個(gè)稅改革不妨“以俄為師”

茅于軾

我國(guó)的稅收征管問(wèn)題并沒(méi)有解決,累進(jìn)稅的先進(jìn)性完全是理論上的。我們不妨吸取俄羅斯稅改的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),重新思考我國(guó)的個(gè)稅稅制。

國(guó)家向老百姓征稅,可以有多種方法。比如人頭稅,是按人頭征收;流轉(zhuǎn)稅是按交換的額度征收;還有個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅(下稱(chēng)個(gè)稅)是按個(gè)人的收入征稅。個(gè)稅與其他各種稅收相比有什么特點(diǎn)?有什么優(yōu)缺點(diǎn)?

個(gè)稅有兩大優(yōu)點(diǎn)。第一,它瞄準(zhǔn)了誰(shuí),誰(shuí)就得繳稅,不像流轉(zhuǎn)稅可以轉(zhuǎn)嫁給別人——如果流轉(zhuǎn)稅是向商品的出售方征收,出售方很容易把價(jià)格提高,有一部分稅負(fù)就轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者。這正是我國(guó)的情況。

個(gè)稅的第二個(gè)也是最主要的優(yōu)點(diǎn),是可以調(diào)節(jié)貧富差距。個(gè)稅一般都設(shè)計(jì)成累進(jìn)制,收入多的人稅率高一點(diǎn),收入低的人稅率低一點(diǎn),這樣就能做到“劫富濟(jì)貧”。而且對(duì)收入可以作精細(xì)微調(diào),一個(gè)一個(gè)百分點(diǎn)地調(diào),究竟定在什么程度上,可以在議會(huì)里辯論,國(guó)家能夠非常準(zhǔn)確地控制百姓的收入差距。

但個(gè)稅又是征收最麻煩、征稅成本極高的稅種。不論稅務(wù)局或納稅人,都要花費(fèi)許多時(shí)間和精力去處理。它的征收遠(yuǎn)比其他稅種困難得多。如果光考慮政府收入,最省事的辦法是取消個(gè)稅,在別的稅種上稍微增加一點(diǎn)就能解決問(wèn)題。但是正因?yàn)閭€(gè)稅具有調(diào)節(jié)貧富差距的功能,才花費(fèi)很大的代價(jià)保留。

我國(guó)的個(gè)稅從設(shè)計(jì)上也是為了調(diào)節(jié)貧富差距。它將月收入分成10個(gè)臺(tái)階,每個(gè)臺(tái)階的稅率不同,從最低的0%(月收入在2000元以下),到最高的45%(月收入在10萬(wàn)元以上的部分)?？蓪?shí)際執(zhí)行下來(lái)卻起了相反的效果——收入最高的那部分人基本上沒(méi)交多少稅,稅負(fù)主要是由一般的工薪階層負(fù)擔(dān)。

原因在哪里?在于稅務(wù)局無(wú)法察知每個(gè)人的月收入。稅務(wù)局唯一能夠掌握的個(gè)人收入信息是各單位申報(bào)的工資,所以只有工資是按章繳納了累進(jìn)所得稅的?？墒歉呤杖氲娜斯べY往往不是主要收入,而主要靠財(cái)產(chǎn),比如買(mǎi)賣(mài)股票所得、投機(jī)黃金所得、開(kāi)辦公司所得等,這部分的收入稅務(wù)局根本無(wú)法掌握。結(jié)果是理論上先進(jìn)的累進(jìn)制所得稅,在執(zhí)行中其征稅對(duì)象僅僅針對(duì)了一般收入的工薪階層。

詳細(xì)分析我國(guó)所得稅的構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn),有一半以上來(lái)自工薪所得,其次是小業(yè)主和個(gè)體戶,也就是馬路邊上擺小攤和開(kāi)一個(gè)小門(mén)面商店的人,他們也屬于低收入者。對(duì)開(kāi)大公司的老板、做金融生意的大款、房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)商,就很難征他們的稅。從國(guó)際上看,我國(guó)的累進(jìn)稅率比大多數(shù)國(guó)家的更高一些,可是我國(guó)的個(gè)稅收入只占總稅收的7%,別的國(guó)家能占到一半左右。我國(guó)真正的富人的個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅沒(méi)有征收上來(lái),累進(jìn)稅變成了累退稅。

拿個(gè)稅收入占百姓可支配收入的比例看,現(xiàn)在大約只有2.5%;從個(gè)稅收入占國(guó)家GDP的比例來(lái)看,只有1.2%。而我國(guó)個(gè)稅的目標(biāo)稅率約為20%(大部分非工薪收入的稅率為20%)。作為比較,可以看看美國(guó),它的個(gè)稅稅率比我國(guó)低得多,但政府從個(gè)稅得到的收入是GDP的10%,是我們1.2%的8倍。這進(jìn)一步證明了在我國(guó)個(gè)稅征收中存在著極大的漏洞。我國(guó)多數(shù)稅務(wù)專(zhuān)家估計(jì)個(gè)稅只征收了一小部分,大部分高收入者的收入調(diào)節(jié)稅并沒(méi)有征收到。

怎么辦?加強(qiáng)征管是一般的答案。可多年來(lái)加強(qiáng)的結(jié)果并沒(méi)有顯著的改進(jìn),說(shuō)明這條路極其困難。最近芝加哥大學(xué)的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》在2009年第3期總結(jié)了2001年俄羅斯個(gè)稅改革的經(jīng)驗(yàn),這給我們很大的啟發(fā)。俄羅斯以前也是實(shí)行累進(jìn)所得稅制,起征點(diǎn)為年收入3168盧布,在此以上到5萬(wàn)盧布的稅率為12%,5萬(wàn)～15萬(wàn)盧布的稅率為20%,超過(guò)15萬(wàn)的那部分稅率為30%。改革以后起征點(diǎn)提高到4800盧布,而且取消了所有高于12% 的稅率,改為統(tǒng)一12%的所得稅率(外加1%的社會(huì)福利基金)。按理講,起征點(diǎn)提高了,高稅率取消了,稅收收入應(yīng)該大幅度降低,可事實(shí)上改革后當(dāng)年的稅收增加了25%,而當(dāng)年的GDP只增加了5%。這是由于降低了稅率,原來(lái)逃稅的人變?yōu)槔U稅,所以總稅收才能增加。

我國(guó)的情況與俄羅斯很相似,都是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),老百姓過(guò)去都是不交個(gè)人所得稅的,征管都很薄弱。俄羅斯降低稅率反而增加了稅收收入的道理是強(qiáng)加征管不如讓人們自發(fā)遵守。低稅率配以強(qiáng)征管必定能收到效果。從理論上講,累進(jìn)稅制是一個(gè)先進(jìn)的稅制,但只在征管問(wèn)題解決后才是先進(jìn)的。我國(guó)的征管問(wèn)題并沒(méi)有解決,累進(jìn)稅的先進(jìn)性完全是理論上的。因此,我們不妨吸取俄羅斯稅改的經(jīng)驗(yàn),重新思考我國(guó)的個(gè)稅稅制。等稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握了高收入者的收入情況之后,再轉(zhuǎn)成累進(jìn)稅制,可能是一條走向成功的道路。

要明白俄羅斯稅改為什么成功,還必須認(rèn)識(shí)到逃稅的積極性和稅率的高低有關(guān),稅率越高越想逃稅。同時(shí)個(gè)稅的征管又非常困難,不如讓納稅人自己愿意依法納稅。要想讓納稅人從逃稅到依法納稅,光降低稅率也是不夠的,還要加強(qiáng)懲罰力度。不過(guò)加強(qiáng)懲罰是有成本的,需要更多的稅務(wù)干部、更嚴(yán)密的征管條例。而且每一個(gè)個(gè)案都要投入許多人力物力,才能夠把事情搞清楚。尤其要考慮,越是懲罰起作用,也越帶來(lái)貪污腐化的機(jī)會(huì)。稅率越高,納稅人更愿意行賄,稅務(wù)官有更多的機(jī)會(huì)受賄。這是在我國(guó)更需要考慮的一點(diǎn)。

為了比較世界各國(guó)的稅率,請(qǐng)看下表列出的各國(guó)的最高邊際稅率(%),也就是收入最高的那部分人需要征收的稅率。

表中列出的,除了中國(guó)都是發(fā)達(dá)國(guó)家,它們的征收制度很健全,偷漏稅的很少,所以邊際稅率較高,我國(guó)征稅的漏洞很普遍,但最高的邊際稅率不比它們低,偷漏稅就是必然的。俄羅斯在稅改前的最高邊際稅率也只有30%,尚且偷漏稅嚴(yán)重,我國(guó)的最高邊際稅率比俄高出一半,怎么能沒(méi)有偷漏稅呢?？梢?jiàn)我國(guó)現(xiàn)在的個(gè)稅設(shè)計(jì)完全沒(méi)有考慮邊際稅率和偷漏稅之間的關(guān)系,片面認(rèn)為只要提高稅率就能把富人的稅收上來(lái),是一廂情愿的設(shè)計(jì)思想。

自俄羅斯稅改成功之后,世界上又有20多個(gè)國(guó)家采用了統(tǒng)一稅制并降低稅率,取得不同程度的成功。但是我估計(jì)這個(gè)理性的改變不容易在我國(guó)實(shí)施。因?yàn)橐档透呤杖胝叩亩惵?大概是通不過(guò)的。從這一點(diǎn)看我們不得不佩服俄羅斯政府的果斷稅改,也羨慕俄羅斯百姓對(duì)政府的信任——能夠接受表面上有利于富人,而實(shí)際上更公平的稅制改革。

(作者系北京天則經(jīng)濟(jì)研究所理事長(zhǎng))