǎn)性以及途徑的多樣性、方法的靈活性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了民間外交在當(dāng)今的國(guó)際事務(wù)和國(guó)際關(guān)系中發(fā)揮著越來越重要的作用,主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

第一,破解官方外交面臨的難題。在經(jīng)濟(jì)全球化不斷發(fā)展的當(dāng)代世界,國(guó)家利益的多元化使各國(guó)相互依賴越來越深,國(guó)家關(guān)系進(jìn)入了既互相借重又互相制衡、既互相合作又互相競(jìng)爭(zhēng)的新時(shí)期,呈現(xiàn)出即使親密的伙伴之間也有利益沖突、傳統(tǒng)的對(duì)手之間也存在利益合作的局面。尤其在國(guó)家利益發(fā)生激烈沖突的時(shí)候,出于穩(wěn)定國(guó)際關(guān)系大局的考慮,各個(gè)國(guó)家大多采取官方外交“斗而不破”的策略,轉(zhuǎn)而借助于民間外交的渠道,利用民間的力量來做一些官方不能做或不便于做的事情,說一些官方不能說或不便于說的話語(yǔ),既實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略目標(biāo),又掩蓋了政府的作用,巧妙地破解了官方外交面臨的難題。

第二,避免外交決策出現(xiàn)重大失誤。在現(xiàn)實(shí)生活中,主權(quán)國(guó)家作為最重要的行為體,其外交活動(dòng)主要通過決策者的決策表現(xiàn)出來。而決策者由于各種因素,包括決策者的認(rèn)知與個(gè)性因素、有限理性因素、決策任務(wù)的特性以及信息傳遞的不對(duì)稱性等,都會(huì)造成決策者產(chǎn)生錯(cuò)誤的知覺并進(jìn)一步做出錯(cuò)誤的外交決策,進(jìn)一步引發(fā)矛盾對(duì)抗升級(jí),甚至造成雙方無法克服的“安全困境”。在這種情況下,民間外交可以充當(dāng)政府私人代表的角色,投石問路,開誠(chéng)布公地闡述各自政府的政策意向,交流各自的立場(chǎng)觀點(diǎn),共同審視解決問題和矛盾的各種方案,試探各自政策的可行性和對(duì)彼此政策的可接受程度,并將情況迅速反饋到最高決策層,避免政府外交決策出現(xiàn)失誤。

第三,有利于各國(guó)擴(kuò)大信任和加強(qiáng)合作。民間外交能夠在國(guó)家之間開展多層次、多形式的合作與交流渠道,使各國(guó)的工商界、文化界以及民間其他階層開展平等的對(duì)話,加強(qiáng)彼此的互相了解,增進(jìn)友誼,彌補(bǔ)由于意識(shí)形態(tài)和社會(huì)制度不同所造成的理解鴻溝,擴(kuò)大信任,加強(qiáng)合作。中國(guó)曾經(jīng)采用“小球推動(dòng)大球”的乒乓外交、“圍棋外交”等,都在推動(dòng)中外交流、擴(kuò)大信任方面發(fā)揮了重要作用。

第四,有利于國(guó)家樹立良好的國(guó)際形象。良好的國(guó)家形象是在現(xiàn)時(shí)代的國(guó)際社會(huì)中一個(gè)國(guó)家所應(yīng)該具有的良好精神面貌與政治聲譽(yù),其本質(zhì)是國(guó)際社會(huì)對(duì)一國(guó)國(guó)際行為普遍的評(píng)價(jià)。要樹立良好的國(guó)家形象既依靠國(guó)家積極承擔(dān)國(guó)際責(zé)任和義務(wù),也依靠官方通過公共外交有意識(shí)地塑造,更要依靠民間外交“潤(rùn)物細(xì)無聲”、腳踏實(shí)地的不懈努力。在某種程度上,民間外交在塑造國(guó)家形象上常能收到出人意料的效果。

民間外交發(fā)展的困境

伴隨著國(guó)際政治民主化而勃興的民間外交,促進(jìn)了外交事務(wù)由單純的政府間接觸向民眾更廣泛參與的發(fā)展,但是,這種發(fā)展進(jìn)步并沒有排除國(guó)家主權(quán)的基石作用和政府在外交事務(wù)中的中心地位。原因在于,在當(dāng)代條件下,主權(quán)國(guó)家的政府是政治體系中唯一可以和其他國(guó)家達(dá)成協(xié)議、簽訂條約的行為主體;同時(shí),“外交無小事”、“外交需要授權(quán)”的觀念還根深蒂固地存在于人們的頭腦中。因此,民間外交的進(jìn)一步發(fā)展面臨著其自身無法克服的困境。

第一,民間外交的非正式身份限制了它的發(fā)展。民間外交盡管能夠在不同事務(wù)、不同層次上影響政府和官方的外交決策,但一般情況下卻無法直接制定外交政策,甚至在影響外交決策這一環(huán)節(jié)也經(jīng)常受各種因素的影響而在實(shí)際操作中大打折扣。主要原因就在于民間外交的非官方身份,因?yàn)槠鋮⑴c者大多來自民間的非政府組織、各種利益集團(tuán)、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)界甚至是個(gè)體的公民,其所表達(dá)的意見或建議在實(shí)際操作過程中僅僅是發(fā)揮供外交決策者參考的作用,這就造成民間外交在許多場(chǎng)合只是充當(dāng)了政府“傳聲筒”的作用,因而限制了它的發(fā)展。

第二,外交信息的非對(duì)稱性也限制了民間外交的發(fā)展。民間外交因其參與者本身限制,其在參與過程中,往往不能像官方或政府那樣有各種信息來源,可以掌握全面、最新的信息,這就影響了其對(duì)外交全局性的把握,使其只能在某一項(xiàng)具體的事務(wù)或某一個(gè)領(lǐng)域等微觀的層面上發(fā)揮作用,無形中限制了它的發(fā)展。

第三,民間外交的非制度性安排也限制了它的發(fā)展。盡管近年來世界各國(guó)的民間外交有了長(zhǎng)足的發(fā)展,但除了極少數(shù)國(guó)家有一些制度性的參與機(jī)制外(如美國(guó)),大多數(shù)國(guó)家的民間外交都處于放任自流或近似于放任自流的狀態(tài),缺乏科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃和理性的制度性安排,許多國(guó)家政府重視民間外交的作用也往往是出于應(yīng)一時(shí)之急,解一時(shí)之困的思路。這種政府與社會(huì)之間缺乏制度性安排和互動(dòng)的局面,也影響了民間外交的進(jìn)一步發(fā)展。

第四,缺乏支持后援機(jī)構(gòu)也限制了民間外交的發(fā)展。民間外交要進(jìn)一步向更深的層次、更廣的領(lǐng)域發(fā)展,一方面需要雄厚的資金支持,另一方面還要有非政府的后援機(jī)構(gòu),主要包括相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)和人力資源管理機(jī)構(gòu)。充足的資金和經(jīng)費(fèi)可以保障民間外交正常有序地進(jìn)行;非政府的后援研究機(jī)構(gòu)可以對(duì)民間外交的實(shí)踐進(jìn)行實(shí)證性的研究,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,找出存在的差距,人力資源管理機(jī)構(gòu)可以加強(qiáng)對(duì)民間外交的組織建設(shè),進(jìn)行外交業(yè)務(wù)的培訓(xùn)指導(dǎo),保證從事民間外交的人員有較高的專業(yè)素質(zhì)。但是,民間外交現(xiàn)實(shí)的情況往往是要么缺乏經(jīng)費(fèi),要么沒有后援機(jī)構(gòu),要么兩者都不足;所開展的民間外交也是為了解決當(dāng)下遇到的具體問題而臨時(shí)湊錢拉人,待問題解決,外交活動(dòng)也隨之結(jié)束。這種情況也極大地制約了民間外交的發(fā)展。

對(duì)中國(guó)外交的啟示

國(guó)際社會(huì)中民間外交的蓬勃發(fā)展,對(duì)中國(guó)的外交有著重要的意義。第一,中國(guó)倡導(dǎo)建設(shè)的“和諧世界”離不開“和諧外交”的作用。“和諧外交”就是建立和維護(hù)一個(gè)和諧的國(guó)際關(guān)系,建立一個(gè)全人類利益至上的國(guó)際秩序,并非官方外交所能獨(dú)自實(shí)現(xiàn)的,也需要民間社會(huì)的努力。在一定程度上,民間外交可以為各國(guó)達(dá)成共同的價(jià)值觀和建立和諧的國(guó)際秩序起到更大的作用。第二,中國(guó)在現(xiàn)時(shí)代的“大國(guó)成長(zhǎng)”過程中,面臨著各種“中國(guó)威脅論”的猜疑,在這種復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境中,民間的解釋、爭(zhēng)辯,在特定情形下,往往比官方的渠道更為有效。第三,對(duì)國(guó)際上那些不友好,肆意攻擊中國(guó)政府的社會(huì)團(tuán)體、非政府組織甚至個(gè)人,需要進(jìn)行反制性的回?fù)魰r(shí),民間外交能夠發(fā)揮更大的作用。

但是,中國(guó)的民間外交在目前階段要破解發(fā)展難題,促進(jìn)民間外交健康發(fā)展,使民間外交在對(duì)外關(guān)系中發(fā)揮更大更好的作用,應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面的工作:

首先,在指導(dǎo)思想上重視民間外交。隨著國(guó)際政治的民主化,官方的精英外交不斷得到民間外交的補(bǔ)充,同時(shí)外交過程越來越多樣化、多元化和透明化,公眾對(duì)外交的了解、參與熱情也大為增加,使政府面臨著“雙重博弈”的局面(即對(duì)外談判、討價(jià)還價(jià)與對(duì)內(nèi)協(xié)商、反復(fù)統(tǒng)籌)。這就要求我們?cè)谒枷肷现匾暶耖g外交在對(duì)外關(guān)系中的作用,看到民間外交發(fā)展的巨大潛力,認(rèn)識(shí)到民間外交的低風(fēng)險(xiǎn)性和靈活性,堅(jiān)持“以官帶民,官民并舉”的方針并賦予其新的內(nèi)涵,積極開展民間外交活動(dòng),以民間的力量詮釋“和諧世界”的豐富內(nèi)涵。

其次,對(duì)民間外交進(jìn)行制度性的安排。明確民間外交在國(guó)家外交軌道上所起的重要作用;建立和完善政府的專門機(jī)構(gòu),對(duì)民間外交進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)劃和統(tǒng)一的管理;確定民間外交在不同形勢(shì)、不同階段所要達(dá)到的戰(zhàn)略性目標(biāo),落實(shí)民間外交實(shí)施的具體途徑; 建立民間外交的支持研究機(jī)構(gòu),落實(shí)民間外交的經(jīng)費(fèi)來源和用途,充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)大學(xué)和其他研究機(jī)構(gòu)的資源,積極開展民間外交的研究,加強(qiáng)對(duì)參與民間外交人員的培訓(xùn);鼓勵(lì)公民積極參與國(guó)家事務(wù),形成政府和民間的良性互動(dòng),促進(jìn)國(guó)內(nèi)民間社團(tuán)組織的發(fā)展,壯大民間外交參與的基礎(chǔ)。

再次,鼓勵(lì)中國(guó)民間團(tuán)體和個(gè)人積極參與國(guó)際事務(wù)。以民間力量來展示中國(guó)開放、友好、合作的新形象。

(作者系河南省南陽(yáng)理工學(xué)院政教部教授)

(責(zé)任編輯:李瑞蔚)