全面開放條件下銀行監(jiān)管問題的研究

潘 倩

摘要:隨著入世過渡期的將近,“國民待遇”、“地域限制”類似的詞語以及曾經(jīng)所有的限制條款將成為歷史,銀行業(yè)面臨全面的對外開放。面對新的金融環(huán)境,特別是金融危機(jī)的強(qiáng)烈沖擊以及銀行業(yè)的戰(zhàn)略調(diào)整,文章著重就銀行監(jiān)管部門如何采取相應(yīng)的措施應(yīng)對自身所存在的問題展開研究。

關(guān)鍵詞:銀行業(yè);對外開放;銀行監(jiān)管

有2003年以來,中國銀行業(yè)堅持深化改革與擴(kuò)大開放齊頭并進(jìn),在提高中資銀行競爭力的同時逐步擴(kuò)大開放,在大量引進(jìn)外資銀行的同時有效加快了改革進(jìn)程;但隨著中國金融市場的日益開放和國際化,金融監(jiān)管部門面臨的考驗也愈加嚴(yán)峻。如2008年美國次貸危機(jī)的爆發(fā),盡管從目前看對中國銀行造成的損失并不大,但在某種程度上卻暴露出中國商業(yè)銀行在信息披露、風(fēng)險控制、問責(zé)制度等諸多方面存在的問題。中國銀行業(yè)只有進(jìn)一步加大對外投資的監(jiān)管力度,不斷提高相應(yīng)風(fēng)險的控制水平,才能有效應(yīng)對國際金融市場的劇烈波動。

一、中國銀行監(jiān)管存在的問題

(一)監(jiān)管體制落后

從理論上說,一個有效的銀行監(jiān)管體系應(yīng)該由3部分構(gòu)成:市場約束條件下的銀行內(nèi)部風(fēng)險控制系統(tǒng)、政府監(jiān)管系統(tǒng)和社會監(jiān)督體系。但目前這3個體系均存在問題:監(jiān)管職能向人民銀行過度集中,全國合計近4.3萬家銀行或準(zhǔn)銀行的金融機(jī)構(gòu)全部由人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管,并且基本上由人民銀行總行直接負(fù)責(zé),造成人民銀行總行監(jiān)管工作的嚴(yán)重超負(fù)荷,而外資銀行的大量涌入,使得人民銀行沉重的監(jiān)管工作無疑是雪上加霜。政府監(jiān)管帶有濃厚的地方色彩,全局觀差,隨意性大,當(dāng)銀行監(jiān)管觸動地方利益時,就橫加干涉,反而會弱化人行監(jiān)管作用,而目前在華外資銀行絕大多數(shù)未成立同業(yè)公會,即使少數(shù)地方有同業(yè)公會,其主要作用也僅限于加強(qiáng)彼此間的聯(lián)絡(luò)與交流,缺乏行業(yè)自律制度,對外資銀行的外部審計等社會監(jiān)督體系長期以來也沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。

(二)監(jiān)管的法規(guī)建設(shè)滯后

中國對銀行業(yè)的監(jiān)管長期以來一直依賴自上而下的行政管理,通常以計劃行政命令并輔之以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰形式表現(xiàn)出來,法律手段較少。《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理條例》過于籠統(tǒng)和簡單,其實施細(xì)則也有一些不甚合理的地方。盡管中國的銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)較多,但法規(guī)建設(shè)仍較滯后,存在法律空白、短缺、模糊、不適應(yīng)銀行業(yè)發(fā)展等問題。如《商業(yè)銀行法》中規(guī)定商業(yè)銀行不能對企業(yè)參股投資,但事實上債轉(zhuǎn)股作為銀行重組不良貸款的一種較有效方式在商業(yè)銀行中已在運(yùn)用;《貸款通則》中規(guī)定貸款人經(jīng)營外幣貸款必須持有國家外匯管理局頒發(fā)的《經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)許可證》,但目前人民銀行已將經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)和外幣業(yè)務(wù)實行兩證合一,除結(jié)售匯業(yè)務(wù)外的其他外幣業(yè)務(wù)由中國人民銀行審批等。

(三)監(jiān)管缺乏創(chuàng)新,衍生工具監(jiān)管不足

20世紀(jì)70年代以來的大量金融業(yè)務(wù)和金融工具的創(chuàng)新,特別是大量金融衍生產(chǎn)品的出現(xiàn),對促進(jìn)銀行業(yè)競爭,增強(qiáng)銀行體系活力,改善銀行業(yè)服務(wù),規(guī)避市場風(fēng)險,改善資產(chǎn)與利潤結(jié)構(gòu)以及推進(jìn)銀行監(jiān)管體制和方法的改革等都起到了重要作用。但與此同時,由于競爭的加劇,銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制、銀行監(jiān)管的滯后,金融創(chuàng)新也給銀行機(jī)構(gòu)及整個金融體系帶來了很大的風(fēng)險。2005年中國銀行由于其在新加坡的期貨公司從事巨額金融期貨交易,投機(jī)失敗造成約1億美元的虧損,同時暴露出中國和新加坡在對衍生金融工具監(jiān)管方面的缺陷。由于衍生交易技術(shù)非常復(fù)雜,來自各方面的投資人往往缺少對風(fēng)險的全面認(rèn)識,加之部分投資人以投機(jī)為目的,所以,衍生交易風(fēng)險難以全面納入有效管理之中,并已成為國際性難題。

(四)監(jiān)管人員的專業(yè)配置和培訓(xùn)問題

銀行業(yè)開放形勢的發(fā)展對監(jiān)管人員提出了更高的要求。中國目前銀行監(jiān)管人員素質(zhì)還不能適應(yīng)外資銀行進(jìn)入中國,對其實施嚴(yán)格監(jiān)管這一客觀現(xiàn)實的需要。外資銀行業(yè)務(wù)范圍廣,金融創(chuàng)新多,技術(shù)手段復(fù)雜,管理先進(jìn),而國內(nèi)恰恰缺乏懂得金融工程而且熟練掌握資產(chǎn)定價模型的技術(shù)和管理都很全面的高級監(jiān)管人才。中國在監(jiān)管人員專業(yè)化培養(yǎng)方面也比較落后,沒有建立實用有效的監(jiān)管人員培訓(xùn)機(jī)制。

二、改善中國銀行監(jiān)管的措施

(一)改進(jìn)監(jiān)管手段,突出監(jiān)管重點

中國金融監(jiān)管部門必須借鑒一些發(fā)達(dá)國家的風(fēng)險監(jiān)管做法,比如在考核資本充足性、資產(chǎn)流動性、資產(chǎn)質(zhì)量、準(zhǔn)備金政策、內(nèi)部控制、國際借貸的標(biāo)準(zhǔn)和原則、監(jiān)控市場風(fēng)險、利率風(fēng)險、金融衍生產(chǎn)品交易風(fēng)險的模型技術(shù)等方面。同時,為及早、有效地對金融風(fēng)險進(jìn)行識別和預(yù)警,還必須進(jìn)一步完善金融信息報告與披露制度,增強(qiáng)銀行經(jīng)營及財務(wù)狀況的透明度。在此基礎(chǔ)上,銀行監(jiān)管當(dāng)局要建立一套科學(xué)的風(fēng)險識別和預(yù)警方法體系,包括指標(biāo)體系和評估體系等,及早向金融機(jī)構(gòu)發(fā)出風(fēng)險預(yù)警信號,及早采取防范和控制措施。一是要盡快實現(xiàn)稽核監(jiān)督規(guī)范化、制度化和現(xiàn)代化,運(yùn)用計算機(jī)對外資金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行現(xiàn)場稽核,建立一套先進(jìn)的現(xiàn)場稽核處理系統(tǒng),實現(xiàn)稽核信息的快速、準(zhǔn)確傳遞,用現(xiàn)代化手段對現(xiàn)場稽核數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析。二是應(yīng)抓緊建立集資料收集、整理、分析、反饋為一體,反應(yīng)靈敏、處理及時的非現(xiàn)場監(jiān)控和風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。制定以外資金融機(jī)構(gòu)的安全性、流動性和效益性為中心的風(fēng)險監(jiān)督體系。三是要建立健全金融違法違規(guī)舉報制度和銀行監(jiān)管的信息披露制度。對少數(shù)嚴(yán)重違法違規(guī)的外資銀行可通過電視、報紙等新聞媒介曝光,充分發(fā)揮監(jiān)管的懲戒、警示和教育作用。

(二)完善監(jiān)管法規(guī)體系,提高監(jiān)管人員素質(zhì)

針對中國銀行監(jiān)管法律體系不健全,已出臺的法律又過于原則化等問題,有必要進(jìn)一步完善中國的銀行監(jiān)管制度。建議制訂《銀行監(jiān)管法》,從總體上規(guī)范銀行監(jiān)管,主要規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管原則、監(jiān)管內(nèi)容或?qū)ο?、監(jiān)管手段、法律責(zé)任;同時,建議制訂《銀行業(yè)協(xié)會條例》,加強(qiáng)對銀行業(yè)的行業(yè)管理;特別應(yīng)該提出的是,應(yīng)盡快出臺《外資銀行法》以及《外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管條例》,以保證外資銀行經(jīng)營的合法、合規(guī),減少銀行體系的震蕩,對快速流動的國際資本實施管制,以避免對中國國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和金融市場的沖擊。銀行監(jiān)管人員能否正確掌握運(yùn)用銀行監(jiān)管職權(quán),直接影響到其職能作用的發(fā)揮。發(fā)達(dá)國家一般要求從事銀行監(jiān)管的業(yè)務(wù)人員具有審計工作經(jīng)驗或商業(yè)銀行工作經(jīng)驗,必須經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)方能從事銀行監(jiān)管工作。其監(jiān)管人員大多數(shù)是高薪從會計師事務(wù)所或著名的商業(yè)銀行聘請過來的專門人才。中國銀行監(jiān)管人員缺乏金融業(yè)務(wù)經(jīng)驗,對各項監(jiān)管指標(biāo)的內(nèi)在聯(lián)系無法確認(rèn),只能逐一對照,無法作綜合分析。檢查不出實質(zhì)性問題,只能聽?wèi){被監(jiān)管者解釋。因此,充實中國的央行監(jiān)管隊伍是當(dāng)務(wù)之急。一是要從現(xiàn)有的商業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)中,從會計師事務(wù)所或其他中介機(jī)構(gòu)中,從有關(guān)的高等院校中選拔一批經(jīng)驗豐富,既懂外語又懂計算機(jī),熟悉各種監(jiān)管技術(shù)手段的人才到央行監(jiān)管隊伍中來;二是加強(qiáng)現(xiàn)有監(jiān)管人員素質(zhì)的提高和技能的培訓(xùn),定期地進(jìn)行有關(guān)知識、技能和經(jīng)驗的輪訓(xùn)和提高,爭取在較短時間內(nèi)達(dá)到監(jiān)管目的要求。

(三)放松管制,構(gòu)建更為有效的監(jiān)管體系

銀行在競爭的壓力下,會積極的尋求新的業(yè)務(wù)切入點和需求主體,進(jìn)行業(yè)務(wù)的整合,如混業(yè)業(yè)務(wù);同時也會對機(jī)構(gòu)資源進(jìn)行整合,如分拆、并購。過于嚴(yán)格的管制已成為銀行業(yè)向前發(fā)展的桎梏,放松管制將是大勢所趨,監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)著重研究有關(guān)放松管制時機(jī)的選擇、方式的選取以及順序的先后。銀行體系包括其業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性,以及經(jīng)營環(huán)境的復(fù)雜性,使監(jiān)管當(dāng)局單純的依靠外部監(jiān)管顯得力不從心。事實上,外因要靠內(nèi)因才起作用,銀行本身的內(nèi)控制度是銀行監(jiān)管得以有效實施的基礎(chǔ);而開放競爭的市場環(huán)境給銀行施加的市場約束,是監(jiān)管當(dāng)局能夠加以利用的重要資源。

傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管往往忽視或低估監(jiān)管的成本。銀行監(jiān)管的成本不僅包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行的成本以及金融機(jī)構(gòu)為滿足各種合理或不合理的監(jiān)管要求所產(chǎn)生的成本,還包括可能對整個經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行帶來效率的損失。在開放競爭的金融環(huán)境下,過多的管制很有可能會抑制競爭和靜態(tài)效率的提高,同時還更有可能抑制創(chuàng)新和動態(tài)效率的提高。因此監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)在安全與效率之間進(jìn)行權(quán)衡,并注重其政策與銀行經(jīng)營目標(biāo)的相容性。

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(作者單位:軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生二隊)