貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)補貼政策實施及完善思路

鄧尚華

摘要:農(nóng)業(yè)補貼政策在貧困山區(qū)實施后增加了農(nóng)民的收入,提高了農(nóng)民種糧的積極性,但是仍存在補貼依據(jù)不合理、補貼范圍窄、標準低、補貼資金使用效益低等問題。貧困地區(qū)要因地制宜地建立一套完整的農(nóng)業(yè)補貼體系,制定農(nóng)業(yè)補貼方案,保證貧困山區(qū)農(nóng)村糧食安全和農(nóng)民增收兩個基本目標的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)補貼政策;糧食補貼;貧困山區(qū)

2004-2009年,黨中央連續(xù)6個“一號文件”的核心思想是城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),通過免除農(nóng)業(yè)稅,財政直接補貼農(nóng)民等一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策,使農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息,以促進我國農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。落實農(nóng)業(yè)補貼政策是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措,是科學發(fā)展觀的具體實踐和以人為本、構(gòu)建社會主義和諧社會的核心,也是富國強民的必經(jīng)之路。當前我國農(nóng)業(yè)補貼政策主要有糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具補貼、農(nóng)民培訓補貼等,此外還有各級政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、新品種繁育等科研環(huán)節(jié)的部分財政補助或貼息貸款支持政策等,由于農(nóng)業(yè)補貼的領(lǐng)域主要集中在糧棉產(chǎn)品上,因而近年來關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼政策的實施及效應的研究大多是圍繞產(chǎn)糧大縣或者糧食主產(chǎn)區(qū)進行的分析。但是,在貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)補貼政策所帶來的效應不是非常明顯,還存在一些需要完善和改進的方面。

一、農(nóng)業(yè)補貼政策實施的基本情況

以湖南省桑植縣為例,桑植縣位于國家糧食主產(chǎn)區(qū)之一的湖南省西北部,地處云貴高原余脈,武陵山區(qū)腹地,是典型的老、少、邊、窮地區(qū),境內(nèi)山多地少,山地面積約占國土面積的90%,素有“九山半水半分田”之稱,聚集了南方山區(qū)縣的普遍特點。2008年,全縣耕地面積267300畝,其中,水田164650畝,旱地102650畝,按全縣393000名農(nóng)業(yè)人口計算,人均耕地面積僅0.68畝,其中水田0.42畝,旱地0.26畝,僅占全省平均水平的80%,不足全國平均水平的50%。2007年全縣農(nóng)民人平純收入為1731.47元,只占全省農(nóng)民人平純收入的51%。農(nóng)民靠天吃飯,生產(chǎn)效益低,市場發(fā)育滯后,糧食等農(nóng)副產(chǎn)品僅能維持自給自足,只有很少部分可以通過市場進行交換。目前該縣落實的涉農(nóng)補貼政策主要有農(nóng)資綜合直補、農(nóng)機具購置補貼、良種補貼、糧食直補、退耕還林補貼、能繁母豬補貼、移民后期扶持資金、農(nóng)業(yè)保險費財政補貼等。在各種補貼政策中糧食補貼政策覆蓋面廣,因而本文主要圍繞糧食補貼政策實施后的效果等相關(guān)調(diào)研資料進行分析。按照國家糧食補貼政策,桑植縣于2004-2007年向農(nóng)民發(fā)放糧食直接補貼資金1302萬元,2006-2007年發(fā)放油價提高綜合補貼資金1193.4萬元,2004-2007年發(fā)放良種補貼資金1040萬元。具體資料見表1、表2、表3所示。

由于執(zhí)行糧食直補政策、農(nóng)業(yè)費稅全免政策,再加上良種補貼、油價提高綜合補貼等惠農(nóng)政策的落實,自2004年以來桑植縣共有94388戶農(nóng)戶領(lǐng)到了國家發(fā)放的糧食補貼3535.4萬元,農(nóng)戶受益面達到98%。農(nóng)民從各類農(nóng)業(yè)補貼中真正得到實惠,從一定程度上調(diào)動了農(nóng)民種糧的積極性。

二、農(nóng)業(yè)補貼政策實施中存在的問題

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高,農(nóng)業(yè)補貼政策效力降低

農(nóng)業(yè)本身存在著土地收益遞減規(guī)律和比較效益低下的產(chǎn)業(yè)特征,這種特征在貧困山區(qū)體現(xiàn)的更加明顯。雖然近幾年國家采取了較大的扶持力度,但是,近幾年來尿素、復合肥、農(nóng)藥、柴油、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的上漲幅度較大,使得農(nóng)民的種植成本仍然居高不下,國家的農(nóng)業(yè)補貼不足以抵消農(nóng)資價格上漲給農(nóng)民增加的負擔。以桑植縣2007年水稻種植為例,生產(chǎn)成本和收益比較如表4所示:

通過表5可知,在正常年份下,每畝糧食銷售收入1020元加上糧食補貼收入60.30元,再減去每畝的種植成本850元后,農(nóng)民實際每畝收入只有230.30元。如果發(fā)生自然災害及其他不可預計的開支,農(nóng)民的糧食種植收益還會相應減少。因此,盡管實施了農(nóng)業(yè)補貼政策,許多農(nóng)民仍然選擇外出務工。

(二)補貼范圍窄、補貼標準低

貧困山區(qū)受自然條件和經(jīng)濟條件的限制,在各種農(nóng)業(yè)補貼政策中能普遍受益的只有糧食直補政策,但一直以來糧食種植面積小,糧食產(chǎn)量低,種糧效益低,農(nóng)民不能通過糧食種植獲取正常的生活必需品。自20世紀80年代初至今,國家通過采取一系列扶貧攻堅和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施,其他非糧產(chǎn)業(yè)(如養(yǎng)殖業(yè)、經(jīng)濟作物種植業(yè))在農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中逐步占據(jù)了重要地位,與糧食種植業(yè)相比,它們對增加農(nóng)民收入的意義更大。但受農(nóng)產(chǎn)品供給波動效應影響,這些產(chǎn)業(yè)和糧食種植業(yè)一樣面臨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境。因此,僅僅對糧食種植進行補貼,政策導向勢必會改變農(nóng)民糧食種植與其他非糧食生產(chǎn)的比較收益,回到糧食生產(chǎn)的老路,如盲目鼓勵農(nóng)民種糧、在原來廣種薄收的耕地上種糧食,從而一定程度上影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。貧困山區(qū)的典型特征是山多、人多、耕地面積稀少。桑植縣農(nóng)村人均耕地面積僅0.68畝,雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村組之間耕地面積不均衡,但全縣耕地最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均耕地面積也只有2.5畝,而最少的僅為0.3畝。按照該縣2007年的補貼標準(即糧食直補為13.5元/畝,油價提高綜合補貼為31.8元/畝,良種補貼為15元/畝)計算,人均耕地面積最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均補貼金額為150.75元/人,人均耕地面積最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼金額為20.90元/人。

(三)補貼依據(jù)不太合理

首先,在糧食直補、水稻良種補貼中,僅僅根據(jù)耕地面積的大小進行補貼,沒有考慮糧食產(chǎn)量的多少。這樣做雖有利于各級政府準確掌握糧食生產(chǎn)面積,但出現(xiàn)了部分農(nóng)民將補貼資金用于糧食生產(chǎn)外的其他項目,使糧食補貼政策的功效降低的現(xiàn)象。其次,糧食補貼是按農(nóng)稅改革的在冊計稅耕地面積進行直補,未納入計稅耕地的糧食種植則得不到補貼,使農(nóng)民實際得到的補貼款減少,造成部分農(nóng)民認為補貼不合理、不公平。如該縣某村實際耕地面積2000多畝,而納入計稅耕地面積的卻只有670畝,糧食直補面積按照670畝計算,全村500余戶村民少得補貼款8.02萬元。

(四)補貼資金的發(fā)放與農(nóng)民對生產(chǎn)資金的需求不同步

在進行糧食補貼時,要經(jīng)過補貼面積摸底、核實、上報和資金撥付等環(huán)節(jié),當補貼資金發(fā)放到農(nóng)民手中時早已過了春耕時節(jié),有時甚至到了糧食收割期,從而導致農(nóng)民在糧食生產(chǎn)初期得不到及時、有效的補貼資金支持,影響到糧食補貼資金的使用效益。糧食直接補貼、良種補貼和油價提高綜合補貼資金只有提前到春耕生產(chǎn)前發(fā)放,才能解農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的燃眉之急。

(五)補貼對象不太合理

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的面積越來越大,對農(nóng)業(yè)補貼對象的合理確定造成一定的難度,從而影響到補貼款的準確發(fā)放。2006年,桑植縣全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為10%以上,由于糧食補貼是按照農(nóng)戶在冊計稅耕地面積撥補的,糧食直補款直接發(fā)放到耕地的擁有人,土地轉(zhuǎn)包后,實際種糧人并未得到補貼。另外,在對農(nóng)機具購置進行補貼時,直接將資金補貼給銷售商家,而商家在銷售農(nóng)機具時,并沒有讓利于購置農(nóng)機具的農(nóng)民,使得農(nóng)機具購置補貼直接成為銷售商家的利潤。

三、完善農(nóng)業(yè)補貼政策的思路

(一)農(nóng)業(yè)補貼政策要有利于貧困山區(qū)農(nóng)民增加收入

長期以來,“三農(nóng)”問題是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的一大難題,而“三農(nóng)”問題中,又以農(nóng)業(yè)增收最難解決。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)離不開國家的支持,對農(nóng)業(yè)實施各項補貼政策,是貧困山區(qū)農(nóng)民脫貧致富、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善、農(nóng)民收入增加的重要舉措。因而農(nóng)業(yè)補貼政策的實施,不僅要增加當前農(nóng)民的收入,還要有利于農(nóng)民長遠利益的增加,通過農(nóng)業(yè)補貼政策的實施,要讓農(nóng)民親身體驗到國家對“三農(nóng)”問題的高度重視,讓廣大農(nóng)民能直接分享國家改革開放的成果。

(二)貧困地區(qū)要建立一套完整的農(nóng)業(yè)補貼體系

貧困山區(qū)地方各級政府要把握國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)在財力、物力和人力上的極大投入,根據(jù)自身農(nóng)業(yè)資源條件和區(qū)位優(yōu)勢因地制宜地選擇合適的農(nóng)業(yè)補貼政策目標和補貼政策,探索財政支農(nóng)的新機制,將國家的農(nóng)業(yè)補貼政策和地方財政支農(nóng)資金制度結(jié)合起來,建立一套完整的農(nóng)業(yè)補貼體系,以推動當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,保護生態(tài)環(huán)境,維持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)研究并選擇符合貧困山區(qū)區(qū)域特點的農(nóng)業(yè)補貼方案

由于現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼政策尤其是糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼政策在貧困山區(qū)實施效果有限,因而要在研究貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)補貼政策目標的基礎(chǔ)上,以區(qū)域內(nèi)的自然條件、經(jīng)濟條件、農(nóng)民的綜合素質(zhì)、國家的農(nóng)業(yè)政策體系等為依據(jù),以經(jīng)濟理論為指導,運用科學的方法,研究并選擇符合區(qū)域特點的農(nóng)業(yè)補貼方案,其中包括補貼體系、補貼對象、補貼范圍、補貼方式、補貼辦法、補貼標準、補貼款的發(fā)放時間、發(fā)放補貼款的機構(gòu)(網(wǎng)點)設置、監(jiān)督管理機構(gòu)等等。

(四)關(guān)注貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)補貼政策實施后的效應

分析貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)補貼政策實施后對農(nóng)村糧食安全保障和農(nóng)民增收這兩個基本目標實現(xiàn)所發(fā)揮的直接效應。要進一步探索政策實施的引導效應、政治效應和創(chuàng)新效應,并能利用一些積極地效應使其在今后較長的一段時間內(nèi)持續(xù)對農(nóng)民增收和國家農(nóng)業(yè)政策的完善發(fā)揮作用。

參考文獻:

1、何忠偉.中國農(nóng)業(yè)補貼政策效果與體系研究[M].中國農(nóng)業(yè)出版社,2005.

2、王姣,肖海峰.我國良種補貼、農(nóng)機補貼和減免農(nóng)業(yè)稅政策效果分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2007(2).

3、趙海東.中國農(nóng)業(yè)補貼政策效應評價[J].經(jīng)濟研究,2007(12).

4、王艾敏,楊玉璞.對糧食主產(chǎn)區(qū)直接補貼的重新思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2006(8).

5、劉熏詞.我國農(nóng)業(yè)補貼政策的問題與對策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2006(8).

(作者單位:吉首大學信息管理與工程學院)