大國對非政策的異同

賀文萍

近年來,擁有豐富資源儲藏和市場潛力、政治經(jīng)濟形勢亦不斷好轉(zhuǎn)的非洲重新回到了世界的聚光燈下。僅2009年下半年以來,歐美一系列重要的對非會議和訪問紛至沓來。2009年8月5—14日,美國國務(wù)卿希拉里?克林頓對肯尼亞、南非、安哥拉、剛果民主共和國、尼日利亞、利比里亞和佛得角等非洲七國進行訪問。這是繼美國總統(tǒng)奧巴馬7月中旬訪問加納后在時隔不到4周的時間內(nèi)美國政府高官再次踏上非洲大陸,凸顯奧巴馬政府在加緊其對非外交攻勢。與此同時,世界銀行行長佐利克也于8月10日抵達烏干達,開始其對烏干達、盧旺達和剛果(金)等非洲三國的訪問,并呼吁國際投資者加大對非洲的金融支持,幫助非洲抵御國際金融危機的沖擊。而在此前一個月,即7月在意大利拉奎特召開的2009年八國集團首腦會議以及此前的數(shù)屆八國峰會上,會議拿出近一半的時間討論非洲發(fā)展問題幾乎已成慣例。是什么把大國的目光又吸引到了非洲,大國在非洲又都采取了什么樣的戰(zhàn)略?它們的對非戰(zhàn)略與中國在非洲的政策又有何區(qū)別呢?

非洲為何重為“國際寵兒”

在殖民主義時期,英國、法國、德國和葡萄牙等老殖民主義國家曾是非洲這片土地的“主人”,骯臟的奴隸貿(mào)易和1884年瓜分非洲的柏林會議是世人對殖民史的長久記憶。冷戰(zhàn)時期,非洲又曾經(jīng)是美蘇兩個超級大國博弈的一個“戰(zhàn)場”。為遏制對方影響的擴大,爭奪勢力范圍,非洲大陸上演了一幕幕有超級大國背景的“代理人戰(zhàn)爭”。

20世紀90年代初,隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束,非洲在美蘇爭霸時期所具有的戰(zhàn)略地位開始下降,“非洲悲觀論”一度成為西方大國制定對非政策的主導思想。但自90年代中后期以來,特別是2001年“9?11事件”后,隨著美國全球戰(zhàn)略的調(diào)整和世界多極化趨勢的發(fā)展,非洲通過聯(lián)合自強和自主外交,政治局勢日益走向穩(wěn)定,國際地位不斷提高,國際影響力也重現(xiàn)增強之勢。非洲又重新成為大國關(guān)注和爭奪的對象。

從安全和地緣戰(zhàn)略的角度看,非洲面積僅次于亞洲,重要的地理戰(zhàn)略位置(蘇伊士運河和好望角航線扼東西交通要沖、且毗鄰重要的中東產(chǎn)油區(qū))和豐富的資源(擁有發(fā)展工業(yè)所需的50多種礦產(chǎn)資源),曾是冷戰(zhàn)時期超級大國最看重的籌碼?！??11事件”后,基于反恐的需要,非洲在美國等西方大國外交政策中的地位進一步提升。由于經(jīng)濟落后,土地貧瘠,非洲成為恐怖主義滋生的土壤,本?拉登等“基地”組織的要員也有藏匿東北部非洲的經(jīng)歷。為防止恐怖分子“利用非洲特有的環(huán)境——混亂的邊界、地區(qū)沖突、松散的金融制度、武器泛濫來營造和擴展自己的網(wǎng)絡(luò)和基地”,美國重視并加強了與非洲的反恐軍事合作。

另外,歐盟的南下也提高了非洲的地緣戰(zhàn)略地位。近年來歐盟不斷深化與擴大,但地緣擴張的空間越來越小,東擴到獨聯(lián)體各國,觸及俄羅斯神經(jīng),東南方面挺進到中東西亞,與美國的大中東民主計劃碰撞,不得不開始南下非洲。2005年12月,歐盟首次出臺了《對非戰(zhàn)略文件》,系統(tǒng)闡述了歐盟對非政策的戰(zhàn)略構(gòu)想,體現(xiàn)了對非洲的高度重視。法國一直是非洲大陸最大的援助國,英國利用2005年主辦八國首腦會議的機會,把非洲貧困和發(fā)展問題列為大會主要議題,敦促各國減免債務(wù)、增加援助,以求樹立英國在非洲的良好形象。

從資源和市場潛力的角度看,非洲擁有豐富且未得到充分開發(fā)的自然資源和53個國家、近10億人口的潛在大市場,以及近10年來年均約5%的經(jīng)濟增長率,特別是近幾年來,由于非洲探明的石油儲量不斷增加,出口量增幅遠遠高于世界平均水平,被認為是世界石油天然氣供應的“新大陸”,成為西方大國競相逐鹿的寶地。

最后,從國際政治經(jīng)濟舞臺上的博弈角度看,非洲53個成員國占聯(lián)合國成員國總數(shù)的27.7%,是國際政治經(jīng)濟舞臺上一支不可低估的重要力量。在聯(lián)合國安理會改革問題上,非洲國家一直是高姿態(tài)參與,而且自始至終不畏外來壓力或誘惑,堅持自己的立場和主張。事實上,沒有非洲國家的支持和擁護,任何實質(zhì)性的聯(lián)合國或安理會的改革都是無法完成的。另外,在反對單邊主義、反對伊拉克戰(zhàn)爭、抵制西方對津巴布韋和蘇丹的制裁和人權(quán)攻擊,以及在世界貿(mào)易組織有關(guān)取消發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易補貼的談判等一系列原則性問題上,非洲國家也敢于發(fā)出與西方不同的聲音。正是“非洲力量”的上升和“非洲聲音”的不斷嘹亮使西方大國不得不重視非洲的作用。

西方大國關(guān)注非洲的著眼點各不相同

雖然關(guān)注和重視非洲已成為大國外交中的一種必然趨勢,但由于各大國的國家定位和戰(zhàn)略目標不同,其聚焦非洲

的利益著眼點自然也存在一定差距。

作為冷戰(zhàn)后唯一的超級大國,美國在“9?11事件”后,把反恐和確保能源安全視為國家的一項中長期戰(zhàn)略,重視并加強了與非洲的反恐軍事合作。2003年時任美國總統(tǒng)布什訪問了塞內(nèi)加爾、南非、博茨瓦納、尼日利亞和烏干達等非洲5國,允諾拿出1億美元來幫助東非和非洲之角國家提高反恐能力。五角大樓還宣布建立非洲司令部來統(tǒng)管非洲地區(qū)的情報收集、后勤補給及軍事行動。為防止恐怖主義從中西亞地區(qū)向中、東非地區(qū)蔓延,美軍除在非洲之角加強海岸巡邏并與有關(guān)非洲國家進行大規(guī)模實戰(zhàn)反恐軍事演習外,已著手將戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移至由西向東貫穿于加勒比海沿岸、北非、高加索、中亞、南亞、東南亞和朝鮮半島的一條所謂“不穩(wěn)定弧形帶”。在能源方面,為確保能源來源的多樣化,美國國防部和政府的相關(guān)文件中已把“非洲石油”提升到關(guān)乎“美國國家安全”的高度。目前,美國從非洲進口的石油占其石油進口總量的19%。據(jù)預測,2015年將達到25%,超過美國從整個海灣地區(qū)進口的石油量。美國政府還于2002年同位于幾內(nèi)亞灣東南部的圣多美和普林西比達成協(xié)議,在這個面積僅1001平方公里的島國上建立美國海軍基地。

冷戰(zhàn)時期,蘇聯(lián)和美國為爭奪在非洲的勢力范圍,互挖墻腳,搞代理人戰(zhàn)爭。冷戰(zhàn)后,蘇聯(lián)解體,俄羅斯在非洲的影響也自然淡出。但近年來(特別是在此輪金融危機爆發(fā)之前),借助國際經(jīng)濟發(fā)展和能源價格上漲的東風,俄羅斯經(jīng)濟實現(xiàn)連續(xù)7年的快速增長,因此又有了重振大國雄風的動力和本錢。2006年9月,時任俄羅斯總統(tǒng)普京曾出訪南非和摩洛哥。俄羅斯媒體評述說,“除了1961年蘇聯(lián)最高蘇維埃主席勃列日涅夫訪問過摩洛哥之外,蘇聯(lián)和俄羅斯的首腦還從未訪問過南非和摩洛哥。普京的非洲之旅將從南部的好望角一直到北部的撒哈拉沙漠?！倍砹_斯媒體還據(jù)此認為,“黑色大陸已再次成為全球影響力的爭奪中心”。事實上,普京訪問非洲意在試圖恢復同非洲的經(jīng)貿(mào)關(guān)系,增加俄羅斯在非洲地區(qū)的影響力,拓寬俄羅斯在國際上的戰(zhàn)略空間。

2006年4月末5月初,日本前首相小泉純一郎也訪問了埃塞俄比亞、加納兩國以及非洲聯(lián)盟總部,成為繼森喜朗2001年1月訪問非洲三國之后,第二位訪問非洲的日本首相。冷戰(zhàn)時期,日本對非奉行的是“資源外交”政策,只是單純把非洲視為原料供應地和商品銷售市場。冷戰(zhàn)后,特別是近年來,隨著日本充當“世界政治大國”欲望的日益膨脹,其對非洲國家的滲透力度不斷加大,將打開非洲外交局面視為自身成為“正常國家”或“政治大國”的一條路,用以牽制中國在非洲的影響力。日本前外相河野洋平曾說過,“非洲與日本的安全與繁榮密切相關(guān),我們應發(fā)揮作用和承擔大國的責任”。從1993年10月起,日本每隔5年就在東京召開規(guī)模巨大的“東京非洲發(fā)展國際會議”,出臺各項對非工作的《行動計劃》以提升其在非洲的影響力。

非洲還是法國在海外傳統(tǒng)影響最深、經(jīng)營時間最長的地區(qū),自戴高樂以來的歷屆法國政府都把非洲視為支撐其大國地位的“前沿基地”,把維護其在法語非洲國家的特殊利益作為對非政策的核心,強調(diào)“失去非洲,法國將成為二流國家”。長期以來,法非關(guān)系的維系一直主要通過四根紐帶,即:國家元首間的私交和兩年一度的法非首腦會議;對非發(fā)展援助以及對非洲國家,特別是法語非洲國家經(jīng)濟和金融領(lǐng)域的控制;法非文化合作和保持、擴大法語在非洲的影響;軍事干預和保留法國在非洲的駐軍。雖然不同時期的不同政府在不同方面的側(cè)重點不同,但法國在冷戰(zhàn)后取代蘇聯(lián)成為在非洲與美國競爭影響力的最強勁對手則是與這四方面紐帶的聯(lián)系分不開的。

“良政”外交與“不干涉內(nèi)政”外交

雖然西方大國關(guān)注非洲的利益著眼點各不相同,但它們在推動非洲的“良政”、“善治”和“人權(quán)”方面的立場卻是驚人的一致。冷戰(zhàn)結(jié)束后,在歡呼“歷史的終結(jié)”的同時,以美國為首的西方大國為把非洲納入其主導的西方資本主義體系,竭力向非洲國家兜售西方的政治和經(jīng)濟模式,甚至把援助與是否實行“多黨民主”掛鉤,粗暴干涉非洲國家的內(nèi)部事務(wù)。從不久前美國總統(tǒng)奧巴馬以及國務(wù)卿希拉里的非洲訪問行程安排、發(fā)表的講話,特別是此前奧巴馬總統(tǒng)訪問加納時發(fā)表的對非政策主旨演講來看,美國現(xiàn)政府的對非政策雖然是延續(xù)多于變革,繼承多于創(chuàng)新,但加強民主、懲治腐敗、推行“良政”以及加強非洲“為實現(xiàn)根本性變革而進行的能力建設(shè)”(奧巴馬語)無疑是美國現(xiàn)政府向非洲傳達的主要信息,也表明美國現(xiàn)政府會將政策的側(cè)重點向這方面的天平傾斜。

和冷戰(zhàn)后西方將援助與民主掛鉤的干涉政策形成鮮明對比的是,中國的對非政策完全“去意識形態(tài)化”,強調(diào)不干涉內(nèi)政和尊重非洲對發(fā)展道路的自主選擇。中國的對非援助也從不附加任何條件。之所以采取這一有別于西方的對非政策,主要基于同為被壓迫的殖民地和半殖民地國家的痛苦歷史記憶以及同為發(fā)展中國家所面臨的前所未有的發(fā)展課題和挑戰(zhàn)。中國30年改革開放所取得的成功并不是照搬或照抄任何西方的政治或經(jīng)濟發(fā)展模式,相反,正是反對西方的干涉,走適合自己國情的發(fā)展道路才保持了中國社會和政治的穩(wěn)定以及在此基礎(chǔ)上的經(jīng)濟發(fā)展?！凹核挥?勿施于人”,信奉儒家禮數(shù)原則的中國外交尊重并充分相信最了解本國國情的非洲國家和人民能夠找到適合自己的發(fā)展道路,無需外國的“指點”和“干涉”。從本質(zhì)上看,中非關(guān)系不是“教師爺”或“施惠者”與受者的關(guān)系,而是平等互利、互相尊重、共同發(fā)展的南南合作關(guān)系。

然而,中國的“不干涉內(nèi)政”外交近年來常常受到一些西方政客、媒體和非政府組織的指責,認為這一原則實際上是對所謂“無賴”或“失敗國家”的變相支持,不利于西方國家在非洲推動民主、人權(quán)事業(yè)以及反專制和反腐敗運動的進展。對此,我們有必要做出回應。姑且不論任何一個國家的發(fā)展主要依靠自身努力(所謂“內(nèi)因為主”和“外因為輔”),更重要的是,“民主”、“人權(quán)”和“良政”并不是建立在沙基上的海市蜃樓,不可能通過漂亮的口號和一味的鼓吹就能夠在短時間內(nèi)實現(xiàn),它必須建立在經(jīng)濟發(fā)展以及人民教育水平和法制、民主意識提高的基礎(chǔ)之上(實際上西方自身也是經(jīng)過了數(shù)百年的努力才達到了今天的水平)。中非友好合作的歷史已經(jīng)有半個世紀。中國即使在自己非常困難的情況下,也給予了非洲國家和人民寶貴的支持和力所能及的援助。中國對非洲國家的援助涉及各個方面,50年來中國為支持非洲發(fā)展民族經(jīng)濟,共在非洲實施了近900個基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益項目,中國向非洲43個國家派出了醫(yī)療隊,累計達1.6萬人次,共救助疾病患者2.4億人次。因此,中國在非洲大力發(fā)展經(jīng)貿(mào)合作(僅中非貿(mào)易一項近年來對非洲經(jīng)濟增長的貢獻率就達20%)、幫助非洲國家大規(guī)模開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高人民的生活水平、減少貧困,大力開展對非洲人力資源培訓等等工作實際上就是在夯實非洲實現(xiàn)民主和良政的經(jīng)濟基礎(chǔ)和人力資源基礎(chǔ)。說到底,非洲的發(fā)展道路選擇還是掌握在非洲人民自己手中。

塞內(nèi)加爾總統(tǒng)阿卜杜拉耶?瓦德曾在2008年1月24日的英國《金融時報》上撰文說,“在滿足非洲市場需求方面,中國比西方資本家做的好得多”,“中國要比批評它的人更有競爭力,官僚作風更少,更擅長與非洲打交道”。他說,“我是善治和法治的忠實信徒。但如果官僚作風和繁文縟節(jié)阻礙我們的行動能力,如果貧窮狀況毫無改觀而國際官員裹足不前,那么非洲領(lǐng)導人就有義務(wù)選擇更快的解決辦法”。“不僅是非洲需要向中國學習,西方也有很多需要向中國學習的地方。西方曾宣揚市場激勵的價值,現(xiàn)在該是身體力行的時候了?！?/p>

和西方口惠而實不至的做法截然不同的是,中非合作不僅高效,而且務(wù)實。自2000年中非合作論壇成立以來,中非合作可謂每三年就跨上一個新的臺階。2008年中非貿(mào)易額達到1068億美元,是2000年的10倍。截至2008年底,中國對非直接投資存量達到78億美元。中國在非設(shè)立的企業(yè)已經(jīng)近1600家,分布在農(nóng)業(yè)、電信、能源、加工制造等諸多領(lǐng)域。繼2006年北京中非峰會提出對非援助的八項舉措(截止今年底將全部如期兌現(xiàn)和落實)后,2009年11月初在埃及名城沙姆沙伊赫舉行的中非合作論壇第四屆部長級會議上,中國國務(wù)院總理溫家寶又宣布了2010至2012年3年內(nèi)中國對非合作的新八項舉措。這些舉措涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護、促進投資、減免債務(wù)、擴大市場準入、應對氣候變化、醫(yī)療、教育等各方面,重在改善非洲民生,加強農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高非洲國家自我發(fā)展能力?？梢灶A計,在此次會議精神和具體規(guī)劃的指導下,中非合作可望在世界金融危機的驚濤駭浪中繼續(xù)揚帆起航,破浪前進。

(作者系中國社會科學院西亞非洲研究所非洲室主任、研究員)

(責任編輯:劉娟娟)