淺議民間組織發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策

吳德賢 姚海濤

摘要:民間組織作為構(gòu)建和諧社會(huì)的一支重要力量,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展方面日益顯示出重要作用。本文主要通過(guò)對(duì)我市民間組織發(fā)展現(xiàn)狀的分析,指出我市民間組織存在的主要問(wèn)題并進(jìn)一步論證如何依法規(guī)范和保障民間組織的發(fā)展,從而使其充分發(fā)揮在構(gòu)建和諧社會(huì)中的積極作用。

關(guān)鍵詞:民間組織;發(fā)展現(xiàn)狀;主要問(wèn)題;對(duì)策建議

中圖分類號(hào):C23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1003-2851(2009)12-0001-02

民間組織泛指那些在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中由各個(gè)不同社會(huì)階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。這些組織中通常包括各種冠以“學(xué)會(huì)”、“研究會(huì)”、“協(xié)會(huì)”、“商會(huì)”、“促進(jìn)會(huì)”、“聯(lián)合會(huì)”等名稱的會(huì)員制組織, 以及包括基金會(huì)和各種民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院、民辦社會(huì)福利設(shè)施等各類公益服務(wù)實(shí)體在內(nèi)的非會(huì)員制組織。本文從民間組織的發(fā)展現(xiàn)狀、近年來(lái)我市民間組織所做的工作以及存在的問(wèn)題和建議等方面作一闡述。

一、我市民間組織的發(fā)展現(xiàn)狀

民間組織具有天然的對(duì)社會(huì)各群體良好的組織和協(xié)調(diào)能力,對(duì)于有效整合社會(huì)關(guān)系,促進(jìn)社會(huì)多種力量良性互動(dòng),逐漸消除公共權(quán)力與個(gè)體利益的對(duì)立以達(dá)到和諧狀態(tài)有著極為重要的意義。如民間組織“自然之友”在1996年向中央政府緊急反映云南滇金絲猴因森林砍伐而瀕臨滅絕的情況得到重視,使這一物種得以保存下來(lái)。此外,目前在中國(guó)各公共場(chǎng)所廣泛推行的“26度空調(diào)節(jié)能行動(dòng)”,就是由自然之友、地球村、中國(guó)國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)等6家民間組織發(fā)起的。

近年來(lái)隨著我市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和政府改革的穩(wěn)步推進(jìn),我市民間組織也迅速成長(zhǎng)并日益壯大起來(lái)。他們?cè)谡{(diào)動(dòng)社會(huì)資源、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等方面發(fā)揮了重要作用,特別是在扶助弱勢(shì)群體和開(kāi)展各種公益性的社會(huì)福利服務(wù)方面,發(fā)揮著政府與市場(chǎng)所難以取代的積極作用。

比如2006年9月,第五輪中國(guó)全球基金艾滋病項(xiàng)目在我省蘭州、天水兩市啟動(dòng)。該項(xiàng)目以控制艾滋病經(jīng)性途徑傳播為重點(diǎn),預(yù)防新一輪艾滋病病毒在中國(guó)感染。甘肅花雨工作組將原有熱線電話延伸,開(kāi)通24小時(shí)服務(wù),并開(kāi)展了蘭州市男性接觸者預(yù)防艾滋病經(jīng)性傳播活動(dòng);蘭州莊嚴(yán)心理研究中心對(duì)特殊人群防艾心理、行為進(jìn)行了調(diào)研;蘭州大學(xué)紅絲帶愛(ài)心社深入蘭州部分建筑工地,對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行防艾宣傳;艾滋病病毒感染者關(guān)愛(ài)互助小組發(fā)起精神支持與生產(chǎn)自救活動(dòng)。

2007年由七里河社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)組織實(shí)施的“四點(diǎn)半工程”,每天下午四點(diǎn)半義務(wù)接送小學(xué)生,組織放學(xué)的孩子們開(kāi)展有益的校外活動(dòng),請(qǐng)社區(qū)志愿者為孩子們講革命傳統(tǒng),作報(bào)告,輔導(dǎo)功課,成為校外最佳輔導(dǎo)員,同時(shí)也使他們找到了發(fā)揮余熱、施展才藝、奉獻(xiàn)愛(ài)心的多彩舞臺(tái)。

我市各類民間組織充分利用自己的資源和人才優(yōu)勢(shì),積極發(fā)揮社會(huì)功能,取得了較好的社會(huì)效益。在參與我市社會(huì)福利建設(shè),推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展方面起到了積極作用,向黨和政府提出了不少建議,調(diào)解社會(huì)矛盾、促進(jìn)人際和諧、密切了黨群干群關(guān)系,采取多樣化的手段和靈活的機(jī)制,利用社會(huì)資源,擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域,拓展了就業(yè)和再就業(yè)渠道,適應(yīng)了人民群眾日益增長(zhǎng)的不同層次的物質(zhì)文化需求,成為我市服務(wù)業(yè)的重要組成部分,推動(dòng)了我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在繁榮文化、發(fā)展教育、保護(hù)生態(tài)、推動(dòng)科技進(jìn)步、促進(jìn)體育衛(wèi)生事業(yè)等方面奉獻(xiàn)聰明才智,建功立業(yè),促進(jìn)了我市各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

二、我市民間組織發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

民間組織不僅是聯(lián)系政府和人民群眾的橋梁與紐帶,而且是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的安全閥,可以為社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定提供重要前提和基礎(chǔ)。我市民間組織直接代表各公眾階層,向政府表達(dá)意愿,參與公共政策制定,協(xié)調(diào)公共政策和社會(huì)群體間的利益沖突。但是,在其發(fā)育和成長(zhǎng)過(guò)程中也暴露出一些亟待解決的問(wèn)題,制約著我市民間組織的健康發(fā)展。

(一)民間組織的雙重管理體制不夠健全

民間組織的登記制度和管理制度是采取雙重管理制,實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的原則。這要求發(fā)起人要先找一個(gè)愿意當(dāng)“婆婆”的業(yè)務(wù)主管單位,才可成立社團(tuán),增加了登記注冊(cè)的困難。

2002年成立的蘭州市民間組織管理局是全額撥款的事業(yè)單位,隸屬市民政局,是全市民間組織的登記管理機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)全市民間組織的登記和年度檢查,監(jiān)督民間組織活動(dòng),依法查處民間組織的違法活動(dòng)和非法組織。對(duì)民間組織進(jìn)行監(jiān)督管理和開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)是登記管理機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能。但是登記管理機(jī)關(guān)沒(méi)有執(zhí)法權(quán),缺乏行政執(zhí)法的基本職能,難以做到依法行政,外出執(zhí)法必須協(xié)同政策法規(guī)處一起行動(dòng),管理力量薄弱,監(jiān)管不到位,矛盾突出。

比如,一些業(yè)務(wù)主管單位沒(méi)有認(rèn)識(shí)到民間組織在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活中特殊的作用,要么認(rèn)為民間組織可有可無(wú),就是從事交流、研究等之類務(wù)虛的事,對(duì)之疏于管理,僅僅對(duì)民間組織登記、年檢出具審查意見(jiàn),出了問(wèn)題,大多不愿承擔(dān)責(zé)任;要么認(rèn)為民間組織亂收費(fèi),干擾政府部門(mén)正常工作,沒(méi)有從發(fā)展觀點(diǎn),從完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高度,認(rèn)識(shí)到民間組織潛在的作用。

目前,我市各級(jí)管理人員中僅有市民間組織管理局的人是專職的,縣區(qū)沒(méi)有配備專職的登記管理人員和專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。隨著民間組織發(fā)展管理的任務(wù)越來(lái)越繁重,管理任務(wù)重與管理人員少的矛盾將十分突出。民間組織參加人員素質(zhì)參差不齊,違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生,非法結(jié)社現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn),有關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制也需要進(jìn)一步完善,管理力量需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

(二)民間組織的發(fā)展缺乏政策支持和引導(dǎo)

近年來(lái),我市對(duì)民間組織的管理和培育工作日益重視,專門(mén)出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)民間組織培育與管理的意見(jiàn),專門(mén)就社區(qū)民間組織的培育給予政策、資金等扶持。但總體來(lái)看,目前民間組織在登記門(mén)檻、稅收、財(cái)務(wù)、人事、工資、福利和勞動(dòng)用工等方面還缺乏有效的政策支持和引導(dǎo)。較多的民間組織感覺(jué)缺乏國(guó)家政策支持,而且,不少民辦非企業(yè)單位特別是教育類的民辦非企業(yè)單位都認(rèn)為它們與同類的民辦非企業(yè)單位在待遇上存在不平等,有些政府部門(mén)在有關(guān)政策上存在不公平現(xiàn)象,如表現(xiàn)在“資金”、“評(píng)獎(jiǎng)”、“項(xiàng)目立項(xiàng)”等方面。

(三)民間組織的發(fā)展缺乏社會(huì)關(guān)注

社會(huì)對(duì)民間組織普遍缺乏一定高度的認(rèn)識(shí)。由于鼓勵(lì)和維系民間組織健康發(fā)展的社會(huì)機(jī)制尚未完善,缺乏鼓勵(lì)社會(huì)支持和參與的引導(dǎo)性制度與政策,社會(huì)公眾對(duì)這種新生的組織形式及它們的活動(dòng)方式仍然存有一定的偏見(jiàn)和疑慮。同時(shí),由于社會(huì)在組織文化方面的培養(yǎng)比較欠缺,廣大公眾的結(jié)社意識(shí)、公益意識(shí)還比較弱,在包括與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公民意識(shí)、自治觀念、法制觀念、公益精神等社會(huì)文化方面的支持比較薄弱,從而導(dǎo)致對(duì)民間組織的認(rèn)識(shí)比較淡薄。另外,政府自身對(duì)民間組織的認(rèn)可存在問(wèn)題。即使是在各級(jí)黨政機(jī)關(guān),也有不少人不明確民間組織的重要地位和作用,還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要民間組織充分培育和發(fā)展,真正成為企業(yè)與市場(chǎng)之間的中介、人民群眾與政府之間的橋梁,成為社會(huì)建設(shè)和管理的力量,成為和政府、企業(yè)相并列的第三部門(mén)。由于認(rèn)識(shí)不到位,就不可能對(duì)民間組織的發(fā)展引起足夠的重視。

(四)民間組織自身發(fā)展能力不足

由于不少民間組織是依賴各類基金會(huì)、海外資助機(jī)構(gòu)的資源,許多組織只能按資助者的意愿做項(xiàng)目,而無(wú)法制定自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)策略。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)觀念以及民間組織自身等方面的影響,許多民間組織沒(méi)有固定的資金來(lái)源,在經(jīng)費(fèi)維持上比較困難。多數(shù)民間組織由于社會(huì)影響力不強(qiáng),社會(huì)公信度不高,還難以吸引社會(huì)捐贈(zèng)。

部分組織內(nèi)部管理不規(guī)范,自律不夠,能力不強(qiáng)。一些民間組織在運(yùn)作中采取因循守舊的工作方式,依附于某個(gè)政府部門(mén),行政化傾向較明顯,民間性特點(diǎn)不突出。有些民間組織在財(cái)務(wù)管理、人事管理等方面沒(méi)有規(guī)章制度,有些即使制定了一些內(nèi)部管理的規(guī)章制度也多流于形式,應(yīng)付檢查;有的社團(tuán)理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)長(zhǎng)期不開(kāi)會(huì),不討論民間組織事務(wù),違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有的民間組織自身定位和發(fā)展方向不明,發(fā)展思路不清,發(fā)展動(dòng)力不足,服務(wù)能力、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng);有的承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能履行不到位,開(kāi)展各種公益性活動(dòng)困難多、難度大;有的政治與法律素質(zhì)不高,自律和誠(chéng)信意識(shí)差。部分民間組織受到社會(huì)普遍追求利益風(fēng)氣的影響,在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下,將營(yíng)利作為首要目標(biāo),成為某些組織、某些個(gè)人致富的工具,嚴(yán)重偏離民間組織宗旨。

三、加強(qiáng)我市民間組織建設(shè)的對(duì)策建議

(一)完善有關(guān)民間組織的管理體制

改革現(xiàn)行民間組織登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重許可的管理體制,建立民間組織綜合監(jiān)管體制,登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)及有關(guān)職能部門(mén)密切配合,形成各司其責(zé),齊抓共管的工作格局。最大限度地拓寬民間組織的準(zhǔn)人范圍,以零門(mén)檻的設(shè)定解決民間組織合法性問(wèn)題;對(duì)所有的民間組織搭建一個(gè)進(jìn)行普遍備案的注冊(cè)平臺(tái),通過(guò)備案注冊(cè)獲取民間組織的基本信息,關(guān)注其發(fā)展;對(duì)于滿足條件的民間組織實(shí)行具有強(qiáng)制性的登記許可制度;特別要積極培育各種與政府合作、有利于促進(jìn)社會(huì)公共利益、基層民主和公民自治的民間組織。要為公益性民間組織創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。對(duì)于從事特定公共服務(wù)或政策鼓勵(lì)的社會(huì)公益活動(dòng)的民間組織,實(shí)行公益法人認(rèn)定制度;對(duì)于經(jīng)認(rèn)定成為公益法人的民間組織,一方面給予財(cái)政和稅收等方面最大限度的優(yōu)惠待遇,而另一方面要進(jìn)行更為嚴(yán)格和規(guī)范的行政監(jiān)管及社會(huì)監(jiān)督;堅(jiān)決取締那些從事非法活動(dòng)的民間組織。要加強(qiáng)信息披露工作,凡規(guī)定應(yīng)當(dāng)披露的信息,應(yīng)要求民間組織真實(shí)、及時(shí)、完整地披露,以接受社會(huì)的監(jiān)督,提高公信力。對(duì)于從事特定公共服務(wù)或政策鼓勵(lì)的社會(huì)公益活動(dòng)的民間組織,實(shí)行公益法人認(rèn)定制度;對(duì)于經(jīng)認(rèn)定成為公益法人的民間組織,一方面給予財(cái)政和稅收等方面最大限度的優(yōu)惠待遇,而另一方面要進(jìn)行更為嚴(yán)格和規(guī)范的行政監(jiān)管及社會(huì)監(jiān)督;堅(jiān)決取締那些從事非法活動(dòng)的民間組織。

(二)加大民間組織發(fā)展的政策支持和引導(dǎo)

民間組織的發(fā)展要求政府的工作能夠整合不同利益,民間組織的發(fā)展又為整合不同群體利益提供了組織化的渠道。政府要主動(dòng)地順應(yīng)這種潮流,扶持民間組織發(fā)展。政府應(yīng)在購(gòu)買服務(wù)、項(xiàng)目扶持等方面對(duì)民間組織進(jìn)行支持,同時(shí)支持民間組織獲得合法的服務(wù)性收入,實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源的多元化。要制定一套系統(tǒng)、可行的民間組織稅收激勵(lì)機(jī)制,落實(shí)個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)社會(huì)公益事業(yè)免稅政策,通過(guò)減免稅政策對(duì)民間組織進(jìn)行扶持,從根本上解決民間組織資金不足問(wèn)題;要放手向民間組織讓渡權(quán)力,將那些市場(chǎng)不愿管、政府無(wú)力管的社會(huì)職能盡快讓渡給逐漸發(fā)展起來(lái)的民間組織,并給予充分的信任,達(dá)成良好的溝通,形成合理而有效的社會(huì)管理架構(gòu);要主動(dòng)與各種合法的、健康的民間組織建立伙伴關(guān)系,充分發(fā)揮它們?cè)谏鐣?huì)管理、公民參與中的作用;在改革過(guò)程中,在公共政策制訂過(guò)程中,多引人民間組織參與。比如,可以使一些民間組織的代表參與人大,政協(xié)的活動(dòng),從正式的政治渠道納入民間組織參加政策互動(dòng),引導(dǎo)民間組織與政府加強(qiáng)合作,共同建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。

(三)提高社會(huì)對(duì)民間組織的關(guān)注程度

社會(huì)對(duì)民間組織的認(rèn)知與認(rèn)可,固然與民間組織自身發(fā)展的狀況與實(shí)際社會(huì)影響力直接相關(guān),但也與整個(gè)社會(huì)的輿論引導(dǎo)和社會(huì)組織文化的培育密切相關(guān)。因此,必須通過(guò)輿論宣傳加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾主體意識(shí)、結(jié)社意識(shí)、參與意識(shí)、自治觀念、公益精神等方面的引導(dǎo),加強(qiáng)現(xiàn)代社會(huì)政治文明的普及,引導(dǎo)公眾從社會(huì)發(fā)展的高度去理解發(fā)展民間組織的重要意義。同時(shí),也需要民間組織通過(guò)自身活動(dòng),加大宣傳力度,使人們更為了解和熟悉民間組織的發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)作用,從而提高社會(huì)對(duì)民間組織的認(rèn)知度,使民間組織獲得更好的社會(huì)支持氛圍。既要看到民間組織存在的問(wèn)題,也要看到它興起的必然性及其對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要意義,要關(guān)注和扶持民間組織的成長(zhǎng)。將民間組織納入黨和政府的活動(dòng)視野,執(zhí)政黨要加強(qiáng)對(duì)民間組織的領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo),各級(jí)政府要采取積極有效的措施,完善保護(hù)和發(fā)展民間組織的政策規(guī)章,明確民間組織的地位和作用,培育和發(fā)展各類民間組織。

(四)加強(qiáng)民間組織自身建設(shè)

民間組織要規(guī)范內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制,加強(qiáng)自身能力建設(shè)與行業(yè)自律。要努力提高民間組織人員的素質(zhì),即通過(guò)采用好項(xiàng)目吸引高素質(zhì)的志愿人員、加強(qiáng)民間組織員工的培訓(xùn)等渠道來(lái)提高民間組織的整體素質(zhì)和服務(wù)能力;要完善民間組織的內(nèi)部管理體制,規(guī)范民間組織的運(yùn)作程序,即通過(guò)建立健全以章程為核心的各項(xiàng)規(guī)章制度,使民間組織的各項(xiàng)活動(dòng)有章可循;要建立和完善財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度,做到收支規(guī)范、賬目清楚、公開(kāi)透明,保證民間組織的廉潔性;要完善自我管理、自我約束的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制,增強(qiáng)民間組織自我管理和自我發(fā)展能力;要改組行政化的官方色彩十分濃厚的民間組織,使其真正定位分流,走人民間,名副其實(shí)。必須著力引導(dǎo)提高民間組織自身素質(zhì),塑造公共服務(wù)新角色,建立科學(xué)民主的決策機(jī)制,選舉產(chǎn)生社會(huì)團(tuán)體主要負(fù)責(zé)人。民間組織要搞好服務(wù),規(guī)范行為,深入開(kāi)展“民間組織服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”和“民間組織自律與誠(chéng)信建設(shè)”活動(dòng)。