我國公益類事業(yè)單位改革探析

高益民

摘要：本文通過對公共服務(wù)的范圍界定，回顧了我國公益類事業(yè)單位存在的問題。提出了改革配套措施、未聘人員安置和改革成本這幾項(xiàng)改革過程中的難點(diǎn)問題，并提出了相應(yīng)的措施加以應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：社會公益事業(yè)單位

溫家寶總理在2004年的政府工作報(bào)告中提出：“各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時(shí)，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能?！苯ㄔO(shè)服務(wù)型政府對公共事業(yè)的發(fā)展提出了更高的要求，由于事業(yè)單位在所有事業(yè)組織中絕對優(yōu)勢地位，其績效的提高對于公共服務(wù)型政府的建設(shè)具有重要的作用。因此，改革事業(yè)單位、完善事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制、優(yōu)化事業(yè)資源配置是強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能、完善公共服務(wù)體系的關(guān)鍵。

一、社會公益類事業(yè)單位的內(nèi)涵與特征

事業(yè)單位所承擔(dān)的社會功能主要是對社會和大眾提供一定程度的公共服務(wù)。公共服務(wù)是一個(gè)國家在特定的歷史發(fā)展時(shí)期，按照本國自身的政治決策程序，基于各種原因(效率、公平、歷史傳統(tǒng)、公眾意愿、國家長遠(yuǎn)利益等)而決定由政府利用公共資源和財(cái)政資金為整個(gè)社會和公民個(gè)人提供的所有服務(wù)。公共服務(wù)概念有兩個(gè)鮮明特點(diǎn)：第一，公共服務(wù)內(nèi)涵的動(dòng)態(tài)性。公共服務(wù)既包括基本的政府供給型又包括公民選擇型，即公共服務(wù)既有涉及公民生活之必需的，又有公民根據(jù)各自情況選擇的，公民對公共服務(wù)的需求未必都有同一性，而是有差別的；第二，公共服務(wù)有盈利性和非贏利性之別。公共服務(wù)有些是免費(fèi)向公民提供的?；蛘邇H為維持性收費(fèi)，有些則是可以生成利潤的，公共服務(wù)未必都是由政府提供的“免費(fèi)大餐”，而應(yīng)視不同的情況采取不同的供給機(jī)制。

社會公益類事業(yè)單位的特征可總結(jié)為：第一、相對獨(dú)立于政府，區(qū)別與企業(yè)，屬于社會的“第三部門”。第二、服務(wù)對象一般不可分(即面向整個(gè)社會公眾)，服務(wù)產(chǎn)品為公共事業(yè)和公益服務(wù)，無排他性較或排他性較弱。第三、很少或不具備市場競爭性。大多屬于公益性、福利性、服務(wù)性機(jī)構(gòu)，屬于非營利性質(zhì)。第四、社會效益放在第一位，經(jīng)濟(jì)效益放在第二位。即使講經(jīng)濟(jì)效益，也保持與社會效益相一致。事業(yè)單位以滿足人們的精神生活為主要價(jià)值取向，并在生產(chǎn)精神產(chǎn)品、知識產(chǎn)品和從事服務(wù)中產(chǎn)生社會效益，直接或間接地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。

根據(jù)以上特征，我們歸納社會公益類事業(yè)單位應(yīng)該是指依法成立的，獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的，不具有社會生產(chǎn)職能和國家管理職能、不以營利為主要目的，為上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及人民生活服務(wù)的，為社會提供公共服務(wù)以滿足社會共同需要而設(shè)立的社會組織或機(jī)構(gòu)。

二、社會公益類事業(yè)單位存在的問題

(1)資源利用率低，不計(jì)成本，不講效率等問題普遍存在。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的長期束縛，我國公共事業(yè)單位領(lǐng)域在資源配置格局和資源利用方式等方面，多年來一直處于條塊分割、自我封閉、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)之中，這些割據(jù)性弊端使得各個(gè)事業(yè)單位之間缺乏必要了解，一些職能相近或職能交叉的事業(yè)單位互不溝通，對本來可以共享的資源或本來可以相互利用的設(shè)施和設(shè)備等實(shí)行封閉管理，從而造成了事業(yè)單位在基本建設(shè)、設(shè)備購置等方面的重復(fù)投資。

(2)人員編制膨脹，財(cái)政供給不堪重負(fù)。公益類事業(yè)單位由于主要承擔(dān)社會公益事業(yè)，大部分由各級政府設(shè)立和主要負(fù)責(zé)，實(shí)行運(yùn)行經(jīng)費(fèi)財(cái)政全額撥付或部分撥付，國家財(cái)政成為事業(yè)單位的主要甚至唯一來源。由于各種原因，近年來公益事業(yè)單位人員急劇膨脹，財(cái)政供給已經(jīng)不堪重負(fù)，改革勢在必行。

(3)“準(zhǔn)政府”的運(yùn)作模式，效率低下。公益事業(yè)單位作為政府與市場之間的橋梁，應(yīng)該為政府和社會進(jìn)行雙向服務(wù)，承擔(dān)更多的社會責(zé)任，提供政府服務(wù)功能的拾遺補(bǔ)缺。但是現(xiàn)在大多數(shù)公益事業(yè)單位都定位為“準(zhǔn)政府”，運(yùn)行方式帶有濃厚的行政色彩，管理內(nèi)容、管理模式未有過徹底的改變。

(4)管理體制，運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)。目前，社會公益性事業(yè)單位擔(dān)負(fù)實(shí)現(xiàn)社會公共利益和國家長遠(yuǎn)利益，因此主要由國家機(jī)關(guān)舉辦，經(jīng)費(fèi)主要靠財(cái)政全額或部分撥款，社會功能行政化傾向嚴(yán)重。同時(shí)，許多公益性事業(yè)單位不具備獨(dú)立的法人資格，隸屬于某個(gè)行政機(jī)關(guān)，造成政府對其管的過多過細(xì)，管理方式僵化單一，造成職責(zé)不清，職能交叉、關(guān)系不順。在具體運(yùn)行機(jī)制上，缺乏有效競爭激勵(lì)機(jī)制，平均主義、吃“大鍋飯”的問題嚴(yán)重。

三、社會公益類事業(yè)單位改革的難點(diǎn)與對策

任何一項(xiàng)改革都不會一帆風(fēng)順，社會公益類事業(yè)單位改革歷經(jīng)20多年的探索實(shí)踐，取得了巨大的成績，但是在各地區(qū)具體的操作實(shí)踐中，也遇到了一些困難與阻力。我們在社會公益類事業(yè)單位改革探索過程中不能也無法回避，這關(guān)系到能不能全面完成既定的改革目標(biāo)，能不能保持社會穩(wěn)定和發(fā)展的大局，必須要引起高度重視，力求盡最大努力加以解決。其主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是其相應(yīng)的配套措施不夠完善，包括行政體制、社會保障制度還不能充分適應(yīng)改革進(jìn)程需要；二是落聘人員不能得到妥善安置。

(1)改進(jìn)和完善相關(guān)配套措施問題。社會公益類事業(yè)單位改革的成功與否與、效果如何與其相關(guān)配套措施的改進(jìn)與完善息息相關(guān)。第一，建立以養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為重點(diǎn)的全面社會保障體系。把建立和完善事業(yè)單位養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)作為改革的重中之重，同時(shí)結(jié)合企業(yè)保險(xiǎn)制度逐步建立起包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)在內(nèi)的較為完善的保險(xiǎn)體系。第二，勞動(dòng)就業(yè)與社會保障制度要配套改革。由于事業(yè)單位的特殊性，迄今為止，對事業(yè)單位職工的就業(yè)仍基本維持終身就業(yè)體制，社會保障制度也不同于企業(yè)。顯然，在未來的改革中所有這些都必須進(jìn)行調(diào)整。但在這一過程中，必須審慎協(xié)調(diào)彼此間的利益關(guān)系，比如相關(guān)富余人員的就業(yè)與安置問題、人員流動(dòng)特別是流向企業(yè)后社會保障制度的連續(xù)與銜接問題等等都必須認(rèn)真研究解決。從很大程度上講，這也是改革成敗的關(guān)鍵所在。

(2)未聘人員分流安置。未聘人員分流安置工作不僅涉及到事業(yè)單位中職工的切身利益，更涉及到公益類事業(yè)單位改革工作的穩(wěn)步推進(jìn)和社會穩(wěn)定問題。因此科學(xué)合理。多渠道分流安置未聘人員工作，是公益類事業(yè)單位改革工作中關(guān)鍵環(huán)節(jié)。安置未聘人員，要堅(jiān)持以單位內(nèi)部消化為主的原則，不能簡單地推向社會，要采取先挖渠后分流的辦法。通過興辦新的產(chǎn)業(yè)、新的實(shí)體或采取轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、提前退休、內(nèi)部退養(yǎng)等方式，妥善安置未聘人員：可以以行業(yè)或系統(tǒng)為基礎(chǔ)，探索在行業(yè)內(nèi)或行業(yè)間進(jìn)行調(diào)劑安置的辦法，或通過人才交流服務(wù)中心進(jìn)行托管。應(yīng)立足于內(nèi)部消化。采取高職低聘、余缺調(diào)劑、轉(zhuǎn)崗、待崗培訓(xùn)等方式妥善安置。事業(yè)單位未聘人員的安置包括：制定較優(yōu)惠、實(shí)用的政策，如未聘人員應(yīng)得到一定數(shù)量的利益補(bǔ)償，一定期限內(nèi)在養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等方面享受與在職人員同等的待遇等等。應(yīng)該出臺優(yōu)惠政策積極鼓勵(lì)干部職工自謀職業(yè)。

(3)改革成本問題。從改革成本來看，作為占事業(yè)單位絕大部分的社會公益類事業(yè)單位體制機(jī)制改革成本巨大，主要包括顯性成本和隱性成本。顯性成本包括為改革實(shí)施的成本：規(guī)劃設(shè)計(jì)改革和為實(shí)施改革投入的大量人力物力財(cái)力；定崗減員用于安置分流落聘人員的資金成本；改革所引起的國有資產(chǎn)流失成本等等。結(jié)合全國社會公益類事業(yè)單位龐大的基數(shù)這將是個(gè)十分巨大的數(shù)字。另一方面屬于隱性成本，包括因改革的不徹底造成各種反復(fù)和政策多變產(chǎn)生的成本；改革摩擦成本：指在改革中產(chǎn)生的社會波動(dòng)所引起的損失；改革的尋租成本：任何改革都牽扯到不同集團(tuán)的利益再分配問題，不可避免的出現(xiàn)腐敗尋租行為，這將構(gòu)成改革的尋租成本等等。這些顯性和隱性的成本構(gòu)成了事業(yè)單位改革的成本，無疑是極其巨大的。雖然改革的目的最終將會提供給社會更好更完善的公共服務(wù)，但是，在收益面前我們必須要重視改革的成本問題，尤其是改革涉及面十分巨大，不可避免的引發(fā)社會波動(dòng)，將可能承擔(dān)不可預(yù)測性的成本負(fù)擔(dān)。因此，在改革過程中必須要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針，按照“先行試點(diǎn)一逐步推進(jìn)一全面展開”的工作步驟，穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位的改革。